Sozialrecht

Erstattung von Elternentgelten in Höhe der Zweitkinderermäßigung

Aktenzeichen  M 18 K 18.2430

28.7.2020
Rechtsgebiet:
Fundstelle:
BeckRS – 2020, 18785
Gerichtsart:
VG
Gerichtsort:
München
Rechtsweg:
Verwaltungsgerichtsbarkeit
Normen:
GG Art. 3 Abs. 1
BV Art. 118 Abs. 1
VwGO § 88

 

Leitsatz

Die Förderpraxis einer Gemeinde, im Rahmen der Gewährung von Zuschüssen für die Betreuung von Kindern in Kindertageseinrichtungen.die Zweitkindermäßigung mit dem Wegzug der Eltern und Kinder aus ihrem Zuständigkeitsbereich einzustellen, ist sachdienlich und insbesondere auch dem Förderzweck entsprechend. (Rn. 47) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Kläger tragen die Kosten des gerichtskostenfreien Verfahrens.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Das Gericht konnte im schriftlichen Verfahren entscheiden, da die Beteiligten auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet haben, § 101 Abs. 2 VwGO.
Die Kläger haben keinen Anspruch auf Erstattung der Elternentgelte in Höhe der Zweitkindermäßigung. Der streitgegenständliche Bescheid ist rechtmäßig und verletzt die Rechte der Kläger nicht, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Klage war daher abzuweisen.
Die Klage ist – zumindest nach sachdienliche Auslegung des Klageantrags nach § 88 VwGO – zwar zulässig, jedoch unbegründet.
Der durch den Bevollmächtigten gestellte Klageantrag ist in mehrfacher Hinsicht unbestimmt und war daher nach § 88 VwGO auszulegen.
Das Gericht muss das Klagebegehren – das wirkliche Rechtsschutzziel – von Amts wegen ermitteln. Das Klagebegehren ergibt sich aus dem gesamten Vortrag des Klägers, insbesondere aus der Klagebegründung sowie aus etwa beigefügten Bescheiden. An vom Kläger etwa gestellte Anträge ist das Gericht nicht gebunden. Allerdings muss sich der anwaltlich Vertretene eher an seinen Anträgen festhalten lassen. Es ist Sache des Klägers, sein Begehren zu konkretisieren, nicht aber Sache des Gerichts, gutachtlich dasjenige herauszufiltern, mit dem eine Klage am ehesten Erfolg haben könnte (Eyermann, VwGO, 15. Auflage, § 88 Rn. 6, 8 ff.).
Vorliegend erscheint bereits unklar, ob die Kläger eine Kostenerstattung an sich selbst oder an die Kindertageseinrichtung W. erreichen möchten.
Gemäß dem Wortlaut des Klageantrags soll die Beklagte den Klägern das Elternentgelt im Rahmen der MFF erstatten. Hingegen wird in der Widerspruchsbegründung – auf die in der Klagebegründung umfassend Bezug genommen wird – ausgeführt, dass „die Förderung (…), wie in dem ablehnenden Bescheid vom 24. August 2017 richtig dargestellt, gegenüber dem Träger weiter zu gewähren“ ist. Sofern eine Leistung an die Einrichtung beantragt würde, wäre eine solche Klage mangels Prozessführungsbefugnis bereits unzulässig. Denn im Verwaltungsprozessrecht gibt es (soweit nicht ausdrücklich gesetzlich geregelt, vgl. § 42 Abs. 2 VwGO) keine Prozessstandschaft; die Kläger können keinen (möglichen) Anspruch eines Dritten für diesen geltend machen. Das Gericht geht daher (zugunsten der Kläger) davon aus, dass eine Kostenerstattung an sie selbst von der Beklagten begehrt wird.
Ebenso bleibt unklar, über welchen Zeitraum der Kostenerstattungsanspruch ab 1. August 2016 geltend gemacht wird. Weder im Klageantrag noch in der Klagebegründung finden sich hierzu Angaben. Nachdem die Schreiben der Kläger an die Beklagte im Betreff ausschließlich die Zweitkindermäßigung für das Kindertageseinrichtungsjahr 2016/17 benennen, geht das Gericht davon aus, dass mit der Klage ausschließlich der Anspruch für den Zeitraum vom 1. August 2016 bis 31. August 2017 geltend gemacht werden soll (vgl. zum Zeitraum eines Kindertageseinrichtungsjahr Ziffer 2.3.4 Satz 2 der Förderrichtlinie Kind).
Schließlich wird mit dem Klageantrag ausschließlich die Aufhebung des Widerspruchsbescheids vom 18. April 2018 beantragt. Sofern sich die Klage tatsächlich nur gegen den Widerspruchsbescheid richten sollte, wäre Klagegegner der Freistaat Bayern, da die Regierung von Oberbayern als Behörde des Freistaats Bayern den Widerspruchsbescheid erlassen hat, § 78 VwGO. Der Widerspruchsbescheid kann alleiniger Gegenstand der Anfechtungsklage jedoch nur dann sein, wenn und soweit er erstmalig oder gegenüber dem ursprünglichen Verwaltungsakt eine zusätzliche selbstständige Beschwer enthält, § 79 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 Satz 1 VwGO. Dies ist vorliegend nicht gegeben, sodass das Gericht auch insoweit den Klageantrag sachdienlich zugunsten der Kläger dahingehend auslegt, dass die Klage sich gegen den Bescheid der Beklagten vom 24. August 2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. April 2018 richtet, § 79 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Bei der Klage auf Erstattung der Elternentgelte in Höhe der Zweitkindermäßigung handelt es sich um eine allgemeine Leistungsklage.
Die allgemeine Leistungsklage steht im Verwaltungsprozess zur Durchsetzung eines jeden Anspruchs auf eine Leistung zur Verfügung, soweit nicht die Rechtsschutzformvoraussetzungen der – vorrangigen – Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage (§ 42 VwGO) einschlägig sind. Der Inhalt des Begehrens kann mithin jedes Tun, Dulden oder Unterlassen sein, das keine Verwaltungsaktqualität (vgl. Art. 35 BayVwVfG) besitzt. Wegen der Negativabgrenzung zum Verwaltungsakt bleiben für die allgemeine Leistungsklage vor allem Realakte. Das versteht sich für die Klage gegen Private von selbst (deren Begehren regelmäßig auf Zahlung gerichtet sind), gilt aber genauso für Klagen gegen Hoheitsträger. Von ihnen kann mit der allgemeinen Leistungsklage nur schlicht-hoheitliches Verwaltungshandeln ohne Regelungsqualität verlangt werden (Wysk/Wysk, 3. Auflage 2020, VwGO § 42 Rn. 60 ff.).
Die vorliegend mit der Klage begehrte Erstattung von Elternentgelten in Höhe der Zweitkinderermäßigung an die Kläger stellt sich als Realakt auf Zahlung dar und nicht primär als Regelung in Form eines Verwaltungsaktes.
Zwar hat die Beklagte die Zahlung auf Antrag der Kläger durch Erlass eines Verwaltungsaktes abgelehnt, dies hat jedoch nicht zwingend zur Folge, dass auch die Bewilligung einer Kostenerstattung zwingend über einen Verwaltungsakt zu erfolgen hat. Die Münchner Förderformel (MFF) sieht eine Bewilligung der Zweitkindermäßigung in einem Bescheid gegenüber den Eltern nicht vor. Lediglich gegenüber den Einrichtungen werden allgemeine Förderbescheide erlassen, die auch die Förderung kinderreicher Familien zum Inhalt haben. Dementsprechend handelt es sich bei dem geltend gemachten Kostenerstattungsanspruch um eine sonstige Realleistung. Da auch kein Schadensersatzanspruch geltend gemacht wird – der im Übrigen einen Verschuldensnachweis voraussetzen würde – besteht auch keine zwingende Zuständigkeit der Zivilgerichtsbarkeit (vgl. Art. 34 GG).
Für den Fall, dass die Bewilligung der Kostenerstattung als Verwaltungsakt zu definieren wäre (vgl. zur Geltendmachung eines Sekundäranspruchs nach § 36a Abs. 3 SGB VIII: VG München, U.v. 13.6.2018 – M 18 K 17.5260 – juris Rn. 23, a. A. OVG Sachsen, U.v. 14.3.17 – 4 A 280/16 – juris Rn. 29), wäre von einer Verpflichtungsklage auszugehen. Da die für diese zusätzlich erforderlichen Zulässigkeitsanforderungen gemäß § 68 ff. VwGO ebenfalls vorliegen, kann eine abschließende Entscheidung über die Klageart unterbleiben.
Die Klage ist unbegründet, da den Klägern kein Anspruch auf Erstattung von Elternentgelten entsprechend der MFF in Höhe der Zweitkindermäßigung zusteht.
Die Beklagte gewährt freiwillig im Rahmen ihres Subventionsrechts entsprechend ihrer „Münchner Förderformel“ (MFF) weitere Zuschüsse für die Betreuung von Kindern in Kindertageseinrichtungen. Diese zusätzliche Förderung erfolgt im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel im Ermessensweg (vgl. Ziffer 1.1 der Förderrichtlinie Kind; Präambel und Nr. IV der Zuschussrichtlinie MFF). Da es sich um eine freiwillige Leistung handelt, ist der Beklagten bei der Ausgestaltung der Förderrichtlinien ein weiter Ermessensspielraum zuzubilligen (vgl. VG München, U.v. 2.11.2016 – M 10 K 15.23 – juris Rn. 36; bestätigt durch BayVGH B.v. 26.7.2016 – 4 ZB 16.948 -juris).
Sind die Fördervoraussetzungen – wie hier – zulässigerweise in Förderrichtlinien geregelt, so müssen diese von der zuständigen Bewilligungsbehörde gleichmäßig (Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 118 Abs. 1 BV), ohne Verstoß gegen andere Rechtsvorschriften und gemäß dem Förderzweck angewendet werden, wie dieser in den selbst gegebenen Richtlinien zum Ausdruck kommt. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts stellen jedoch Richtlinien wie die Förderrichtlinien keine Rechtsnormen, sondern lediglich verwaltungsinterne, das Ermessen der für die Verteilung der staatlichen Leistungen zuständigen Stellen steuernde Weisungen und damit Verwaltungsvorschriften dar. Sie vermögen eine anspruchsbegründende Außenwirkung nur vermittels des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) und des im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebots des Vertrauensschutzes (Art. 20 und 28 GG) zu begründen (vgl. BVerwG, U.v. 14.3.2018 – 10 C 1/17 – juris Rn. 15, VG München, U.v. 21.10.2019 – M 31 K 19.898 – juris Rn. 19 m.w.N.).
Prüfungsmaßstab ist daher – entgegen der Ansicht des Bevollmächtigten – nicht primär der Wortlaut der Richtlinie, sondern die tatsächliche Förderpraxis der Beklagten.
Mit der Neufassung der Förderrichtlinie Kind zum 1. September 2017 fixierte die Beklagte unter Ziffer 1.1. schriftlich, dass eine Förderung ausschließlich die Personensorgeberechtigten erhalten sollen, die mit ihren Kindern gemeinsam in Haushaltsgemeinschaft leben und ihren gewöhnlichen Aufenthalt in München haben. Wie die Beklagte mehrfach bereits im Verwaltungsverfahren sowohl gegenüber der Kindertageseinrichtung W. als auch den Klägern betonte, hat sie auch zuvor zu keinem Zeitpunkt Förderleistungen im Rahmen der Zweitkindermäßigung für Kinder erbracht, deren Wohnsitz nicht im Zuständigkeitsbereich der Beklagten war. Die Neuformulierung zum 1. September 2017 stellt daher lediglich eine Klarstellung und keine Änderung der bisherigen Förderpraxis dar. Die Beklagte hat daher – entgegen den Ausführungen des Bevollmächtigten – ihre Förderpraxis gerade nicht willkürlich geändert, sondern vielmehr ausschließlich die Verwaltungsvorschrift sachgerecht entsprechend der tatsächlichen Verwaltungspraxis konkretisiert.
Die Einstellung der Zweitkindermäßigung gegenüber den Klägern mit deren Wegzug aus dem Zuständigkeitsbereich der Beklagten zum 1. August 2016 entsprach somit der ständigen Förderpraxis der Beklagten.
Unabhängig davon, dass dem Gericht hinsichtlich der Überprüfung von freiwilligen Förderleistungen und dem damit einhergehenden weiten Ermessensspielraum der Beklagten nur eine eingeschränkte gerichtliche Kontrolle zukommt (vgl. BayVGH, B.v. 17.11.2010 – 4 ZB 10.1689 – juris Rn. 19; VG München, U.v. 21.10.2019 – M 31 K 19.898 – juris Rn. 19 m.w.N.) erscheint die von der Beklagten gewählte Förderpraxis insoweit auch sachdienlich und insbesondere auch dem Förderzweck entsprechend.
Die Beklagte hat bei ihrer freiwilligen Förderpraxis bei der Ausfüllung und Anwendung des allgemeinen Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG auch die Strukturentscheidungen des Jugendhilferechts zu beachten (VGH BW, U.v. 23.2.2016 – 12 S 638/15 – juris Rn. 54).
Die Münchner Förderformel verfolgt entsprechend der Präambeln der Förderrichtlinien das Ziel, Bildung im Zuständigkeitsbereich der Beklagten gerecht, zukunftssicher, großstadtorientiert und weltoffen zu gestalten. Sinn und Zweck auch der Zweitkindermäßigung ist es, kinderreiche Familien, die gerade wegen der überdurchschnittlich hohen Lebenshaltungskosten und Wohnkosten in München besonders belastet sind, zu entlasten.
Eine weitere Förderung der Kläger nach deren Wegzug würde daher gerade den Sinn und Zweck der Förderrichtlinien widersprechen. Vielmehr dürfte eine Förderung von Familien, die nicht im Zuständigkeitsbereich der Beklagten leben, Zweifel an der rechtmäßigen Verwendung von kommunalen Mitteln begründen. Im Rahmen der Jugendhilfe – zu der die vorliegende Förderleistung im weiteren Umfang zu rechnen ist – bestimmt sich die örtliche Zuständigkeit regelmäßig nach dem gewöhnlichen Aufenthalt der Eltern (vgl. § 86 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII). Dementsprechend besteht für die Kläger keine (jugendhilferechtliche) Zuständigkeit der Beklagten mehr. Die Kläger konnten daher auch nicht davon ausgehen, weiterhin Förderungen von der Beklagten erlangen zu können, obwohl sie den Zuständigkeitsbereich dieser verlassen haben. Aus der Gesamtschau der MFF ergibt sich eindeutig, dass ausschließlich Familien gefördert werden sollen, die im Zuständigkeitsbereich der Beklagten leben. Ohne dass es maßgeblich darauf ankommt (vergleiche oben), zeigt auch die Formulierung unter Ziffer 2.2 der Förderrichtlinie Kind mit der Benennung des „Münchner Kindes“ deutlich, dass eine Förderung nur im Rahmen des Zuständigkeitsbereichs der Beklagten erfolgen soll. Die Auslegung des Bevollmächtigten, dass es sich bei der Formulierung „Münchner Kindern“ um in München geborene Kinder unabhängig von ihrem Wohnort handle, erscheint nicht sachgerecht.
Die Kläger können sich auch nicht auf einen Anspruch auf eine Zweitkindermäßigung aus einem – wie auch immer gearteten – Vertrauensschutz berufen. Es gibt keinen Vertrauensschutz darauf, dass eine einmal (im vorliegenden Fall nur mittelbar über die insoweit reduzierte Beitragserhebung der Kindertageseinrichtung) gewährte Leistung nach Wegfall der Tatbestandsvoraussetzungen weiterhin gewährt wird.
Es obliegt im Übrigen auch nicht der Beklagten, auf den Wegfall von freiwilligen Förderleistungen durch sie im Fall eines Wegzuges hinzuweisen. Vielmehr ist es Angelegenheit der Kläger, sich über gegebenenfalls vor Ort für sie relevante Förderleistungen und deren Voraussetzungen zu informieren. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass den Klägern auch bewusst sein musste und wohl auch durch die Vertragsbedingungen der Kindertageseinrichtung W. ein hinreichender Hinweis darauf erfolgte, dass Entgeltermäßigungen nach der MFF ausschließlich erfolgen, soweit eine entsprechende Erstattung durch die Beklagte gegenüber der Kindertageseinrichtung erfolgt.
Die Argumentation des Bevollmächtigten in Bezug auf das BayKiBiG erschließt sich dem Gericht nicht. Die Zweitkinderförderung nach der MFF ist eine zusätzlich zu der Förderung nach dem BayKiBiG gewährte freiwillige Förderung von Familien im Zuständigkeitsbereich der Beklagten. Im Übrigen besteht auch nach Art. 18 Abs. 1 Satz 1 BayKiBiG der kindbezogene Förderanspruch nur für Kinder die ihren gewöhnlichen Aufenthalt innerhalb der Gemeinde haben.
Auch bedurfte es entgegen der Ansicht des Bevollmächtigten keines Widerrufs einer zunächst bewilligten Förderung für August 2016, da gegenüber den Klägern auch für den Zeitraum bis 31. Juli 2016 kein Förderbescheid durch die Beklagte erlassen wurde, sondern vielmehr ausschließlich Förderbescheide gegenüber der Kindertageseinrichtung ergingen. Im Übrigen handelte es sich auch bei dem Förderbescheid gegenüber der Kindertageseinrichtung vom 14. April 2016 explizit um einen vorläufigen Bescheid unter dem Vorbehalt einer späteren endgültigen Entscheidung auf Grundlage der vom Zuwendungsempfänger im Verwendungsnachweis und in den vorzulegenden Unterlagen gemachten Angaben im Rahmen der Endabrechnung.
Nachdem die Kläger aus der Förderpraxis der Beklagten im Rahmen der MFF keinen Anspruch auf eine Zweitkindermäßigung ab 1. August 2016 ableiten können, kann sich auch – unabhängig von der Frage eines überhaupt möglichen unmittelbaren Anspruchs auf Auszahlung der Förderung an die Kläger entgegen der eindeutigen Förderpraxis der Beklagten – kein Anspruch auf Zahlung an die Kläger ergeben. Die Klage war daher hinsichtlich des geltend gemachten Zahlungsanspruchs abzuweisen.
Dementsprechend ist auch der Bescheid der Beklagten vom 24. August 2017 in Form des Widerspruchsbescheids vom 18. April 2018 mit dem die Beklagte die Zahlung verweigerte, rechtmäßig, so dass auch der Antrag auf Aufhebung dieses Bescheides abzuweisen war.
Die Klage war somit mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO insgesamt abzuweisen.
Gerichtskosten werden nicht erhoben, § 188 Satz 2 VwGO.
Die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708, 711 ZPO.

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