Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  AN 2 K 17.01917

Leitsatz

1. Bedarf es bei einem Verwaltungsakt einer obersten Landesbehörde keines Vorverfahrens, so ist der gleichwohl erhobene Widerspruch nicht unstatthaft und hindert den Eintritt der Bestandskraft des Verwaltungsakts. (Rn. 24) (redaktioneller Leitsatz)
2. Alle als Fachlehrer für Gesundheitsberufe an beruflichen Schulen in Bayern beschäftigten Lehrkräfte müssen den Vorbereitungsdienst bzw. eine entsprechende Nachqualifizierung ableisten, um den Fachlehrerstatus zu erlangen. Eine Anerkennung ohne Teilnahme an der Nachqualifizierung würde einen Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz darstellen. (Rn. 27) (redaktioneller Leitsatz)
3. Das Interesse des Dienstherre, die von ihm ausgebildeten Lehrkräfte durch die Möglichkeit der Verbeamtung stärker an sich binden, um sie künftig noch möglichst lange im Lehramt einsetzen zu können, rechtfertigt die im Einzelfall entstehenden Benachteiligungen älterer Bewerber. (Rn. 32) (redaktioneller Leitsatz)
4. Wenn sich der Verwaltungsakt vor Klageerhebung erledigt hat, kann ein Feststellungsinteresse in Form eines beabsichtigten Amtshaftungsprozesses nicht geltend gemacht werden. Der Kläger ist dann vielmehr gehalten, unmittelbar die Zivilgerichte anzurufen. (Rn. 34) (redaktioneller Leitsatz)
5. Das Gleiche gilt, wenn sich die Rechtlage entscheidend zu Gunsten des Klägers ändert, für das Feststellungsinteresse für die Zeit vor der Rechtsänderung. (Rn. 35) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Gründe

Die zulässige Klage ist unbegründet. Die Klägerin wurde durch die Versagung des begehrten Verwaltungsaktes nicht in ihren Rechten verletzt, da sie keinen Anspruch auf Erlass des ihr verweigerten Verwaltungsakts hatte, § 113 Abs. 1 Satz 4 i.V.m. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO analog.
I.
Bei Klageerhebung beantragte die Klägerin zunächst, die Beklagte zu verpflichten, die Klägerin aufgrund ihres Antrags vom 8. Juni 2016 als Fachlehrerin für berufliche Schulen in der 3. Qualifikationsebene ab dem 8. Juni 2016 anzuerkennen. Klarzustellen ist insoweit, dass Fachlehrer Lehrkräfte der 3. Qualifikationsebene sind, sodass der Klageantrag dahingehend missverständlich suggerierte, es würde Fachlehrer in verschiedenen Qualifikationsebenen geben. An beruflichen Schulen unterrichten sowohl Lehrkräfte der 4. Qualifikationsebene als auch Fachlehrer. Lehrkräfte der 4. Qualifikationsebene durchlaufen das Studium des Lehramtes für Berufsschulen und ein zweijähriges Referendariat. Daneben unterrichten an beruflichen Schulen auch Fachlehrer (siehe Merkblatt des Staatsministeriums für Unterricht und Kultus, „Ausbildung für das Lehramt der Fachlehrer für Gesundheitsberufe an beruflichen Schulen in Bayern“, Stand: 1. Dezember 2019, sowie https://www.km.bayern.de/lehrer/lehrerausbildung/berufliche-schulen.html). Es gibt keine gesonderte Ausbildung, um Fachlehrer „in der 3. Qualifikationsebene“ zu werden, sodass sich die Klägerin auch laut Aussage der Beklagtenvertreterin in der mündlichen Verhandlung mit der Qualifikation als Fachlehrerin auf Stellen, die dem Anforderungsprofil der 3. Qualifikationsebene entsprechen, bewerben kann (siehe Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 26. November 2019).
1. Das ursprüngliche Verpflichtungsbegehren war als Versagungsgegenklage gegen die Ablehnung vom 17. Juni 2016 auszulegen, da der Erlass des abgelehnten Verwaltungsaktes begehrt wurde, § 42 Abs. 1 Halbs. 2 Var. 1 VwGO. Da die Klägerin während des Klageverfahrens am 9. September 2019 ihr Zeugnis betreffend die Qualifizierung zur Fachlehrerin erhalten hatte, hat sich das ursprüngliche Verpflichtungsbegehren erledigt und der Klägerbevollmächtigte ist zu einem Feststellungsbegehren übergegangen. Der zuletzt in der mündlichen Verhandlung gestellte Antrag lautete dann auf Feststellung, dass die Klägerin aufgrund ihres Antrags vom 8. Juni 2016 als Fachlehrerin für berufliche Schulen in der 3. Qualifikationsebene ab dem 8. Juni 2016 anzuerkennen war. Die Umstellung des Klageantrags auf einen Feststellungsantrag war hier aufgrund der eingetretenen Erledigung möglich. Nach Erledigung soll dem Kläger durch die Fortsetzungsfeststellungsklage, beispielsweise zur Vorbereitung eines Amtshaftungsprozesses, die Möglichkeit gegeben werden, die „Früchte des Prozesses“ wenigstens durch ein Feststellungsurteil zu nutzen (vgl. Schoch/ Schneider/Bier, VwGO, Werkstand: 37. EL Juli 2019, § 42 Rn. 100).
2. Das in § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO geforderte berechtigte Interesse an der Feststellung ist gegeben. Hier macht die Klägerin geltend, ihr seien durch den nicht erlassenen Verwaltungsakt wirtschaftliche Nachteile entstanden, da ihr eine Höhergruppierung schon vor dem erledigenden Ereignis zugestanden hätte. Das Interesse ist somit ein wirtschaftliches, das auf Schadensersatz bzw. Amtshaftung bezüglich der entgangenen Höhergruppierung gerichtet ist (präjudizielles Interesse). Für derartige Prozesse sind die Zivilgerichte zuständig, Art. 34 Satz 3 GG, § 40 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Daher besteht häufig ein Interesse an der vorherigen Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes, an die das Zivilgericht dann gebunden ist, § 121 VwGO. Allerdings besteht ein Feststellungsinteresse nur dann, wenn sich der Verwaltungsakt erst nach Klageerhebung erledigt hat (siehe Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Werkstand: 37. EL Juli 2019, § 113 Rn. 130). Dies ist hier der Fall, da das klägerische Begehren – die Anerkennung als Fachlehrerin – erst mit der Zeugnisübergabe am 9. September 2019 erfüllt wurde.
3. Die Fortsetzungsfeststellungsklage unterliegt zwar keiner Fristbindung. Es darf jedoch bei Klageerhebung der Ablehnungsbescheid wegen Ablaufs der Widerspruchs- oder Klagefrist noch nicht bestandskräftig geworden sein (Schoch/ Schneider/Bier, VwGO, 37. EL Juli 2019, § 74 Rn. 15). Die Klagefrist nach § 74 Abs. 1 VwGO der ursprünglich erhobenen Verpflichtungsklage wurde eingehalten. Das Schreiben des Beklagten vom 17. Juni 2016 ist als Verwaltungsakt zu sehen. Es handelt sich um eine Entscheidung mit Außenwirkung, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts getroffen hat, § 35 VwVfG. Der Verwaltungsakt erging ohne Rechtsbehelfsbelehrung:. Es lief die Jahresfrist nach § 58 Abs. 2 VwGO. Am 29. August 2016 legte die Klägerin Widerspruch ein. Nach § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO bedarf es bei einem Verwaltungsakt einer obersten Landesbehörde keines Vorverfahrens wegen der dort vermuteten besonderen fachlichen Qualifikation (Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, § 68 Rn. 25). Der gleichwohl erhobene Widerspruch ist jedoch nach Ansicht des Gerichts nicht unstatthaft. Sowohl die Textfassung der Norm („bedarf es nicht“) als auch die Gesetzesmaterialien sprechen dafür, dass die Norm eine Erleichterung des Zugangs zur Klage zugunsten des Betroffenen bezweckt. Daraus folgt aber nicht zwingend die Unzulässigkeit des Vorverfahrens. Eine nochmalige Nachprüfung im Verwaltungswege behält mindestens in den Fällen von Ermessensverwaltungsakten der genannten Behörden ihren Sinn. Nach dem Meistbegünstigungsprinzip ist daher ein gleichwohl erhobener Widerspruch nicht unzulässig und hindert den Eintritt der Bestandskraft (Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 68 Rn. 136 f). Da der erhobene Widerspruch den Eintritt der Bestandskraft hinderte, war auch die Klageerhebung nicht als verfristet anzusehen.
II.
Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist jedoch unbegründet, da die Klägerin im Zeitpunkt des erledigenden Ereignisses keinen Anspruch auf eine Anerkennung als Fachlehrerin hatte. Die Weigerung der Behörde, im Zeitpunkt des erledigenden Ereignisses den begehrten Verwaltungsakt zu erlassen, war rechtmäßig. Die Klägerin hatte ohne vorheriges Ableisten eines Vorbereitungsdienstes keinen Anspruch auf Anerkennung als Fachlehrerin. Es existierte keine Rechtsgrundlage, die die Qualifizierung für das Lehramt des Fachlehrers für Gesundheitsberufe auf anderem Wege als dem Vorbereitungsdienst hätte ermöglichen können.
1. Die Ausbildung der Fachlehrer für Gesundheitsberufe an beruflichen Schulen in Bayern ist in der Qualifikationsverordnung für Fachlehrerinnen und Fachlehrer verschiedener Ausbildungsrichtungen an beruflichen Schulen und an Landesfeuerwehrschulen vom 21. April 1997, zuletzt geändert mit Verordnung vom 22. Juli 2014 (QualVFL) geregelt. Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 QualVFL wird die Qualifikation für den Einstieg als Fachlehrer für Gesundheitsberufe an den beruflichen Schulen in Bayern durch das erfolgreiche Ableisten des Vorbereitungsdienstes und das Bestehen der Qualifikationsprüfung erworben.
Von dem Erfordernis des Ableistens des Vorbereitungsdienstes macht die QualVFL – im Bereich der Gesundheitsberufe – keinerlei Ausnahmen. Ausnahmen im Sinne einer Qualifikation als Fachlehrer auch ohne Ableisten eines Vorbereitungsdienstes trifft die QualVFL lediglich in den Bereichen der Pflege (§ 30 QualVFL) und der Kunst (§ 29 QualVFL) und lässt dort „sonstige Qualifikationen“ statt des Vorbereitungsdienstes zu. Dies zeigt im Umkehrschluss, dass die Entscheidung des Verordnungsgebers – bei den Gesundheitsberufen keine Ausnahmetatbestände zu regeln – eine bewusste Entscheidung war. Diese Regelung – die keinerlei Ausnahmen enthält – ist auch nicht unverhältnismäßig, da für bereits angestellte Lehrkräfte, die einen Vorbereitungsdienst im Sinne des QualVFL nicht mehr ableisten können, nach Angaben des Bayerischen Staatsministeriums für Unterricht und Kultus seit dem Schuljahr 2016/2017 die Möglichkeit der Nachqualifizierung geschaffen wurde (Bl. 11 d. Behördenakte). Alle im Bereich des Gesundheitswesens beschäftigten Lehrkräfte müssen den Vorbereitungsdienst bzw. eine entsprechende Nachqualifizierung ableisten, um den Fachlehrerstatus zu erlangen. Eine Anerkennung ohne Teilnahme an der Nachqualifizierung würde einen Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz darstellen. Die Teilnahme erfolgt unabhängig davon, wie lange die Teilnehmer bereits als Lehrkraft tätig sind, um gezielt die pädagogischen und unterrichtspraktischen Kenntnisse zu vertiefen. Auf diese Weise wird die Unterrichtung von Schülern durch gleichförmig ausgebildete Lehrkräfte sichergestellt.
Ob die bisherigen Ausbildungsinhalte der Klägerin bereits die Inhalte des Vorbereitungsdienstes abgedeckt haben, musste nicht geklärt werden, da es bereits an der Möglichkeit einer anderweitigen Anerkennung mangelt.
2. Gemäß § 1 Abs. 3 QualVFL gelten – soweit die QualVFL keine Regelungen enthält – die Vorschriften der Allgemeinen Prüfungsordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Februar 1984, zuletzt geändert durch Verordnung vom 17. April 2013 (APO). Auch die APO enthält jedoch keinerlei Ausnahmeregelungen betreffend der Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 Satz 1 QualVFL.
3. Das Bayerische Lehrerbildungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 12. Dezember 1995, zuletzt geändert durch Gesetz vom 26. April 2016 (BayLBG) kann entgegen der klägerischen Ansicht ebenfalls keinen Anspruch der Klägerin begründen. Der klägerseits angeführte Art. 22 Abs. 4 BayLBG regelt die Voraussetzungen der Feststellung der Befähigung für ein Lehramt an öffentlichen Schulen, wenn an Stelle einer Vorbildung nach dem Ersten oder Zweiten Abschnitt (enthält u.a. den Vorbereitungsdienst) gleichwertige Qualifikationen gegeben sind. Auf diese Vorschrift braucht jedoch nicht näher eingegangen zu werden, da das BayLBG gemäß Art. 24 Abs. 1 BayLBG nicht auf die Ausbildung der Fachlehrer anwendbar ist. Dort heißt es, dass die Bestimmungen über Ausbildung, Prüfungen, Laufbahnen und Verwendung der Fachlehrer durch dieses Gesetz nicht berührt werden. Ein Rückgriff auf Art. 22 Abs. 4 BayLBG verbietet sich deshalb.
Andere Rechtsgrundlagen – auf die die Klägerin ihr Begehren stützen könnte – sind weder geltend gemacht noch ersichtlich.
4. Im Falle der Klägerin war somit die Qualifizierung zur Fachlehrerin nur über die Teilnahme an einem Vorbereitungsdienst (hier durch die angebotene Nachqualifizierung) möglich. Die Möglichkeit einer Nachqualifizierung bereits an staatlichen Berufsfachschulen beschäftigter Lehrkräfte wurde ab dem Schuljahr 2016/217 angeboten. Die Klägerin bewarb sich im April 2016 um eine solche Nachqualifizierung. Dass sie aus Kapazitätsgründen (20 Teilnehmerplätze pro Jahr) nicht im selben Schuljahr zum Zug gekommen ist, ist hinzunehmen. Der Beklagte entschied sich dazu, zunächst die Lehrkräfte zuzulassen, die aufgrund ihres Alters nach Abschluss des Vorbereitungsdienstes noch verbeamtet werden konnten. Für diese Ungleichbehandlung der Bewerber besteht jedoch ein berechtigtes Interesse des Freistaates. Dieser will die von ihm ausgebildeten Lehrkräfte durch die Möglichkeit der Verbeamtung (stärker) an sich binden, um sie künftig noch möglichst lange im Lehramt einsetzen zu können. Dies rechtfertigt die im Einzelfall entstehenden Benachteiligungen älterer Bewerber.
III.
Auch im Falle einer Auslegung des zuletzt gestellten Antrags als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO, hätte die Klage keinen Erfolg, da sie teilweise schon unzulässig und im Übrigen zumindest unbegründet wäre.
1. Bezüglich des in § 43 Abs. 1 letzter Halbs. VwGO geforderten Feststellungsinteresses trägt die Klägerin vor, dass eine antragsgemäße Feststellung zur Folge hätte, dass sie eine Höhergruppierung der Vergütung schon ab Juni 2016 beanspruchen könnte. Dieses wirtschaftliche Interesse kann grundsätzlich ein Feststellungsinteresse begründen. Die Verpflichtungsklage wurde allerdings erst im September 2017 erhoben, also in einem Zeitpunkt, als bereits die Möglichkeit der Nachqualifizierung bestand. Das Ziel des damals schon hilfsweise gestellten Feststellungsantrags für den Zeitraum vor Einführung der Nachqualifizierung zwischen Juni 2016 und Klageerhebung war von vornherein auf Schadensersatz bzw. Amtshaftung für die entgangene Vergütung einer entsprechend höheren entgeltlichen Eingruppierung gerichtet. Für diesen ersten Zeitraum – vor Klageerhebung – bestand deshalb von Anfang an kein Interesse der Klägerin daran, zwei Prozesse zu führen; im ersten Schritt hinsichtlich der Feststellung der Rechtswidrigkeit vor dem Verwaltungsgericht und in einem zweiten Schritt auf Schadenersatz wegen Amtshaftung aufgrund ausgebliebener Höhergruppierung vor dem Zivilgericht. Für diesen Zeitraum hätte sie sofort Klage vor den Zivilgerichten erheben müssen, die dann die etwaige Rechtswidrigkeit inzident überprüft hätten. Die vorliegende Situation ist mit der Konstellation vergleichbar, in der sich das streitige Rechtsverhältnis bereits vor Klageerhebung erledigt.
Wenn sich der Verwaltungsakt vor Klageerhebung erledigt hat, kann ein Feststellungsinteresse in Form eines beabsichtigten Amtshaftungsprozesses nicht geltend gemacht werden. Der Kläger ist dann vielmehr gezwungen, unmittelbar die Zivilgerichte anzurufen, gewährt doch Art. 19 Abs. 4 GG keinen Anspruch auf das sachnähere Gericht (BeckOK VwGO, Posser/Wolff 51. Edition, Stand: 01.10.2019, § 113 Rn. 93).
Diese Grundsätze sind auf die vorliegende Situation zu übertragen, da auch hier die Klage betreffend den Zeitraum des Fehlens einer Nachqualifizierungsmöglichkeit von vornherein auf die spätere Geltendmachung von Schadensersatz bzw. Amtshaftung vor den Zivilgerichten gerichtet war. Dabei stellt sich die Einführung der Nachqualifizierung als einschneidende Rechtsänderung dar, sodass es der Klägerin oblegen hätte, etwaige Schadenersatzansprüche für die Vergangenheit betreffend das Fehlens einer Nachqualifizierungsmöglichkeit sogleich vor den Zivilgerichten geltend zu machen. Somit erweist sich eine Feststellungsklage – für den Zeitraum vor Klageerhebung – schon als unzulässig.
2. Für den Zeitpunkt ab der Klageerhebung würde sich eine Feststellungsklage zumindest als unbegründet erweisen. Im September 2017 bestand bereits die Möglichkeit der Nachqualifizierung. Die Ausbildung der Fachlehrer war zu diesem Zeitpunkt in gleicher Weise durch die QualVFL geregelt, wie sie es zum Zeitpunkt des erledigenden Ereignisses im Jahr 2019 war, sodass auf die obigen Ausführungen zu den möglichen Anspruchsgrundlagen verwiesen werden kann. Die Klägerin hatte demnach auch zum Zeitpunkt der Klageerhebung im Jahr 2017 ohne vorheriges Ableisten eines Vorbereitungsdienstes keinen Anspruch auf Anerkennung als Fachlehrerin. Es gab auch zu diesem Zeitpunkt keine Rechtsgrundlage, die die Qualifizierung für das Lehramt des Fachlehrers für Gesundheitsberufe auf anderem Wege als dem Vorbereitungsdienst ermöglichen hätte können.
Nach alledem war die Klage abzuweisen. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.