Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  Vf. 12-VII-16

Leitsatz

1. Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass nach § 19 Abs. 1 Satz 2 MSO in das Jahreszeugnis der Jahrgangsstufe 9 der Mittlere-Reife-Klasse an der Mittelschule der Vermerk „Dieses Zeugnis schließt die Berechtigungen des erfolgreichen Abschlusses der Mittelschule ein” nur auf Antrag aufgenommen wird. (Rn. 21 – 39)
2. Soweit sich der Antragsteller zur Begründung seiner Popularklage auf Verstöße gegen Normen des GG beruft, ist zu seinen Gunsten davon auszugehen, dass er damit auch die Verletzung inhaltlich übereinstimmender Grundrechte der BV rügen will. (Rn. 16) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

Der Antrag wird abgewiesen.

Gründe

I.
Gegenstand der Popularklage ist § 19 Abs. 1 Satz 2 der Schulordnung für die Mittelschulen in Bayern (Mittelschulordnung – MSO) vom 4. März 2013 (GVBl S. 116, BayRS 2232-3-K), die zuletzt durch § 3 der Verordnung vom 1. Juli 2016 (GVBl S. 193) geändert worden ist. Die angegriffene Norm betrifft die Jahrgangsstufe 9 der Mittlere-Reife-Klasse der Mittelschule. Grundlegende Regelungen hierzu sind in Art. 7 a Abs. 2 und 4 des Bayerischen Gesetzes über das Erziehungs- und Unterrichtswesen (BayEUG) enthalten.
Die für die Entscheidung maßgeblichen Vorschriften lauten wie folgt:
㤠19 MSO
Erfolgreicher Abschluss
(1) ¹Der erfolgreiche Abschluss der Mittelschule ist erreicht, wenn in der Jahrgangsstufe 9 die Gesamtdurchschnittsnote aus allen Vorrückungsfä-chern mindestens 4,00 beträgt und in höchstens drei Fächern eine schlechtere Note als die Note 4 erzielt wurde; die Note 6 zählt dabei wie zweimal die Note 5. ²Liegen die Voraussetzungen des Satzes 1 vor, so trägt die Schule auf Antrag in das Jahreszeugnis der Jahrgangsstufe 9 der Mittlere-Reife-Klasse folgenden Vermerk ein: „Dieses Zeugnis schließt die Berechtigungen des erfolgreichen Abschlusses der Mittelschule ein.“
§ 20 MSO
Erwerb einer entsprechenden Schulbildung
¹Eine dem erfolgreichen Abschluss der Mittelschule entsprechende Schulbildung hat erworben, wer
1.in öffentlichen oder staatlich anerkannten Gymnasien, Realschulen oder Wirtschaftsschulen im Jahreszeugnis der Jahrgangsstufe 9 oder im Zeugnis über die entsprechende Feststellungsprüfung Noten erzielt hat, mit denen man auch die Jahrgangsstufe 9 der Mittelschule mit Erfolg besucht hätte,
2.die Berufsschule oder eine mindestens zweijährige berufliche Vollzeitschule erfolgreich besucht hat oder
3.ein einjähriges Vollzeitschuljahr an der Berufsschule oder Berufsfachschule, ausgenommen Ergänzungsschule, erfolgreich abgeschlossen hat; Leistungen im fachpraktischen Bereich bleiben insoweit unberücksichtigt.“
²Die Möglichkeit des Erwerbs des erfolgreichen Abschlusses der Mittelschule nach den Bestimmungen der Volksschulordnung-F bleibt unberührt.
Art. 7 a BayEUG Die Mittelschule
(1) ¹Die Mittelschule vermittelt eine grundlegende Allgemeinbildung, bietet Hilfen zur Berufsfindung und schafft Voraussetzungen für eine qualifizierte berufliche Bildung, sie eröffnet in Verbindung mit dem beruflichen Schulwesen Bildungswege, die zu einer abgeschlossenen Berufsausbildung und zu weiteren beruflichen Qualifikationen führen können, sie schafft die schulischen Voraussetzungen für den Übertritt in weitere schulische Bildungsgänge bis zur Hochschulreife. …
(2) ¹Die Mittelschule baut auf der Grundschule auf und umfasst die Jahrgangsstufen 5 bis 9 und, soweit ein Mittlere-Reife-Zug oder eine Vorbereitungsklasse für den Erwerb des mittleren Schulabschlusses eingerichtet ist, auch die Jahrgangsstufe 10; sie umfasst für Schülerinnen und Schüler, die Vorbereitungsklassen für den Erwerb des mittleren Schulabschlusses an der Mittelschule besuchen, eine weitere Jahrgangsstufe. ²Der Mittlere(1) Reife-Zug erstreckt sich auf die Jahrgangsstufen 7 bis 10. ³Ab der Jahrgangsstufe 7 werden Mittlere-Reife-Klassen angeboten, in den Jahrgangsstufen 7 und 8 zur Vorbereitung auf Mittlere-Reife-Klassen auch Mittlere-Reife-Kurse. ⁴In Mittlere-Reife-Klassen werden nach Maßgabe der Schulordnung besonders leistungsstarke Schülerinnen und Schüler aufgenommen. ⁵In Vorbereitungsklassen nach Satz 1 werden nach Maßgabe der Schulordnung besonders leistungsstarke Schülerinnen und Schüler der Jahrgangsstufe 9 aufgenommen, die den qualifizierenden Abschluss der Mittelschule erworben haben.
(4) ¹Die Mittelschule verleiht in der Jahrgangsstufe 9 den erfolgreichen Abschluss der Mittelschule, wenn die erforderlichen Leistungen erbracht sind; Schülerinnen und Schüler, die an einer besonderen Leistungsfeststellung teilnehmen, können auch den qualifizierenden Abschluss der Mittelschule erwerben. ²In der Jahrgangsstufe 10 führt die Mittlere-Reife-Klasse zum mittleren Schulabschluss an der Mittelschule. …
(5) ¹Die Mittelschule stellt auf Antrag das Zeugnis über den qualifizierten beruflichen Bildungsabschluss aus, wenn
1.der qualifizierende Abschluss der Mittelschule,
2.ausreichende Kenntnisse in Englisch, die dem Leistungsstand eines fünfjährigen Unterrichts entsprechen, sowie
3.ein Berufsabschluss mit einem Notendurchschnitt von mindestens 3,0 im Abschlusszeugnis nachgewiesen werden; …
Art. 25 BayEUG
Mittlerer Schulabschluss
(1) ¹Der mittlere Schulabschluss im Sinn dieses Gesetzes wird durch das Abschlusszeugnis einer Realschule nachgewiesen. ²Er wird ferner nachgewiesen durch
1. das Abschlusszeugnis der 10. Klasse der Mittelschule,
Art. 89 BayEUG Schulordnung
(1) ¹Das zuständige Staatsministerium kann im Rahmen des in Art. 131 der Verfassung und in Art. 1 bestimmten Bildungs- und Erziehungsauftrags durch Rechtsverordnung Näheres zum Schulbetrieb an öffentlichen Schulen regeln. ²Dabei ist der nötige erzieherische Freiraum für jede Lehrkraft zu gewährleisten. ³Die Schulordnungen können insbesondere regeln:
…
7.die während des Schulbesuchs und, soweit keine besonderen Prüfungen stattfinden, bei dessen Abschluss zu erteilenden Zeugnisse einschließlich der zu bewertenden Fächer, der Bewertungsgrundsätze und der mit einem erfolgreichen Abschluss verbundenen Berechtigungen,
…
12.die Abschlussprüfungen, …
13.die Voraussetzungen für den Erwerb eines qualifizierenden Abschlusses der Mittelschule.
II.
Der Antragsteller macht geltend, die Regelung, dass ein Schulabschluss erst auf Antrag vergeben werde, sei nicht mit den Grundsätzen der Verfassung konform. Schulabschlüsse würden im Allgemeinen ohne Notwendigkeit eines Antrags vergeben.
Er habe selbst erst nach mehr als zehn Jahren erfahren, dass er über einen Schulabschluss nach § 20 Satz 1 MSO verfüge. Die Mittelschulordnung enthalte keine Verpflichtung, über das Antragserfordernis in § 19 Abs. 1 Satz 2 MSO aufzuklären; der betreffende Schulabschluss werde daher in unzulässiger Weise vorenthalten. Bei einer automatischen Eintragung des erfolgreichen Abschlusses der Mittelschule in das Zeugnis würden die Schüler darüber informiert. In diesem Zusammenhang sei auch § 20 Satz 1 MSO zu berücksichtigen. Denn es sei davon auszugehen, dass gerade Schüler, die keine Mittelschule besuchten, nicht über die Möglichkeit des § 19 Abs. 1 Satz 2 MSO informiert würden. Eine klare juristische Regelung, wie ein Eintrag über die Berechtigung des erfolgreichen Abschlusses der Mittelschule auch im Nachhinein erfolgen könne, sei somit von Bedeutung.
Erfahre ein Schüler nicht bei Verlassen der Schule, sondern erst später, dass er einen Schulabschluss habe, der eine weitere Ausbildung ermögliche, sei von einem Verlust an Lebensqualität auszugehen. Der Antragsteller sieht darin eine Verletzung des Rechts der freien Entfaltung (Art. 2 GG, Art. 101 BV) sowie des Gleichheitssatzes (Art. 3 GG, Art. 118 BV). § 19 Abs. 1 Satz 2 MSO sei nicht mit Art. 98 Satz 2 BV vereinbar.
Es sei unverhältnismäßig, dass Schüler, die die Voraussetzungen des erfolgreichen Abschlusses der Mittelschule erfüllt hätten, diesen erst auf Antrag tatsächlich erhielten. Auch wenn dieser Abschluss nicht das eigentliche Ziel der Schüler der Mittlere-Reife-Klasse sei, sollten sie die Bestätigung – entsprechend der allgemeinen Vergabe erreichter Abschlüsse – ohne weiteren Antrag erhalten.
III.
1. Der Bayerische Landtag erachtet die Popularklage für unzulässig, jedenfalls für unbegründet. Es fehle an der nötigen Substanziierung. Zusammenfassend werde auf die Ausführungen der Bayerischen Staatsregierung verwiesen.
2. Die Bayerische Staatsregierung hält die Popularklage ebenfalls mangels sub-stanziierter Grundrechtsrüge für unzulässig. Inwiefern das angegriffene Antragserfordernis eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung bewirken solle, werde vom Antragsteller nicht näher darlegt. Die Ausführungen, wonach durch das Antragserfordernis ein Verlust an Lebensqualität drohe, seien nicht geeignet, einen Grundrechtsverstoß hinreichend zu begründen.
Die Popularklage sei jedenfalls unbegründet. Das in § 19 Abs. 1 Satz 2 MSO geregelte Antragserfordernis beruhe auf der Ermächtigungsgrundlage des Art. 89 Abs. 1 Satz 3 Nr. 7 BayEUG. Weder die allgemeine Handlungsfreiheit noch das allgemeine Persönlichkeitsrecht noch die Berufsfreiheit (Art. 101 BV) seien durch das Antragserfordernis verletzt. Auch ein Verstoß gegen das Recht auf körperliche Unversehrtheit, die durch Art. 101 i. V. m. Art. 100 BV geschützt sei, sei nicht ersichtlich. Das Antragserfordernis stelle schon keinen Eingriff in eines der gerügten Grundrechte dar. Im Übrigen stehe Art. 101 BV unter einem allgemeinen Gesetzesvorbehalt. Das Antragserfordernis sei sachgerecht und gerechtfertigt. Eine automatische Eintragung wäre dagegen nicht zweckmäßig, weil der erfolgreiche Ab-schluss der Mittelschule nicht der eigentlich beabsichtigte Schulabschluss sei und ein Großteil der Schülerinnen und Schüler einer Mittlere-Reife-Klasse deshalb an der Eintragung kein Interesse habe.
Auch ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz (Art. 118 BV) liege nicht vor. Eine Ungleichbehandlung wesentlich gleicher Sachverhalte sei nicht erkennbar. Schülerinnen und Schüler, die die Regelklasse der Jahrgangsstufe 9 einer Mittelschule besuchten, seien keine geeignete Vergleichsgruppe. Ziel dieser Gruppe sei der erfolgreiche Schulabschluss der Mittelschule, der bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen ohne gesonderte Abschlussprüfung verliehen werde. Ausbildungsziel der Schülerinnen und Schüler der Mittlere-Reife-Klasse sei dagegen nicht der erfolgreiche Schulabschluss der Mittelschule, sondern der mittlere Schulabschluss an der Mittelschule. Die Vergabe von Schulabschlüssen sei von der möglichen Eintragung in das Zeugnis nach § 19 Abs. 1 Satz 2 MSO zu unterscheiden. Letztere führe nicht zum Erwerb des erfolgreichen Abschlusses der Mittelschule; es würden lediglich die Berechtigungen dieses Schulabschlusses verliehen.
Ein Verstoß gegen sonstige Normen der Bayerischen Verfassung, wie insbesondere gegen Art. 128 Abs. 1 BV, sei ebenso wenig erkennbar.
IV.
Die Zulässigkeit der Popularklage ist zweifelhaft.
1. Nach Art. 98 Satz 4 BV hat der Verfassungsgerichtshof Gesetze und Verordnungen für nichtig zu erklären, die ein Grundrecht der Bayerischen Verfassung verfassungswidrig einschränken. Die Verfassungswidrigkeit kann jedermann durch Beschwerde (Popularklage) geltend machen (Art. 55 Abs. 1 Satz 1 VfGHG). Gesetze und Verordnungen im Sinn des Art. 98 Satz 4 BV sind alle Rechtsvorschriften des bayerischen Landesrechts; dazu gehört auch die in Form einer Rechtsverordnung des zuständigen Staatsministeriums erlassene Mittelschulordnung.
Der Antragsteller greift § 19 Abs. 1 Satz 2 MSO an, indem er die Streichung des darin enthaltenen Antragserfordernisses begehrt. Seine Popularklage ist dahingehend auszulegen (vgl. VerfGH vom 21.4.1993 VerfGHE 46, 104/108; vom 13.5.2009 VerfGHE 62, 61/65; vom 11.11.2015 BayVBl 2016, 443 Rn. 36), dass er darüber hinaus keine Ergänzung der angegriffenen Vorschrift um eine Pflicht zur Information über das Antragserfordernis erreichen will. Zwar kann auch gesetzgeberisches Unterlassen Gegenstand einer Popularklage sein (vgl. VerfGHE 62, 61/66 f.; VerfGH vom 25.9.2015 BayVBl 2016, 81 Rn. 115 m. w. N.; Müller in Meder/Brechmann, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 5. Aufl. 2014, Art. 98 Satz 4 Rn. 14; Wolff in Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, 2009, Art. 98 Rn. 25). Der Antragsteller bringt jedoch zum Ausdruck, dass die Information über das Antragserfordernis seiner Ansicht nach nicht ausreichend wäre und er vielmehr die Streichung des Antragserfordernisses für geboten hält.
2. Zu den prozessualen Voraussetzungen einer Popularklage gehört gemäß Art. 55 Abs. 1 Satz 2 VfGHG, dass der Antragsteller substanziiert darlegen muss,
inwiefern die angegriffene Rechtsvorschrift nach seiner Meinung in Widerspruch zu einer Grundrechtsnorm der Bayerischen Verfassung steht (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 13.8.2008 VerfGHE 61, 205/209 f.; vom 4.5.2012 VerfGHE 65, 73/81 f.). Auf Normen des Grundgesetzes kann die Popularklage nicht gestützt werden. Prüfungsmaßstab im Popularklageverfahren ist nur die Bayerische Verfassung (VerfGH vom 12.1.2005 VerfGHE 58, 1/14; vom 19.6.2009 VerfGHE 62, 113/117).
a) Soweit sich der Antragsteller zur Begründung seiner Popularklage auf Verstöße gegen Normen des Grundgesetzes beruft, ist zu seinen Gunsten davon auszugehen, dass er damit auch die Verletzung inhaltlich übereinstimmender Grundrechte der Bayerischen Verfassung rügen will, nicht aber eine – außerhalb der Zuständigkeit des Verfassungsgerichtshofs liegende – Prüfung am Maßstab des Bundesverfassungsrechts begehrt (VerfGH vom 12.9.2016 – Vf. 12-VII-15 – juris Rn. 34; zu entsprechenden Rügen bei Verfassungsbeschwerden VerfGH vom 17.1.1969 -Vf. 74-VI-68 – amtl. Umdruck S. 6; vom 28.4.1972 – Vf. 64-VI-71 – amtl. Umdruck S. 8). Dementsprechend stützt sich der Antragsteller in seiner Stellungnahme vom 18. November 2016 hilfsweise auf Art. 101 und 118 BV.
b) Eine ausreichende Grundrechtsrüge liegt nicht schon dann vor, wenn ein Antragsteller lediglich behauptet, dass die angegriffene Rechtsvorschrift nach seiner Auffassung gegen Grundrechtsnormen der Bayerischen Verfassung verstößt. Der Verfassungsgerichtshof muss anhand von substanziiert bezeichneten Tatsachen und Vorgängen beurteilen können, ob der Schutzbereich der Grundrechtsnorm berührt ist. Die zur Überprüfung gestellten Tatsachen und Vorgänge müssen dies zumindest als möglich erscheinen lassen (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGHE 61, 205/209; 65, 73/81; VerfGH vom 21.3.2016 – Vf. 21-VII-15 – juris Rn. 25). Ob die Popularklage diesen Anforderungen genügt, kann dahingestellt bleiben, da sie jedenfalls unbegründet ist (vgl. unten V.).
c) Wird von einer zulässigen Popularklage ausgegangen, prüft der Verfassungsgerichtshof die angefochtene Vorschrift anhand aller einschlägigen Normen der Bayerischen Verfassung, auch soweit diese keine Grundrechte verbürgen oder nicht als verletzt bezeichnet sind (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 10.6.2013 VerfGHE 66, 61/65 m. w. N.).
V.
Die Popularklage ist unbegründet. § 19 Abs. 1 Satz 2 MSO verstößt nicht gegen die Bayerische Verfassung.
1. Wird – wie hier – eine abgeleitete Norm mit der Popularklage angefochten, so hat der Verfassungsgerichtshof auch darüber zu befinden, ob sie auf einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage beruht und sich im Rahmen dieser Ermächtigung hält (vgl. Art. 55 Nr. 2 Satz 3 BV). Fehlt es daran, so verstößt die abgeleitete Rechtsvorschrift gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) und ist schon aus diesem Grund nichtig, ohne dass es noch darauf ankäme, ob durch sie Grundrechte der Bayerischen Verfassung verfassungswidrig eingeschränkt werden (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 20.11.2003 VerfGHE 56, 198/203 m. w. N.).
Die angefochtene Regelung beruht auf Art. 89 Abs. 1 BayEUG. Dadurch wird das zuständige Staatsministerium ermächtigt, durch Rechtsverordnung Näheres zum Schulbetrieb an öffentlichen Schulen zu regeln. Die Schulordnungen können nach Art. 89 Abs. 1 Satz 3 Nr. 7 BayEUG insbesondere – soweit keine besonderen Prüfungen stattfinden – die bei Abschluss des Schulbesuchs zu erteilenden Zeugnisse und die mit einem erfolgreichen Abschluss verbundenen Berechtigungen regeln.
Die angegriffene Norm hält sich im Rahmen dieser verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Ermächtigung.
Das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV), das Demokratieprinzip (Art. 2 BV) sowie der Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 5 BV) verpflichten den Gesetzgeber, die wesentlichen Regelungen über das Schulwesen selbst zu treffen oder durch eine nach Inhalt, Zweck und Ausmaß begrenzte Ermächtigungsnorm inhaltlich mitzubestimmen (VerfGH vom 27.3.1980 VerfGHE 33, 33/37; vom 21.5.2014 BayVBl 2015, 46 Rn. 35). Der Gesetzgeber hat in Art. 7 a Abs. 4 BayEUG geregelt, dass die Mittelschule in der Jahrgangsstufe 9 den erfolgreichen Abschluss der Mittelschule verleiht, wenn die erforderlichen Leistungen erbracht sind, und dass die Mittlere-Reife-Klasse in der Jahrgangsstufe 10 zum mittleren Schulab-schluss an der Mittelschule führt. Damit sind die Grundlagen möglicher Schulabschlüsse festgelegt. Unter welchen Voraussetzungen ein Jahreszeugnis der Jahrgangsstufe 9 der Mittlere-Reife-Klasse die Berechtigungen des erfolgreichen Abschlusses der Mittelschule umfasst und unter welchen Voraussetzungen ein entsprechender Zusatz in das Zeugnis aufgenommen wird, bedarf keiner Regelung durch den Gesetzgeber selbst, sondern kann im Rahmen der von ihm vorgegebenen Richtlinien im Wege der Rechtsverordnung des zuständigen Staatsministeriums bestimmt werden.
2. Art. 98 Satz 2 BV befasst sich mit der Einschränkung von Grundrechten und verbürgt daher für sich allein kein Grundrecht (VerfGH vom 26.9.2013 – Vf. 81 -VI-12 u. a. – juris Rn. 26; vom 23.3.1984 VerfGHE 37, 35/36; Krausnick in Meder/ Brechmann, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 5. Aufl. 2014, Art. 98 Satz 1 bis 3 Rn. 10). Unter welchen Voraussetzungen Beschränkungen in Betracht kommen, ist nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs für das jeweilige Grundrecht zu entscheiden (vgl. VerfGH vom 27.9.1985 VerfGHE 38, 134/140; Krausnick, a. a. O., Rn. 36).
3. Der Gleichheitssatz (Art. 118 Abs. 1 BV) ist nicht verletzt.
a) Er untersagt dem Normgeber, gleich liegende Sachverhalte, die aus der Natur der Sache und unter dem Gesichtspunkt der Gerechtigkeit eine gleichartige Regelung erfordern, ungleich zu behandeln; dagegen ist wesentlich Ungleiches nach seiner Eigenart verschieden zu regeln (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 15.5.2014 NJW 2014, 3215 Rn. 102). Der Gleichheitssatz verlangt keine schematische Gleichbehandlung, sondern lässt Differenzierungen zu, die durch sachliche Erwägungen gerechtfertigt sind. Er verbietet Willkür. Der Gesetzgeber handelt nicht schon dann willkürlich, wenn er unter mehreren Lösungen nicht die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste gewählt hat. Vielmehr bleibt es seinem Ermessen überlassen zu entscheiden, in welcher Weise dem allgemeinen Gedanken der Angemessenheit, Billigkeit und Zweckmäßigkeit Rechnung zu tragen ist. Nur wenn die äußersten Grenzen dieses Ermessens überschritten sind, wenn für die getroffene Regelung jeder sachlich einleuchtende Grund fehlt, ist der Gleichheitssatz verletzt (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 7.7.2009 VerfGHE 62, 121/126 f.; vom 16.6.2015 BayVBl 2015, 707 Rn. 65).
b) Gemessen an diesen Grundsätzen liegt ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht vor.
Das Erfordernis der Antragstellung bezieht sich nicht auf die Erteilung des Zeugnisses in der 9. Jahrgangsstufe einer Mittlere-Reife-Klasse als solche, sondern nur auf den Zusatz, dass dieses Zeugnis die Berechtigungen des erfolgreichen Abschlusses der Mittelschule mit einschließt. Die Entscheidung des Verordnungsgebers, diese Berechtigungen nur auf Antrag in das Zeugnis mit aufzunehmen, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
aa) Die Regelung dient dem Zweck, die Berechtigungen nur bei Schülerinnen und Schülern im Zeugnis zu erwähnen, die daran ein Interesse haben. Dies ist regelmäßig lediglich dann der Fall, wenn die Schülerin oder der Schüler – entgegen dem eigentlichen Ausbildungsziel der Mittlere-Reife-Klasse, das auf das Erreichen eines mittleren Schulabschlusses nach Art. 25 BayEUG ausgerichtet ist – die
10. Jahrgangsstufe nicht besucht oder nicht mit dem mittleren Schulabschluss abschließt. Eine willkürliche Unterscheidung zwischen Schülerinnen und Schülern der Regelklasse der 9. Jahrgangsstufe sowie Schülerinnen und Schülern der Mitt-lere-Reife-Klasse der 9. Jahrgangsstufe liegt daher nicht vor.
bb) Der angegriffenen Regelung des § 19 Abs. 1 Satz 2 MSO entsprechend sehen auch weitere Vorschriften, die zur Umsetzung des § 20 Satz 1 Nr. 1 MSO für die dort aufgeführten Schularten erlassen wurden, ein Antragserfordernis vor. So bestimmen die Gymnasialschulordnung (§ 39 Abs. 9 GSO) und die Wirtschaftsschulordnung (§ 60 Abs. 9 Satz 2 WSO), dass die Berechtigungen des erfolgreichen Abschlusses der Mittelschule nur auf Antrag im Zeugnis vermerkt werden. Demgegenüber verlangt allerdings die Realschulordnung seit August 2016 gemäß § 31 Abs. 9 Satz 2 RSO für die Aufnahme eines solchen Vermerks in das Zeugnis keinen Antrag mehr. Im Zusammenhang betrachtet erscheinen die Regelungen daher inkonsequent. Dies ändert aber nichts daran, dass sich für das Antragserfordernis in der angegriffenen Vorschrift, wie bereits dargelegt, sachliche Gründe anführen lassen. Dass der Normgeber im Hinblick auf die Realschulordnung eine andere Lösung gewählt hat, ist wegen seines weiten Gestaltungsspielraums verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden und führt nicht zur Verfassungswidrigkeit des § 19 Abs. 1 Satz 2 MSO.
cc) Auch soweit der Antragsteller rügt, Schulabschlüsse würden in der Regel ohne Antrag vergeben, ist eine willkürliche Differenzierung zwischen dem auf Antrag in das Zeugnis aufzunehmenden Zusatz, dass das Zeugnis die Berechtigungen eines erfolgreichen Abschlusses der Mittelschule mit einschließt, und Schulabschlüssen oder Bescheinigungen darüber nicht erkennbar. Anders als das Abschlusszeugnis der 10. Klasse der Mittelschule nach Art. 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BayEUG ist das Jahreszeugnis der Jahrgangsstufe 9 der Mittlere-Reife-Klasse kein Schulabschluss, es schließt lediglich – unter den in § 19 Abs. 1 Satz 1 MSO geregelten Voraussetzungen – die Berechtigungen des erfolgreichen Abschlusses der Mittelschule ein. Im Übrigen ist auch in anderen Bereichen weder den Schulordnungen noch dem Bayerischen Gesetz über das Erziehungs- und Unterrichtswesen ein vergleichbares Antragserfordernis fremd. So erhalten Gymnasiastinnen und Gymnasiasten, die während des Schuljahres die Schule verlassen oder entlassen werden, nach § 42 Satz 1 GSO gleichfalls nur auf schriftlichen Antrag eine Bescheinigung über die Dauer des Schulbesuchs, über die bis zum Ausscheiden erzielten Leistungen und ggf. über den erworbenen mittleren Schulabschluss. Ein Zeugnis über den qualifizierten beruflichen Bildungsabschluss wird nach Art. 7 a Abs. 5 BayEUG ebenfalls nur auf Antrag ausgestellt.
4. § 19 Abs. 1 Satz 2 MSO verletzt die betroffenen Schülerinnen und Schüler nicht in ihrem Grundrecht auf Handlungsfreiheit (Art. 101 BV), das grundsätzlich auch auf dem Gebiet des Schul- und Ausbildungswesens verbürgt ist (VerfGH vom 27.5.1981 VerfGHE 34, 82/96; vom 21.5.2014 BayVBl 2015, 46 Rn. 40).
Es ist bereits fraglich, ob allein das Antragserfordernis einen Eingriff in Art. 101 BV darstellen kann. Jedenfalls steht das Grundrecht der Handlungsfreiheit unter einem allgemeinen Gesetzesvorbehalt, wobei zu den Gesetzen im Sinn des Art. 101 BV auch Gesetze im materiellen Sinn gehören, also beispielsweise auf gesetzlicher Grundlage erlassene Rechtsverordnungen wie die Mittelschulordnung (VerfGH vom 4.11.1968 VerfGHE 21, 192/195; vom 9.11.2004 VerfGHE 57, 161/166).
Art. 101 BV setzt dem Normgeber allerdings Schranken beim Erlass von Rechtsvorschriften, die die Handlungsfreiheit begrenzen. Es muss insbesondere der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt werden; das als Freiheitsbeschränkung gewählte Mittel muss zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet und erforderlich sein und darf die Handlungsfreiheit des Betroffenen nicht in unzumutbarer Weise einschränken (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 20.3.1973 VerfGHE 26, 18/24; vom 28.1.1988 VerfGHE 41, 4/8 f.; vom 7.3.2014 BayVBl 2014, 562 Rn. 34; BayVBl 2015, 46 Rn. 41).
Das Antragserfordernis ist nicht unverhältnismäßig. Es handelt sich allenfalls um einen sehr begrenzten Eingriff in die Handlungsfreiheit, der aus den oben (3. b) aa) dargelegten Gründen sachlich gerechtfertigt ist und zur Verwaltungsvereinfachung beiträgt.
5. Hinsichtlich des Rechts auf körperliche Unversehrtheit, das durch Art. 100 i. V. m. Art. 101 BV garantiert wird, ist schon der Schutzbereich nicht berührt.
Dieses Grundrecht schützt vor allen Einwirkungen, die die menschliche Gesundheit im biologisch-physiologischen Sinn beeinträchtigen. Unterhalb dieser Schwelle wird das psychische Wohlbefinden regelmäßig nur geschützt, wenn die Einwirkung zu Folgen führt, die körperlichen Schmerzen vergleichbar sind. Beeinträchtigungen, die mit Grundrechtsgefährdungen verbunden sind, bewegen sich regelmäßig im Vorfeld relevanter Grundrechtsverletzungen und lösen damit subjektive Abwehrrechte noch nicht aus (VerfGH vom 17.5.2006 VerfGHE 59, 63/74). Die vom Antragsteller behauptete „negative Lebensqualität“ stellt keine Grundrechtsverletzung dar.
6. § 19 Abs. 1 Satz 2 MSO verstößt nicht gegen Art. 128 Abs. 1 und Art. 132 BV.
Nach Art. 128 Abs. 1 BV hat jeder Bewohner Bayerns Anspruch darauf, eine seinen erkennbaren Fähigkeiten und seiner inneren Berufung entsprechende Ausbildung zu erhalten. Die damit statuierte objektive Pflicht zur Gewährung chancengleicher derivativer Teilhabe (vgl. VerfGH BayVBl 2015, 46 Rn. 53) wird von dem Antragserfordernis in § 19 Abs. 1 Satz 2 MSO nicht berührt. Entsprechendes gilt für Art. 132 BV, der den Aufbau des Schulwesens regelt und die in Art. 128 Abs. 1 BV angesprochenen Kriterien konkretisiert.
VI.
Das Verfahren ist kostenfrei (Art. 27 Abs. 1 Satz 1 VfGHG).
gez. Küspert gez. Glass gez. Schmitz Kersten
Dr. Münzenberg Dr. Wagner Ruderisch
Dr. Kainz
Dr. Muthig