Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  M 5 E 18.618

Leitsatz

1. Rügt ein Beamter die Rechtswidrigkeit seiner Beurteilung, ist von ihm zu verlangen, dass er nicht nur moniert, die Beurteilung sei nicht ordnungsgemäß zustande gekommen, sondern dass er konkret darlegt, aus welchem Grund die Beurteilung fehlerhaft ist und warum dieser Mangel auf das Ergebnis der Auswahlentscheidung durchschlägt (ebenso BayVGH BeckRS 2014, 49162). (Rn. 23) (redaktioneller Leitsatz)
2. Die Vorgabe im Beurteilungsverfahren, dass ein strengerer Maßstab in dem Sinne gelte, dass die Leistungen um einen Punkt verringert gegenüber der vorangegangenen Beurteilung einzuwerten seien, ist eine rechtlich nicht zu beanstandende Maßgabe. (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Der Antrag wird abgelehnt.
II. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens. Die Beigeladene trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
III. Der Streitwert wird auf 24.012,43 EUR festgesetzt.

Gründe

I.
Der Antragsgegner schrieb die Stelle der Leitung des Referats T 1 „Grundsatzfragen der Tourismuspolitik“, die mit einem Amt der Besoldungsgruppe A 16 bewertet ist, im Bayerischen Staatsministerium für Wirtschaft und Medien, Energie und Technologie am 15. Dezember 2016 aus. Diese Ausschreibung wurde im Intranet des Ministeriums veröffentlicht. Auf diese Stelle bewarben sich u.a. die Antragstellerin und die Beigeladene.
Die Antragstellerin steht als Regierungsdirektorin (Besoldungsgruppe A 15) in Diensten des Antragsgegners. Sie ist im Bayerischen Staatsministerium für Wirtschaft und Medien, Energie und Technologie tätig, zuletzt seit 1. September 2014 im Referat 22. In ihrer periodischen dienstlichen Beurteilung für den Zeitraum 1. Juli 2014 bis 30. Juni 2017 erhielt sie ein Gesamturteil von 13 Punkten. Sie erhob gegen diese Beurteilung Einwendungen. Die Beurteilung leide an formellen wie materiellen Mängeln. Es sei eine verbindliche Quote vorgegeben worden, obwohl die Vergleichsgruppe nicht hinreichend groß sei. Die Absenkung in den Einzelmerkmalen „Qualität“, „Auffassungsgabe“, „Führungspotential“ sowie die Bewertung bei „Auffassungsgabe“, „Einsatzbereitschaft“, „geistige Beweglichkeit“, „Fachkenntnisse“, „mündliche und schriftliche Ausdrucksfähigkeit“ und „Verhandlungsgeschick“ sei nicht plausibel.
Die Beigeladene steht als Regierungsdirektorin (Besoldungsgruppe A 15) in Diensten des Antragsgegners. Auch sie ist im Bayerischen Staatsministerium für Wirtschaft und Medien, Energie und Technologie tätig. In ihrer periodischen dienstlichen Beurteilung für den Zeitraum 1. Juli 2014 bis 30. Juni 2017 erhielt sie ein Gesamturteil von 15 Punkten.
Nach Durchführung eines strukturierten Interviews wurde mit Vermerk vom 2. März 2017 entschieden, die ausgeschriebene Stelle mit der Beigeladenen zu besetzen. Darauf stellte eine seinerzeit unterlegene andere Bewerberin einen Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes gegen diese Besetzungsentscheidung. Mit rechtskräftigem Beschluss vom 3. Juli 2017 (M 5 E 17.1258) hat das Gericht dem Antragsgegner untersagt, die Stelle der Leitung des Referats T 1 „Grundsatzfragen der Tourismuspolitik“ mit einem Mitbewerber zu besetzen, so lange nicht über die Bewerbung dieser Konkurrentin entschieden ist. Mit Vermerk vom 9. August 2017 verfügte das Ministerium, auf der Grundlage der zum Stichtag 30. Juni 2017 zu erstellenden periodischen Beurteilungen erneut über die Besetzung der Stelle zu entscheiden. Das wurde den ursprünglichen Bewerbern mit Schreiben vom 23. August 2017 mitgeteilt.
Mit Vermerk vom 16. Januar 2018 wurde entschieden, die ausgeschriebene Stelle der Beigeladenen zu übertragen. Denn nach dem Ergebnis der periodischen Beurteilungen zum Stichtag 30. Juni 2017 sei diese Beamtin sowohl nach dem Gesamtergebnis der dienstlichen Beurteilung wie auch bei einer vergleichenden Betrachtung der Einzelmerkmale „Entscheidungsfreude“, „Führungspotential“ und „Fachkenntnis“ die leistungsfähigste unter den Bewerbern.
Der Antragstellerin wurde diese Entscheidung mit Schreiben vom 23. Januar 2018 mitgeteilt. Hiergegen erhob sie Widerspruch, über den noch nicht entschieden ist.
Mit Schriftsatz vom 8. Februar 2018, eingegangen bei Gericht am selben Tag, hat die Antragstellerin den Erlass einer einstweiligen Anordnung mit folgendem Inhalt beantragt,
Dem Antragsgegner wird aufgegeben, die Stelle der Leitung des Referats T 1 am Bayerischen Staatsministerium für Wirtschaft und Medien, Energie und Technologie nicht zu besetzen, bevor über die Bewerbung der Antragstellerin bestandskräftig entschieden wurde.
Die der Auswahlentscheidung zugrunde liegenden dienstlichen Beurteilungen seien rechtswidrig. Es seien den Vorgesetzten, die die Beurteilungen vorbereitet hätten, feste Vorgaben für das Ergebnis gemacht worden. Die angebliche Ausdifferenzierung der Beurteilungsergebnisse in der aktuellen Beurteilungsrunde sowie ein angeblich strengerer Beurteilungsmaßstab hätten dazu geführt, dass sich unter Anlegung eines angeblich strengeren Maßstabs der Anteil des besten Prädikats von 8% auf 16% mehr als verdoppelt habe. Auch die 34% der Beamten, die bei einem strengeren Maßstab mit 15 Punkten beurteilt wurden, hätte sich erheblich verbessern müssen. Damit hätten 50% der Beamten im Amt A 15 eine deutlich bessere Leistung gezeigt als in der vorangegangenen Beurteilungsperiode. Das belege, dass die Darstellungen zu dem veränderten Beurteilungsmaßstab nicht stimmig seien. Es sei auch nicht plausibel, wie bei der Beigeladenen konkret eine deutliche Leistungssteigerung zu attestieren gewesen sei, was auch unter Zugrundelegung eines angeblich strengeren Maßstabs zu einer Verbesserung des Gesamturteils geführt habe. Die der Auswahlentscheidung zugrunde liegende dienstliche Beurteilung der Antragstellerin sei rechtswidrig. Die Absenkung des Gesamturteils von 14 Punkten in der vorangegangenen Beurteilungsperiode auf nunmehr 13 Punkte sei nicht plausibel. Insbesondere die Einzelmerkmale „Qualität“, „Serviceorientierung“, „Führungserfolg“, „Auffassungsgabe“, „Führungspotential“ und „Verhandlungsgeschick“ seien zu schlecht bewertet worden und nicht nachvollziehbar. Die Beurteilungen der Antragstellerin wie der Beigeladenen seien nicht miteinander vergleichbar. Andere Vorgesetzte hätten sich nicht an die Vorgaben eines um einen Punkt strengeren Beurteilungsvorschlags gehalten. Das werde durch die Stellungnahme eines Beamten belegt. Nur so sei zu erklären, dass der Punktedurchschnitt im Amt A 15 von 13,7 auf gerade einmal 13,4 Punkte abgesunken sei. Die Beurteilungen litten auch an sachfremden Erwägungen. Die Spitze des Ministeriums habe sich schon vor der förmlichen Auswahlentscheidung auf die Besetzung der hier streitgegenständlichen Stelle mit der Beigeladenen festgelegt und daran die Punktevergabe für die dienstliche Beurteilung ausgerichtet.
Die Regierung von Oberbayern – Prozessvertretung – hat für den Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Die der Auswahlentscheidung für die Leitung des Referats T1 – jetzt Referat 71 – zugrunde gelegten dienstlichen Beurteilungen seien rechtlich nicht zu beanstanden. Bei der Erstellung der periodischen Beurteilungen zum Stichtag 30. Juni 2017 sei insgesamt ein strengerer Maßstab angelegt worden, da es zuvor zu einer Häufung von Spitzenbewertungen gekommen sei. Hierauf sei in den entsprechenden Beurteilungsanschreiben hingewiesen worden. Eine Vorgabe von Höchstquoten habe es ausdrücklich nicht gegeben. In der vorangegangenen Beurteilungsperiode habe es eine überproportionale Häufung im Amt A 15 bei 14 Punkten mit 61% gegeben. Weitere 31% der Beamten hätten 13 Punkte erhalten. In der aktuellen Periode hätten im Amt A 15 20% 12 Punkte, 30% 13 Punkte, 34% 14 Punkte und 16% 15 Punkte erhalten. Das Ziel eines strengeren Beurteilungsmaßstabs wie auch einer Spreizung der Beurteilungsergebnisse sei erreicht worden. Die Beurteilungen seien unter Einbindung der unmittelbaren Vorgesetzten erstellt worden. Ein Begründungsmangel bestehe nicht. Die von der Antragstellerin erhobenen Einwände gegen die dienstliche Beurteilung seien mit einem ausführlichen Schreiben zurückgewiesen worden. Die geringfügige Verschlechterung der Antragstellerin beruhe auf dem Umstand, dass ihre Fähigkeit, die gefundenen Ergebnisse prägnant auf den Punkt zu bringen, nicht so ausgeprägt sei wie bei anderen Vergleichsbeamten. Soweit sie rüge, dass sie in Einzelmerkmalen hätte besser beurteilt werden müssen, sei das eine Selbsteinschätzung. Insgesamt sei die um einen Punkt im Gesamturteil niedrigere Beurteilung das Ergebnis der Ausdifferenzierung des gezeigten Leistungsbildes anhand eines insgesamt etwas strengeren Maßstabs. Die ausgewählte Beamtin habe sich durch die sehr eigenständige Bearbeitung anspruchsvoller Projekte im Bereich der Außenwirtschaft mit durchweg positiven Ergebnissen von den übrigen Beamten absetzen können. Sie habe ein Höchstmaß an Entscheidungsfreude an den Tag gelegt und verfüge über ein besonders herausragendes Führungspotential. Die dienstlichen Beurteilungen seien strikt am Leistungsgrundsatz orientiert. Die Besetzung konkreter Dienstposten habe das Ergebnis der Beurteilungen nicht beeinflusst.
Mit Beschluss vom 12. März 2017 wurde die ausgewählte Beamtin zum Verfahren beigeladen. Sie hat keinen Antrag gestellt. Diese Beamtin hält die Auswahlentscheidung für rechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere die zugrunde liegenden dienstlichen Beurteilungen seien plausibel.
Bezüglich weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und vorgelegten Behördenakten verwiesen.
II.
1. Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann das Gericht auch schon vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung des Rechts der Antragstellerin vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach Satz 2 des § 123 Abs. 1 VwGO sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, notwendig erscheint, um insbesondere wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern. § 123 Abs. 1 VwGO setzt daher sowohl einen Anordnungsgrund, d.h. ein Bedürfnis für die Inanspruchnahme vorläufigen Rechtsschutzes in Form der Gefährdung eines eigenen Individualinteresses, als auch einen Anordnungsanspruch voraus, d.h. die bei summarischer Überprüfung der Sach- und Rechtslage hinreichende Aussicht auf Erfolg oder zumindest auf einen Teilerfolg des geltend gemachten Begehrens in der Hauptsache. Die Antragstellerpartei hat die hierzu notwendigen Tatsachen glaubhaft zu machen.
2. Die Antragstellerin hat einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Mit der Besetzung der Stelle mit der ausgewählten Konkurrentin ist das Besetzungsverfahren beendet mit der Folge, dass die Stellenbesetzung nicht mehr rückgängig gemacht werden kann. Nach herrschender Auffassung in der Rechtsprechung (BVerwG, U.v. 4.11.2010 – 2 C 16/09 – NVwZ 2011, 358 und U.v. 25.8.1988 – 2 C 62/85 – NVwZ 1989, 158; VG München, B.v. 28.4.2014 – M 5 E 14.1466) ist mit der endgültigen anderweitigen Besetzung einer Stelle das Besetzungsverfahren grundsätzlich abgeschlossen mit der Folge, dass dem Begehren der Antragstellerin, die Auswahlentscheidung zu ihren Gunsten vorzunehmen, nicht mehr entsprochen werden könnte, weil der Antragsgegner die Stellenbesetzung mit der Beigeladenen in der Regel nicht mehr rückgängig machen könnte.
3. Die Antragstellerin hat keinen Anordnungsanspruch betreffend die Rechtmäßigkeit der Auswahlentscheidung zugunsten der Beigeladenen glaubhaft gemacht.
Einen Rechtsanspruch auf Übertragung der streitgegenständlichen Stelle hat die Antragstellerin nicht. Ein solcher lässt sich nach herrschender Rechtsprechung nicht aus der Fürsorgepflicht ableiten, die sich auf das vom Beamten bekleidete Amt beschränkt und somit amtsbezogen ist. Die Antragstellerin hat aber einen Bewerbungsverfahrensanspruch, d.h. einen Anspruch darauf, dass der Dienstherr den Dienstposten unter Berücksichtigung des in Art. 33 Abs. 2 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland (GG), Art. 94 Abs. 2 Satz 2 der Verfassung für den Freistaat Bayern (BV), § 9 des Beamtenstatusgesetzes (BeamtStG) und Art. 16 Abs. 1 des Gesetzes über die Leistungslaufbahn und die Fachlaufbahnen der Bayerischen Beamten und Beamtinnen (Leistungslaufbahngesetz – LlbG) normierten Leistungsgrundsatzes vergibt und seine Auswahlentscheidung nur auf Gesichtspunkte stützt, die unmittelbar Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Bewerber betreffen (vgl. BVerfG, B.v. 26.11.2010 – 2 BvR 2435/10 – NVwZ 2011, 746 und vom B.v. 2.10.2007 – 2 BvR 2457/04 – NVwZ 2008, 194).
Anhand dieser Vorgaben hat der Dienstherr unter mehreren Bewerbern den am besten Geeigneten ausfindig zu machen. Diese Vorgaben dienen zwar vornehmlich dem öffentlichen Interesse an einer bestmöglichen Besetzung von Beamtenstellen, berücksichtigen aber zugleich das berechtigte Interesse eines Beamten an einem angemessenen beruflichen Fortkommen. Ein Bewerber hat daher Anspruch auf rechtsfehlerfreie Anwendung (BVerwG, U. v. 25.8.1988 – 2 C 28/85 – juris; BayVGH, B.v. 25.5.2011 – 3 CE 11.605 – BayVBl 2011, 565; VG München, B.v. 24.10.2012 – M 5 E 12.2637 – juris). Aus der Verletzung dieses Anspruchs folgt zwar regelmäßig nicht ein Anspruch auf Beförderung oder auf Vergabe des begehrten Dienstpostens. Der unterlegene Bewerber kann aber eine erneute Entscheidung über seine Bewerbung beanspruchen, wenn seine Auswahl möglich erscheint (BVerfG, B. v. 26.11.2010 – 2 BvR 2435/10 – NVwZ 2011, 746).
Feststellungen über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung von Bewerbern um eine Beförderungsstelle sind in erster Linie auf die aktuellen dienstlichen Beurteilungen zu stützen, denn sie bilden den gegenwärtigen bzw. zeitnah zurückliegenden Stand ab und können somit am besten als Grundlage für die Prognose dafür dienen, welcher der Konkurrenten die Anforderungen der zu besetzenden Stelle voraussichtlich am besten erfüllen wird (BVerwG, B.v. 27.9.2011 – 2 VR 3/11 – NVwZ-RR 2012, 71; vgl. zum Ganzen auch: BayVGH, B.v. 18.6.2012 – 3 CE 12.675 – juris; VG München, B.v. 26.10.2012 – M 5 E 12.3882 – juris; B.v. 24.10.2012 – M 5 E 12.2637 – juris).
4. Die Auswahlentscheidung entspricht den dargestellten rechtlichen Grundsätzen.
a) Nach der mit rechtskräftigem Beschluss des Gerichts vom 3. Juli 2017 (M 5 E 17.1258) dem Antragsgegner auferlegten Verpflichtung, die ausgeschriebene Stelle der Leitung des Referats 71 (vormals T1) „Grundsatzfragen der Tourismuspolitik“ nicht mit einem Mitbewerber zu besetzen, solange nicht über die Bewerbung einer anderen Konkurrentin bestandskräftig entschieden ist, hat das Ministerium zu Recht über die Besetzung mit dem verbliebenen Bewerberfeld neu entschieden. Da zum maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt 16. Januar 2018, der durch den Besetzungsvermerk festgelegt wird, aktuelle periodische dienstliche Beurteilungen zum Stichtag 30. Juni 2017 vorlagen, ist rechtlich nicht zu beanstanden, die Besetzungsentscheidung auf der Grundlage dieser Beurteilungen zu erstellen (BayVGH, B.v. 14.8.2015 – 3 CE 15.993 – juris Rn. 18).
b) Die im ausführlichen Besetzungsvermerk vom 16. Januar 2018 festgehaltene Auswahlentscheidung entspricht den rechtlichen Anforderungen an eine Besetzungsentscheidung nach dem Leistungsprinzip. Dort ist festgehalten, dass die periodischen dienstlichen Beurteilungen zum Stichtag 30. Juni 2017 eine hinreichend aktuelle Vergleichsgrundlage im selben Beurteilungssystem darstellen. Angesichts des kurzen Zeitraums zwischen Beurteilungsstichtag und Zeitpunkt der Auswahlentscheidung sowie des Umstands, dass sich in diesem Zeitraum keine Anhaltspunkte für signifikante Leistungsänderungen der Konkurrenten ergaben, bildeten diese dienstlichen Beurteilungen eine zulässige Entscheidungsgrundlage. Nach dem Gesamturteil erweist sich die Beigeladene mit 15 Punkten als leistungsstärkere Beamtin gegenüber der Antragstellerin mit einem Gesamturteil von 13 Punkten. Der Antragsgegner hat auch in rechtlich nicht zu beanstandender Weise die Kompensation des Beurteilungsrückstands der Antragstellerin geprüft und verneint. Denn in den nach Art. 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 4 LlbG besonders bedeutsamen Kriterien „Entscheidungsfreude“, „Führungspotential“ und „Fachkenntnis“ (siehe hierzu auch Schreiben des Ministeriums vom 4.7.2017, Nr. 6, Seite 7) erzielt die Antragstellerin kein solches Ergebnis, das in einer Weise herausragend wäre, um den Beurteilungsrückstand um zwei Punkte im Gesamtprädikat ausgleichen zu können. Das gilt auch mit Blick auf die in der Ausschreibung genannte besondere Bedeutung einiger Anforderungsmerkmale, die durch die Einzelmerkmale „Einsatzbereitschaft“, „Entscheidungsfreude“ und „zielorientiertes Verhandlungsgeschick“ erfasst werden. Auch die als stellvertretende Leiterin des Referats T1 gezeigten Leistungen könnten den Beurteilungsvorsprung der Beigeladenen nicht kompensieren.
c) Auch gegen die der Konkurrenzentscheidung zugrunde liegenden dienstlichen Beurteilungen ist rechtlich nichts einzuwenden.
aa) Allein der Umstand, dass die Antragstellerin gegen ihre dienstliche Beurteilung Einwendungen erhoben hat, hindert deren Verwertung in einem Stellenbesetzungsverfahren nicht (VG München, B.v. 15.3.2016 – M 5 E 15.5849 – juris Rn. 26). Denn Einwendungen gegen die Beurteilung können unmittelbar in einem Bewerbungsverfahren wie auch in einem sich ggf. daran anschließenden Konkurrentenstreitverfahren geltend gemacht werden (BayVGH, B.v. 28.2.2014 – 3 CE 14.32 – juris Rn. 25; BVerwG, U.v. 18.4.2002 – 2 C 19/01 – juris Rn. 15). Es ist die Geltendmachung eines durchgreifenden Mangels der Beurteilung erforderlich, der dazu führt, dass der Dienstherr plausibel machen muss, dass und wie die Beurteilung ordnungsgemäß zustande gekommen ist. Zwar ist ein Beamter, der die Rechtswidrigkeit der Beurteilung rügt, grundsätzlich nicht gehalten anzugeben, auf welche Weise die Beurteilung rechtmäßig hätte erstellt werden können; dies festzulegen ist Sache des Dienstherrn. Doch ist von ihm zu verlangen, dass er insoweit nicht nur moniert, die Beurteilung sei nicht ordnungsgemäß zustande gekommen, sondern dass er konkret darlegt, aus welchem Grund die Beurteilung fehlerhaft ist und warum dieser Mangel auf das Ergebnis der Auswahlentscheidung durchschlägt (BayVGH, B.v. 28.2.2014 – 3 CE 14.32 – juris Rn. 28; OVG NRW, B.v. 5.6.2012 – 1 B 368/12 – juris Rn. 8). Auch die pauschale Rüge, es werde bestritten, dass Wertungsmaßstäbe sachgerecht und fehlerfrei angesetzt und die unmittelbaren Vorgesetzten ordnungsgemäß beteiligt worden seien, bedingt keine Geltendmachung eines durchgreifenden Mangels der dienstlichen Beurteilung, die zu einer eingehenden Überprüfung führt (BayVGH, B.v. 28.2.2014 – 3 CE 14.32 – juris Rn. 29). Denn dem Beurteiler kommt bei der Erstellung der dienstlichen Beurteilung als Akt wertender Erkenntnis ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu (BayVGH, B.v. 16.4.2012 – 3 ZB 10.1939 – juris Rn. 3; VG München, U.v. 8.1.2014 – M 5 K 13.771 – juris Rn. 17 m.w.N.).
bb) Es sind keine Verfahrensmängel vorgetragen, die zur Rechtswidrigkeit der dienstlichen Beurteilung der Antragstellerin führen könnten. Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass nur der unmittelbare Vorgesetzte der Antragstellerin bei der Erstellung der dienstlichen Beurteilung beteiligt wurde, der diese Funktion länger als sechs Monate ausgeübt hat (Nr. 11.1 Satz 6 des Abschnitts 3 „Dienstliche Beurteilung – allgemeine Beurteilungsrichtlinien“ der Verwaltungsvorschriften zum Beamtenrecht, Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen vom 13.7.2009, zuletzt geändert durch Bekanntmachung vom 22.7.2015, FMBl S. 143). Das gilt nach Nr. 11.1 Satz 5 der allgemeinen Beurteilungsrichtlinien auch für die Dienstpostenwechsel der Antragstellerin im Beurteilungszeitraum. Es ist auch rechtlich nichts dagegen einzuwenden, wenn der Beurteiler über eigene Kenntnisse hinsichtlich der Leistung der Beamtin verfügt und diese mit verwertet.
cc) Soweit angegeben wird, dass bei der Erstellung der Beurteilungen durch Vergabe eines besseren Gesamtprädikats von vornherein festgelegt werden sollte, wer im Ministerium für eine Referatsleiterstelle geeignet erscheine, wird diese Behauptung nicht belegt. Der Antragsgegner ist diesen Behauptungen in seiner Antragserwiderung vom 7. März 2018 ausdrücklich und substantiiert entgegen getreten. Im internen Schreiben des Ministeriums vom 4. Juli 2017 zur Erstellung der periodischen dienstlichen Beurteilungen im Jahr 2017 ist ausdrücklich angegeben, dass bei der periodischen Beurteilung 2017 ein strengerer Maßstab angelegt wird. Ein Hinweis auf eine Vorgabe oder einen Zielwert der Beurteilungsergebnisse wie auch eine Quote ist darin ausdrücklich nicht enthalten. Auch aus den Akten folgen keinerlei Anhaltspunkte für diese Behauptungen der Antragstellerseite. Soweit im Schriftsatz der Antragstellerpartei vom 28. März 2018 vorgetragen wird, dass verbindliche Vorgaben für die Beurteilungen von verschiedenen Vorgesetzten gegenüber der Antragstellerin und weiteren Betroffenen bestätigt worden seien, wird hierfür kein Nachweis erbracht oder angeboten, der einer Glaubhaftmachung dieses Umstands dienen könnte. Damit sind diese Darstellungen rechtlich gesehen – ausdrücklich bestrittene – bloße Behauptungen, die nicht durch Belege untermauert sind. Auch die Tatsache, dass diese Behauptung von mehreren Beamten vertreten wird, begründet ohne konkrete Nachweise für die Richtigkeit dieser Vorwürfe nichts anderes. Solche Mutmaßungen genügen nicht, um das ordnungsgemäße Zustandekommen einer dienstlichen Beurteilung rechtlich in Frage zu stellen.
dd) Soweit die Antragstellerseite ausführlich (zuletzt mit Schriftsatz vom 27. Juni 2018) rügt, dass der angeblich strengere Beurteilungsmaßstab dazu geführt habe, dass es eine erhebliche Steigerung bei der Gruppe der Beamten mit dem Gesamtprädikat 15 Punkte gegeben habe, bedingt das keine rechtliche Fehlerhaftigkeit des Beurteilungsmaßstabs. Im Schreiben des Beurteilers zur Erstellung der periodischen dienstlichen Beurteilungen 2017 vom 4. Juli 2017 ist enthalten, dass in dieser Beurteilungsrunde ein strengerer Beurteilungsmaßstab zu Grunde gelegt wird. Gleichzeitig soll eine Spreizung der Beurteilungsergebnisse erfolgen. Beide Ziele wurden erreicht. Die Absenkung im Gesamtschnitt von 13,7 auf 13,4 Punkte belegt einen strengeren Beurteilungsmaßstab. In welchem Umfang ein strengerer Maßstab vom Beurteiler konkret umgesetzt wird, liegt im Beurteilungsspielraum des hierfür allein verantwortlichen Beurteilers. Eine wohlwollendere Handhabung einer angestrebten strengeren Beurteilungspraxis – wie sie sich im vorliegenden Fall nach den statistischen Ergebnissen darstellt – liegt innerhalb des rechtlich zulässigen Beurteilungsermessens des Beurteilers. Es bedingt keine Fehlerhaftigkeit des Beurteilungsmaßstabs, wenn sich die allgemeine Vorgabe bei der Erstellung der Entwürfe („strengere Beurteilung um einen Punkt“) nicht exakt beim Beurteilungsergebnis abbildet. Die Entwürfe der unmittelbaren Vorgesetzten sind nur Vorschläge zur Erstellung der dienstlichen Beurteilung. Nach der vorgelegten statistischen Übersicht (Anlage zum Schreiben vom 8.6.2018) wurde auch das Ziel einer Spreizung der Beurteilungsergebnisse erreicht. Hiergegen kann als rechtlicher Fehler beim Beurteilungsmaßstab nicht vorgebracht werden, dass sich bei einem angestrebten strengeren Beurteilungsmaßstab die Zahl der Beamten, die mit 15 Punkten beurteilt worden seien, mehr als verdoppelt habe. Denn der Dienstherr hat zwei Ziele verfolgt und beide ersichtlich erreicht. Es sollte gegenüber der vorangegangenen Beurteilungsperiode die Ballung beim Gesamtergebnis 14 Punkte vermieden werden. Das wurde – wie die Anlage zum Schreiben vom 8. Juni 2018 anschaulich verdeutlicht – erreicht, indem der Anteil der Ergebnisse mit 15 Punkten erhöht, aber auch der Anteil der Ergebnisse mit 12 Punkten erhöht wurde. Das liegt innerhalb des rechtlich zulässigen Rahmens der Ausübung der Beurteilungskompetenz. Wie der Beurteiler konkret bei der Umsetzung der von ihm angestrebten Ziele verfährt, entzieht sich einer gerichtlichen Kontrolle. Auch der Einwand, dass ein Beamter, der 2014 mit 14 Punkten beurteilt worden sei, noch über dem Durchschnitt (13,7) gelegen habe, 2017 mit 13 Punkten unter dem Durchschnitt (13,4) liege, bedingt nichts anderes. Allein statistische Angaben bedingen keinen rechtswidrigen Beurteilungsmaßstab. Es wurde bereits dargelegt, dass ein nicht scharf gehandhabter strengerer Beurteilungsmaßstab sich innerhalb des rechtlich nicht zu beanstandenden Beurteilungsspielraums des Beurteilers hält. Im Übrigen zeigt auch der Blick auf die gerundeten Durchschnittswerte der Gesamtergebnisse – bei aller Zurückhaltung in der Bewertung dieser einzelnen Werte –, dass der Durchschnitt der Gesamtergebnisse 2017 bei 13 Punkten, 2014 bei 14 Punkten lag. Das bildet einen strengeren Beurteilungsmaßstab ab.
Nichts anderes folgt aus dem von der Antragstellerseite angeführten Umstand, dass trotz eines angeblich strengeren Maßstabs Beamte, die zuvor gleich gut beurteilt worden seien, nunmehr mit unterschiedlichem Ergebnis beurteilt wurden. Das verkennt, dass sich die Leistung von Beamten unterschiedlich entwickelt und daher auch das Ergebnis der dienstlichen Beurteilungen abweichend ausfällt. Es gibt keinen allgemeinen Erfahrungssatz des Inhalts, dass allein aufgrund eines höheren Dienstalters auf einen höheren Leistungsstand geschlossen werden kann (BVerwG, U.v. 28.10.2004 – 2 C 23/03 – BVerwGE 122, 147, juris Rn. 15).
ee) Soweit der Beamte Z. (ein früherer Referatsleiter) in seinem Schreiben vom 4. April 2018 seinen Eindruck wiedergibt, dass er die Vorgabe einer Absenkung um einen Punkt bei den Beurteilungsvorschlägen berücksichtigt habe, dass andere Stellen das aber ignoriert hätten, belegt das nicht die Rechtswidrigkeit des Beurteilungsmaßstabs. Denn der Vorschlag des unmittelbaren Vorgesetzten ist nur ein Beitrag bei der Erstellung einer dienstlichen Beurteilung. Maßgeblich ist der Vergleich mit allen Beamten der Besoldungsgruppe A 15 innerhalb des Ministeriums unter Zugrundelegung des Beurteilungsmaßstabs. Das kommt nur dem Beurteiler zu. Soweit das weiter damit begründet wird, der Durchschnitt der Beurteilungen sei lediglich von 13,7 auf 13,4 Punkte abgesunken, bedingt das keine rechtliche Fehlerhaftigkeit in dem Sinn, dass ein unterschiedlicher Beurteilungsmaßstab angelegt worden wäre. Das gilt auch für die mit dem Schriftsatz vom 27. Juni 2018 vorgelegt E-Mail des Beamten Sch. vom 29. März 2018. Maßgeblich ist die Beurteilung durch den hierzu allein berufenen Beurteiler. Selbst wenn sich einzelne Stellen innerhalb des Ministeriums nicht strikt an die Vorgabe eines (um einen Punkt) strengeren Maßstabs bei der Erstellung der Entwürfe gehalten haben sollten, wirkt sich das nicht automatisch auf die Beurteilung des Amtschefs aus. Denn dieser sieht im Überblick der gesamten Behörde, welche Einheiten innerhalb des Ministeriums ihre Beamten strikter oder weniger strikt bei der Umsetzung des neuen Maßstabs vorgeschlagen haben. Entsprechend wird er die Vorschläge einordnen. Die sachgerechte Ausübung der Beurteilungskompetenz als solcher durch den Amtschef ergibt sich aus dem Schreiben des Ministeriums vom 8. Juni 2018 (Nr. 3, Seiten 2 f.). Dort ist ausdrücklich angegeben, dass der Beurteiler die Entwürfe eingehend geprüft und hierzu Rücksprache mit dem jeweiligen Abteilungsleiter gehalten hat. Mehrfach seien auch Entwürfe abgeändert worden. Daraus wird eine leistungsbezogene Beurteilung des einzelnen Beamten durch den Dienstvorgesetzten deutlich.
Die erfolgte Absenkung des Gesamtdurchschnitts zeigt, dass das Ziel, einen strengeren Maßstab anzulegen, erreicht wurde. Wie bereits oben dargelegt, bedingt es keine Fehlerhaftigkeit des Beurteilungsmaßstabs, wenn sich die allgemeine Vorgabe bei der Erstellung der Entwürfe („strengere Beurteilung um einen Punkt“) nicht exakt beim Beurteilungsergebnis abbildet. Hinzu kommt, dass als weiteres Ziel der strengeren Beurteilungspraxis auch eine größere Spreizung der Beurteilungsergebnisse beabsichtigt war. Nach der vorgelegten statistischen Übersicht (Anlage zum Schreiben vom 8.6.2018) wurde auch dieses Ziel erreicht. Statistische Überlegungen spielen bei der konkreten Beurteilung einer einzelnen Beamtin überdies nur eine untergeordnete Rolle.
Aus dem Schreiben des Beamten Z. vom 4. April 2018 kann auch nicht entnommen werden, dass eine „Quotenvorgabe“ gemacht wurde. Die dort genannte Vorgabe, um mindestens einen Punkt strenger zu beurteilen, ist die rechtlich nicht zu beanstandende Maßgabe, dass bei dieser Beurteilungsrunde ein strengerer Maßstab gelte in dem Sinn, dass die Leistungen um einen Punkt verringert gegenüber der vorangegangenen Beurteilung einzuwerten seien.
In diesem Zusammenhang – Sichtweise des unmittelbaren Vorgesetzten – ist auch darauf hinzuweisen, dass die unmittelbare Vorgesetzte der Antragstellerin sich ausdrücklich mit dem Ergebnis 13 Punkte einverstanden erklärt hat.
ff) Die periodische dienstliche Beurteilung der Antragstellerin ist auch hinsichtlich des Gesamturteils wie der Einzelmerkmale plausibel und entspricht den Anforderungen der neueren Rechtsprechung (BVerwG, U.v. 17.9.2015 – 2 C 27/14 – BVerwGE 153, 48, juris Rn. 11 ff.). Die Bildung des Gesamturteils ist in Nr. 3 „Ergänzende Bemerkungen“ der dienstlichen Beurteilung hinreichend dargestellt. Dort ist angegeben, wie die Bildung des Gesamturteils vorgenommen wurde. Insbesondere wurde auf den strengeren Beurteilungsmaßstab hingewiesen. Diese knappe Umschreibung reicht aus, sie wurde im weiteren Verfahren ergänzend plausibel erläutert (vgl. BayVGH, U.v. 7.5.2014 – 3 BV 12.2594 – RiA 2014, 277, juris Rn. 75 f.; B.v. 30.5.2012 – 3 ZB 11.722 – juris Rn. 6; VG München, U.v. 11.1.2017 – M 5 K 16.2729 – juris Rn. 25). Insoweit reicht eine „Anstoßwirkung“ einer schriftlichen Begründung aus. Diese wird in den „Ergänzenden Bemerkungen“ gegeben. Eine weitere und erste Begründung und Plausibilisierung kann auf Nachfrage neben der im Beurteilungsformular enthaltenen Begründung bei der Eröffnung der dienstlichen Beurteilung gegeben werden. Das ist in Nr. 11.6 der allgemeinen Beurteilungsrichtlinien vorgegeben (vgl. insbesondere Satz 3: „Bei diesem Beurteilungsgespräch soll auf den wesentlichen Inhalt der Beurteilung eingegangen werden“). Hinzu kommt, dass dienstliche Beurteilungen in einem formalisierten, durch Richtlinien strukturierten Verfahren für eine Vielzahl von Beamten erstellt werden. Entsprechend werden diese auf einheitlichen Formblättern strukturiert ausgefertigt. Damit korrespondiert der entsprechend eingeschränkte Umfang der im Beurteilungsformular zu gebenden Begründung. Diese kann sich auf die knappe Darstellung des Zustandekommens und eventueller Besonderheiten beschränken. Zu konkreten Erinnerungen des Beamten muss der Dienstherr dann in einem Einwendungs- oder Rechtsbehelfsverfahren Stellung nehmen. Der Antragsgegner hat in der Antragserwiderung vom 7. März 2018 das Zustandekommen der Beurteilung weiter begründet. Im Übrigen wurde die Bewertung der Einzelmerkmale – soweit das von der Antragstellerin beanstandet wurde – im Einwendungsbescheid vom 5. Januar 2018 dargelegt.
Soweit darauf hingewiesen wird, dass die Bewertung in den Einzelmerkmalen „geistige Beweglichkeit“, „Führungspotential“ und „Serviceorientierung, insbesondere gegenüber dem Bürger“ nicht nachvollziehbar sei und die Tätigkeit als stellvertretende Referatsleiterin nicht hinreichend berücksichtigt worden sei, begründet das nicht die konkrete Geltendmachung eines auf die Besetzungsentscheidung durchschlagenden materiellen Mangels der dienstlichen Beurteilung. Denn es wird damit im Kern nur bestritten, dass Wertungsmaßstäbe sachgerecht und fehlerfrei angesetzt worden seien. Das bedingt keine Geltendmachung eines durchgreifenden Mangels der dienstlichen Beurteilung, die zu einer eingehenden Überprüfung führt (BayVGH B.v. 28.2.2014 – 3 CE 14.32 – juris Rn. 28 f.). Im Übrigen hat der Antragsgegner im Einwendungsbescheid vom 5. Januar 2018 dargelegt, wie er zu der Bewertung der gerügten Einzelmerkmale gekommen ist. Der von der Antragstellerseite im Schriftsatz vom 28. März 2018 monierte Umstand, dass eine stereotype Wertung keine Plausibilisierung darstelle, greift nicht durch. Denn es wurde dargestellt, dass die von der Antragstellerin im Einzelnen gezeigten Leistungen gesehen und die Bewertung im Quervergleich mit den anderen Beamtinnen und Beamten der Besoldungsgruppe, der die Antragstellerin angehört, erstellt wurde. Der Antragsgegner hat im Rahmen dieses Verfahrens (Schriftsatz der Regierung von Oberbayern vom 7.3.2018) auch dargelegt, dass gerade für die Bewertung der Einzelmerkmale mündliche und schriftliche Ausdrucksfähigkeit angegeben wurde, dass ihre Fähigkeit, die gefundenen Ergebnisse auf den Punkt zu bringen und empfängerorientiert zu vermitteln nicht so ausgeprägt sei wie bei anderen Beamtinnen und Beamten der Vergleichsgruppe. Es ist gerade nicht so, dass der Dienstherr die Einzelmerkmale der dienstlichen Beurteilung nicht begründet oder plausibel gemacht hat. Das Staatsministerium hat in seinem Schreiben vom 25. April 2018 (dort Seiten 5 bis 7) weiter ausführlich dargelegt („plausibilisiert“), aufgrund welcher Umstände die Leistungen der Antragstellerin in den von ihr gerügten Einzelmerkmalen mit den entsprechenden Punktewerten bewertet wurde.
Die Rüge, dass der Beurteiler nur bei einem geringen Teilaspekt des Aufgabenbereichs der Antragstellerin einen direkten Kontakt mit dieser Beamtin gehabt und hierbei auch von einer falschen Vorstellung ihres insoweit zukommenden Aufgabenspektrums ausgegangen sei, führt zu keinem anderen Ergebnis. Im Schreiben vom 8. Juni 2018 (Nr. 2, Seite 2) ist angegeben, dass sich die Tätigkeit der Antragstellerin – was im Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 27. Juni 2018 wiederholt wird – auf ein bloßes „Weiterreichen“ von Unterlagen aus dem damaligen Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr beschränken konnte und durfte. Darüber hinaus habe der Amtschef wiederholten dienstlichen Kontakt mit der Antragstellerin gehabt.
gg) Soweit hinsichtlich der dienstlichen Beurteilung der Beigeladenen Einwände durch die Antragstellerin erhoben werden, müssen für die darzulegende Auswirkung auf das Auswahlergebnis dieselben Anforderungen gelten wie für Einwände gegen die Beurteilung des nicht ausgewählten Beamten. Es ist nicht konkret darlegt, aus welchem Grund die Beurteilung der Beigeladenen fehlerhaft sein und warum dieser Mangel auf das Ergebnis der Auswahlentscheidung durchschlagen soll. Die Hinweise der Antragstellerseite, dass die Beigeladene nur ca. ein Jahr den neuen Referaten 66 und 67 zugeteilt gewesen sei und ihr im Referat 66 erst im November 2016 die stellvertretende Referatsleitung übertragen worden sei, sowie dass es „offenkundig in dem Referat, in dem die Beigeladene tätig war, zu Spannungen“ gekommen sei, die zu einer umfassenden Neustrukturierung dieser Referate geführt habe, sind ausdrücklich als „Feststellungen“ bezeichnet. Welche rechtlichen Schlüsse aus diesen auch wiederum nur in den Raum gestellten und nicht glaubhaft gemachten Behauptungen gezogen werden sollen, ist nicht angegeben.
Der Antragsgegner hat vielmehr in der Antragserwiderung vom 7. März 2018 darauf hingewiesen, dass sich die Beigeladene durch die sehr eigenständige Bearbeitung anspruchsvoller Projekte im Bereich der Außenwirtschaft mit durchweg positiven Ergebnissen von den übrigen Beamten absetzen konnte. Das Ministerium hat in seinem Schreiben vom 25. April 2018 (dort Seiten 7 bis 9) angegeben, aufgrund welcher Umstände eine deutliche Leistungssteigerung bei der Beigeladenen festzustellen und entsprechend zu bewerten war.
5. Die Antragstellerin hat als unterlegene Beteiligte nach § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen. Die Beigeladene hat ihre außergerichtlichen Kosten selbst zu tragen (§ 162 Abs. 3 VwGO). Denn sie hat keinen Antrag gestellt und das Verfahren auch ansonsten nicht wesentlich gefördert (Schmidt in Eyermann, VwGO, 14. Auflage 2014, § 162 Rn. 17).
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 6 des Gerichtskostengesetzes (GKG) – ein Viertel der Jahresbezüge der erstrebten Stelle.