Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  M 3 E 16.3602

Leitsatz

1. Ein Schulträger hat ein rechtliches Interesse daran, möglichst vor Beginn des neuen Schuljahres Klarheit über den Fortbestand seiner Schule zu bekommen, ohne ein entsprechendes Hauptsacheverfahren abwarten zu müssen.  (Rn. 67) (redaktioneller Leitsatz)
2. Was der amtliche bayerische Lehrplan als Mindestvoraussetzungen für die jeweilige Jahrgangsstufe voraussetzt, ist auch von einer privaten Ersatzschule als Lehrziel zu erbringen. (Rn. 73) (redaktioneller Leitsatz)
3. Schulbesuche stellen eine Möglichkeit dar, den im Alltag durchgeführten Schulbetrieb kennenzulernen und daraus Schlüsse über das Erreichen von Lernzielen zu ziehen. (Rn. 76) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Der Antrag wird abgelehnt.
II. Der Antragsteller hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Der Streitwert wird auf 15.000,- Euro festgesetzt.

Gründe

I.
Der Antragsteller begehrt die staatliche Genehmigung für den Weiterbetrieb seiner privaten Ersatzschule.
Für die Errichtung und den Betrieb diese privaten … Grundschule und Mittelschule hat die Regierung von Oberbayern mit Bescheid vom 21. Juli 2014 die schulaufsichtliche Genehmigung, jeweils als Ersatzschule, erteilt. Die Genehmigung war befristet bis zum 31. Juli 2016, dem Ende des Schuljahres 2015/2016.
Unter Ziffer I. 2. enthält der Bescheid die Regelung, dass die Grundschule ihren Betrieb mit den Jahrgangsstufen 1 bis 3, die Mittelschule mit den Jahrgangsstufen 5 bis 9 aufnimmt. Im Endausbau sollen die Jahrgangsstufen 1 bis 10 unterrichtet werden. Dabei sollen die Jahrgangsstufen jahrgangsübergreifend in durchgehender Altersmischung unterrichtet werden.
Gemäß Ziffer I.8. des Bescheids unterrichten die Schulen nach dem „Pädagogischen Konzept der …-Schule München/Umgebung, Stand 3. Auflage 2010“. Das vorgenannte pädagogische Konzept einer freien demokratischen Schule ist Bestandteil dieser Genehmigung. Die Mindestbildungsstandards des amtlichen bayerischen Lehrplans müssen jeweils am Ende der 4. und der 9. bzw. 10. Jahrgangsstufe erreicht werden.
Der Schulbetrieb wurde mit dem Schuljahr 2014/2015, wie genehmigt, aufgenommen.
Mit Schreiben vom 11. März 2016 beantragte der Antragsteller die Verlängerung der Schulgenehmigung.
Diesen Antrag lehnte die Regierung von Oberbayern mit Bescheid vom 22. Juli 2016 ab.
Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die Anforderung des Art. 92 Abs. 2 Nr. 2 BayEUG, dass die Ersatzschule in ihren Lehrzielen hinter den öffentlichen Schulen nicht zurückstehe, werde, wie die zweijährige Probephase gezeigt habe, nicht erfüllt und es stehe nicht zu erwarten, dass sie künftig erfüllt werde. Es habe nicht bestätigt werden können, dass an den …-Schulen das Erreichen der Mindestbildungsstandards des amtlichen bayerischen Lehrplans am Ende der
4. Jahrgangsstufe (Grundschule) und am Ende der 9. bzw. 10. Jahrgangsstufe (Mittelschule) sichergestellt sei.
Zur Feststellung der Einhaltung dieser Bildungsstandards sei als wesentliche Auflage die Vorlage einer Dokumentation für jedes Schulhalbjahr, aus der Lerninhalte und Lernfortschritte hervorgehen sollten, in den Genehmigungsbescheid aufgenommen worden. Mit den von der Schule vorgelegten Schülerdokumentationen habe jedoch nicht belegt werden können, dass an der Schule des Antragstellers das Erreichen der grundlegenden Kompetenzen des amtlichen bayerischen Lehrplans am Ende der 4. Jahrgangsstufe (Grundschule) und am Ende der 9. bzw. 10. Jahrgangsstufe (Mittelschule) sichergestellt sei.
Daher seien zur Überprüfung der Anforderung des Nichtzurückstehens der Ersatzschule gegenüber öffentlichen Schulen in den Lehrzielen zwei unangekündigte Schulbesuche, am 23. Februar 2016 und am 6. April 2016, durchgeführt worden. Bei beiden Schulbesuchen sei während des gesamten Schulvormittags kein aktives, intensives und ausdauerndes Auseinandersetzen der Schüler mit bedeutsamen Themen und herausfordernden Aufgaben beobachtbar gewesen – weder in Einzelarbeit noch in Lerngruppen. Dass der Schulalltag auch außerhalb der Schulbesuche nicht wesentlich anders verlaufe, belegten die Äußerungen aus den Schülerbefragungen. Insgesamt hätten nur drei Lernvereinbarungen stattgefunden. Bei beiden Schulbesuchen sei nicht ansatzweise das beobachtbar gewesen, was im pädagogischen Konzept bzw. in den Evaluationsberichten geschrieben stehe bzw. wovon Schulvertreter immer wieder berichtet hätten, dass Lernen immer und überall stattfinde.
Durch die Mitarbeit im Justizkomitee, das von der Schule gern als das Kernstück der Pädagogik thematisiert werde, könnten sicher nicht all die Kompetenzen entwickelt werden, die sonst mangels unmotivierter Haltung oder fehlender geeigneter Lernvereinbarungen nicht erworben würden. Außerdem werde ausgeschlossen, dass Schüler lernten, ein gewisses Pensum innerhalb eines gewissen Zeitrahmens erfolgreich zu absolvieren. Gerade dies gehöre in der Mittelschule zur Vorbereitung auf die Berufswelt.
Auffallend bei den beiden Schulbesuchen sei außerdem gewesen, dass die beiden einzigen schulaufsichtlich genehmigten Lehrkräfte kaum den Kontakt zu den Schülern gesucht hätten. Auch wenn beide Lehrkräfte aufgrund des Schulkonzepts keine Lern-Initiatoren oder -Motivatoren sein dürften, so seien die Lehrkräfte doch in pädagogischer Hinsicht auf alle Fälle Vorbild und Begleiter für die Kinder und hätten Verantwortung für deren Lernen. Auch die laut Schulkonzept vorgesehenen Empfehlungen der Mitarbeiter gegenüber den Schülern hinsichtlich von Methoden, wie sie sich selbständig Unterrichtsstoff aneignen könnten, oder hinsichtlich adäquater Lernmittel, Zeitrahmen sowie Lernstrukturen seien nicht erfolgt.
Um noch eine weitere Beurteilungsgrundlage für die Ermittlung der Vergleichbarkeit der Lehrziele zu erhalten, seien mit Schreiben vom 10. Mai 2016 Leistungsüberprüfungen für die 4. und 9. bzw. 10. Jahrgangsstufe für den 8. Juni 2016 angesetzt worden. Die Schulversammlung habe daraufhin beschlossen, an diesen Tests nicht teilzunehmen, so dass keine quantitativen Ergebnisse über Schülerleistungen vorlägen. Im Bescheid vom 21. Juli 2014 sei die Vornahme von Leistungsüberprüfungen durch die Schulaufsicht ausdrücklich vorbehalten worden. Es sei nicht beabsichtigt gewesen, Proben von anderen Schulen oder Teilaufgaben aus dem Probeunterricht zu verwenden. Die von der Regierung vorgesehenen Tests hätten bezüglich der Aufgabenart und -mischung das schulische Konzept angemessen berücksichtigt. Nachweislich inklusive Schülerinnen und Schüler wären – ungeachtet der Freiwilligkeit der Teilnahme an der Leistungsüberprüfung – ohnehin nicht einbezogen worden.
Eine private Ersatzschule dürfe weder in der Auswahl der Unterrichtsfächer noch in der Achtung religiöser und weltanschaulicher Toleranz oder in der Achtung der verfassungsmäßigen Ordnung hinter den öffentlichen Schulen zurückbleiben. Die Schule des Antragstellers biete keinen Religionsunterricht oder alternativ Ethikunterricht an, sondern lasse sich pauschal von den Erziehungsberechtigten einen Verzicht auf entsprechenden Unterricht unterzeichnen.
Aus den genannten Ermittlungen ergebe sich, dass keine Gleichwertigkeit der Lehrziele im Sinne des Art. 92 Abs. 2 Nr. 2 BayEUG gegenüber einer öffentlichen Schule bestehe. In der Zusammenschau aller Einzelaspekte komme man vielmehr zu dem Ergebnis, dass an der …-Schule … der Leistungsstand der Schüler am Ende der 4. und 9. bzw. 10. Jahrgangsstufe erheblich unter dem Niveau der Schüler öffentlicher Grundschulen und Mittelschulen zurückbleiben werde. Entscheidend für das Ergebnis sei der konkrete Schulbetrieb der …-Schule … Schulerfolge von … weltweit seien hier nicht von Bedeutung. Das Ergebnis der schulaufsichtlichen Überprüfung werde bestätigt durch Erfahrungsberichte der Eltern und Schulämter anlässlich (beabsichtigter) Übertritte von Kindern in öffentliche Schulen.
Auch fehle es an einer Gleichwertigkeit im Hinblick auf das an der Schule tätige Lehrpersonal. Die Anforderung des Art. 92 Abs. 2 Nr. 2 BayEUG, dass die Ersatzschule in der wissenschaftlichen Ausbildung ihrer Lehrkräfte hinter den öffentlichen Schulen nicht zurückstehe, werde derzeit nicht erfüllt und es stehe nicht zu erwarten, dass sie künftig erfüllt werde. Qualifizierte Honorarkräfte würden entgegen den Antragsunterlagen nach den Aussagen der Schulen nicht beschäftigt. Die beiden schulaufsichtlich genehmigten Lehrkräfte spielten im Schulalltag in pädagogischer Hinsicht eine eher untergeordnete Rolle.
Auch die weitere Anforderung des Art. 92 Abs. 2 Nr. 2 BayEUG, dass die Ersatzschulen in ihren Einrichtungen nicht hinter den öffentlichen Schulen zurückstehen dürfen, werde derzeit nicht erfüllt und es stehe nicht zu erwarten, dass sie künftig erfüllt werde. Die Räume seien nicht, wie im Genehmigungsbescheid vom 21. Juli 2014 gefordert, mit Schulmöbeln (Tische und Stühle) ausgestattet. Es gebe auch keine Schultafeln und Tageslichtprojektoren. Zudem fehlten didaktisch aufbereitete Materialien, die ein selbsttätiges individuelles oder altersgemischtes Lernen ermöglichten. In den Fachräumen (Labor und Werkstatt) seien kaum geeignete Lehr- und Lernmittel vorhanden. Die Ausstattung mit Möbeln, die die Durchführung größerer Lerngruppen ermöglichen würde, sei nicht in ausreichendem Maß vorhanden.
Für den Betrieb der Mittelschule sei die vorhandene Schulküche nicht ausreichend ausgestattet, um die entsprechenden Lernziele zu vermitteln, ebenso sei die vorhandene Werkstatt nur unzureichend ausgestattet. Nach den vorgefundenen Belegungsplänen finde darüber hinaus keine intensive Nutzung des Raumes statt. Die Vernetzung mit der regionalen Wirtschaft sei zwar in dem von den Schülern nachgefragten Umfang gegeben, Kontakte zu den örtlichen Berufsschulen und der Arbeitsverwaltung seien jedoch nicht nachgewiesen worden.
Im Übrigen habe die Schule ihre Verpflichtung zur Überwachung der Einhaltung der Schulpflicht nicht eingehalten. Insbesondere werde die Konsequenz einer Suspendierung vom Unterricht als Maßnahme des Justizkomitees angewandt, zumindest in einem Fall für die Dauer einer Woche bei einem Schüler der ersten Klasse.
Vor dem Hintergrund, dass die Schule bereits zwei Jahre lang betrieben worden sei und im Falle einer unbefristet erteilten schulaufsichtliche Genehmigung sich deren Aberkennung nach den allgemeinen Vorschriften über Rücknahme und Widerruf begünstigender Verwaltungsakte gerichtet hätte, werde hilfsweise eine Ermessensentscheidung getroffen. Auch die Ermessenserwägungen führten zu dem Ergebnis, dass ein weiterer Betrieb der Schule nicht zugelassen werden könne. Die vom Bevollmächtigten des Antragstellers als milderes Mittel geforderten Beanstandungen durch die Regierung von Oberbayern erschienen nicht geeignet, einen angemessenen Schulbetrieb zu gewährleisten. Als milderes Mittel sei auch die Erteilung einer bedingten Genehmigung verbunden mit einer weiteren Befristung des Schulbetriebs erwogen worden. Doch auch dieser Maßnahme stehe die Vielzahl der Missstände entgegen.
Dagegen erhob der Antragsteller mit Schriftsatz seines Bevollmächtigten vom 28. Juli 2016, eingegangen am 1. August 2016, Klage zum Bayerischen Verwaltungsgericht München (M 3 K 16.3372), über die noch nicht entschieden wurde.
Mit Schriftsatz seines Bevollmächtigten vom 5. August 2016, eingegangen am 10. August 2016, beantragte der Antragsteller beim Bayerischen Verwaltungsgericht München im Wege der einstweiligen Anordnung, den Antragsgegner zu verpflichten, vorläufig, bis zur Entscheidung über die Klage gegen den Ablehnungsbescheid vom 22. Juli 2016, den Weiterbetrieb der bestehenden einzügigen privaten Grundschule und der bestehenden einzügigen privaten Mittelschule, jeweils als Ersatzschule zu gestatten.
Angesichts der Tatsache, dass es den Eltern und Schülern der …-Schule … nicht möglich gewesen sei, innerhalb der Zeitspanne ab Zustellung des Ablehnungsbescheids (29. Juli 2016) bis zum Beginn des neuen Schuljahres (1. August 2016) eine alternative, gleichwertige Unterrichtsmöglichkeit zu finden, und dies auch nicht bis zum Unterrichtsbeginn im Schuljahr 2016/2017 möglich sein werde, sei von einer Dringlichkeit für eine vorläufige Regelung auszugehen.
Der Antragsteller habe einen Anspruch auf eine unbefristete Genehmigung gemäß Art. 92 Abs. 2 BayEUG.
Die ursprüngliche Befristung der schulaufsichtlichen Genehmigung in dem Bescheid vom 21. Juli 2014 sei rechtswidrig, da es dafür im BayEUG keine Rechtsgrundlage und im Übrigen keine Anhaltspunkte dafür gebe, dass die Befristung sicherstellen solle, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt würden. Für ein Vorgehen nach Art. 98 BayEUG habe sich die Regierung von Oberbayern ausdrücklich nicht entschieden. Somit könne der Antragsteller jedenfalls unter Anwendung der Grundsätze des Folgenbeseitigungsanspruches verlangen, dass er eine unbefristete Genehmigung erhalte.
Die derzeitige Verfahrenslage sei von einer rechtswidrigen Vorgehensweise des Antragsgegners geprägt. Hätte dieser bei seiner Prüfung im Jahr 2014 die Voraussetzungen für die Genehmigung zu Errichtung und Betrieb der Schule bejaht, so hätte er – zwingend – die beantragte Genehmigung erteilen müssen, und zwar mangels beschränkter Antragstellung oder gesetzlicher Ermächtigung für eine Befristung unbefristet. Sei die Genehmigung erteilt, so sei Voraussetzung für ihre – zwingende – Aufhebung wegen Fehlens von Genehmigungsvoraussetzungen eine Aufforderung zu deren (Wieder-)Herstellung nebst Fristsetzung und das fruchtlose Verstreichen der Frist. Unerheblich sei dabei, ob dies erst nachträglich bei konkreten Zweifeln am anfänglichen Vorliegen oder Fortbestand der Genehmigungsvoraussetzungen erfolgt sei. Als Ausgleich für die zwingend ausgestaltete Aufhebung der Genehmigung sei vor allem aus Verhältnismäßigkeitsgründen ein Verfahren der „Mängelrüge mit Fristsetzung“ anzuwenden, um dem Genehmigungsinhaber die Möglichkeit zu geben, die Genehmigungsvoraussetzungen (erneut) zu schaffen, und um den Fortbestand der genehmigten Schule nicht unmittelbar zu gefährden. Dieses letztgenannte Verfahren habe der Antragsgegner durch die verfügte Befristung umgangen, während er sich ansonsten für die uneingeschränkte und beantragte Genehmigung entschieden habe. Unter diesen Umständen sei es geboten, dass der Antragsgegner bei der Ausübung seines Aufklärungsermessens im Genehmigungsverfahren den Gedanken der Folgenbeseitigung und das durch die positive Verbescheidung bei dem Antragsteller geschaffene Vertrauen in die Nachhaltigkeit getätigter Investitionen und getroffener organisatorischer Vorkehrungen zu berücksichtigen habe.
Das BayEUG enthalte keine Legaldefinition zur Frage, wann die Lehrziele einer privaten Schule nicht hinter den Lehrzielen einer entsprechenden öffentlichen Schule zurückstünden. Art. 93 BayEUG ermächtige die Schulaufsichtsbehörde nur, Maßnahmen zu ergreifen, mit denen das Ziel des Art. 92 Abs. 2 Nr. 2 BayEUG sichergestellt werden könne. Aus seiner Erwähnung sei zu schließen, dass der Begriff „Lehrziele“ in Art. 92 Abs. 2 Nr. 2 BayEUG sowohl den Fächerkatalog, also die Stundentafeln, wie auch die Ziele der einzelnen Fächer, also die Lehrziele im engeren Sinne, umfasse. Hingegen habe die Regierung von Oberbayern im Genehmigungsbescheid vom 21. Juli 2014 die Voraussetzungen des Art. 92 Abs. 2 Nr. 2 BayEUG dahingehend konkretisiert, dass der Begriff der Lehrziele als Mindestbildungsstandards des amtlichen bayerischen Lehrplans zu verstehen sei. Die Frage, was Mindestbildungsstandards seien, sei bisher nicht definiert. Jedenfalls sei zwischen Regel- und Mindestbildungsstandards zu unterscheiden. Die in Lehrplänen dargestellten Bildungsstandards stellten nicht die Mindest- oder Minimalstandards dar, sondern die Regelstandards. Nachdem die Genehmigungsbehörde als Prüfungsmaßstab die Bildungsstandards des amtlichen bayerischen Lehrplans zugrunde lege, werde entgegen ihrer Behauptung nicht die Erfüllung der Mindestbildungsstandards überprüft, sondern die der Regelbildungsstandards. Soweit die Regierung von Oberbayern darauf abstelle, ob der Antragsteller die „Mindestbildungsstandards des amtlichen bayerischen Lehrplanes“ erfüllt habe, und davon abhängig mache, ob die erteilte Schulgenehmigung verlängert werde, sei ein solcher Prüfungsmaßstab im vorliegenden Fall rechtswidrig, da nicht, jedenfalls nicht ausreichend, bestimmt sei, was Mindestbildungsstandards seien.
Es sei die Aufnahme eines Grundschulbetriebs mit den Jahrgangsstufen 1 bis 3 genehmigt worden. Dass innerhalb von zwei Schuljahren die Bildungsstandards des amtlichen bayerischen Lehrplans bezogen auf die 4. Jahrgangsstufe erreicht sein sollten, sei nicht nachvollziehbar und berücksichtige jedenfalls nicht die pädagogischen Grundsätze der …-Schule.
Die Ablehnung des Verlängerungsantrags sei angesichts der Tatsache, dass dem Antragsteller keine Möglichkeit gegeben worden sei, etwaige festgestellte Mängel abzustellen, unverhältnismäßig.
Die geforderte Dokumentationspflicht sei unbestimmt und widersprüchlich. Gleichwohl habe der Antragsteller diese Verpflichtung von Anfang an erfüllt, was seitens der Regierung von Oberbayern auch so akzeptiert worden und sogar unbeanstandet geblieben sei.
Wie Lernen von den Regierungsvertretern übersehen werde, zeige sich am Beispiel des Kiosks, der im Protokoll der Regierung lediglich erwähnt werde. Damit verbunden seien aber …-typische Lernsituationen durch: Antrag in der Schulversammlung stellen, Budgetkalkulation, Preiskalkulation, Werbeplakate erstellen, Verkaufsstand erstellen, Einkaufen, Zubereitung der zu verkaufenden Mahlzeiten, Warenkunde, Verkauf, Kommunikation, Einschätzung von Angebot und Nachfrage, Logistik, Buchhaltung etc. Von der Regierung werde auch kritisiert, dass Schüler viel an ihren Handys spielten. Computer, Smartphones und Tablets würden von den Schülern auf vielfältige Weise genutzt. Der Lerneffekt sei dabei enorm. Unterricht in dem Sinne, wie er an öffentlichen Schulen stattfinde, sei nur ein geringer Bestandteil des Lernens an einer …-Schule.
Verstoße ein Schüler häufig willentlich gegen Regeln oder verletze er eine Person physisch oder psychisch, könne er sowohl an der …-Schule … als auch an einer staatlichen Schule suspendiert werden. Dabei komme es nicht auf das Lebensalter, sondern auf den Schweregrad der Regelverletzung an.
Der Übertritt eines Kindes, das sich im 4. Schuljahr befunden habe, von der …-Schule an eine öffentliche Schule sei bisher noch nicht festzustellen gewesen. Bisher seien zwei Schülerinnen der …-Schule zum Qualifizierenden Abschluss der Mittelschule angetreten; beide hätten den Abschluss bestanden.
Die Leistungsüberprüfungen durch die Regierung von Oberbayern seien aus vielerlei Gründen abgelehnt worden. Das Vertrauen in die Regierung sei nachhaltig erschüttert gewesen, die Schüler hätten keinerlei Vorbereitungszeit gehabt, die Gruppe der betroffenen Schüler sei äußerst speziell und damit nicht repräsentativ gewesen. Soweit sich die Regierung auf die Feststellungen des Schulrats *. beziehe, seien diese nicht verwertbar, da dieser wegen der Vorkommnisse bei den Schulbesuchen wegen der Besorgnis der Befangenheit abgelehnt worden sei.
Dass die Schüler keine Hefte, Mappen oder ähnliches hätten, stimme nicht.
Die vorhandene Schulküche sei durchaus ausreichend ausgestattet.
Die Einrichtungen der …-Schule … stünden hinter denen einer öffentlichen Grund- bzw. Mittelschule nicht zurück. Bereits beim ersten Besuch der Regierungsvertreter kurz nach der Schuleröffnung sei die Ausstattung zum größten Teil vorhanden gewesen und sei nicht moniert worden. Gleiches gelte für die nunmehr beanstandeten Lehrkräfte. Diese Beanstandungen seien somit rechtswidrig, da sie gegen den auch im öffentlichen Recht bestehenden Grundsatz von Treu und Glauben verstießen. Sie seien verwirkt und könnten nicht zur Ablehnung des Verlängerungsantrags führen.
Außerdem sei die Ausstattung in ausreichendem Umfang vorhanden.
Der Antragsgegner trägt vor, mit der Befristung der Schulgenehmigung als wesentlichem Bestandteil der Errichtungsgenehmigung habe sich der Schulträger ausdrücklich einverstanden erklärt.
Der Schule sei mit Schreiben vom 27. April 2016 mitgeteilt worden, dass Zweifel daran bestünden, dass der Weiterbetrieb der Schule genehmigt werden könne. Mit Anhörungsschreiben der Regierung von Oberbayern vom 22. Juni 2016 sei unmissverständlich mitgeteilt worden, dass der Schulbetrieb der …-Schule … zum Endes des Schuljahres 2015/2016 nicht den Anforderungen einer Ersatzschule entspreche und nicht beabsichtigt sei, die Genehmigung zu verlängern. Es sei Pflicht des Schulträgers gewesen, die Eltern rechtzeitig darüber zu informieren, dass der Weiterbestand der Schule nicht gesichert sei. Die Aufnahme der Schülerinnen und Schüler in das öffentliche Schulsystem sei ohne weiteres möglich.
Der Genehmigungsbescheid vom 21. Juli 2014 sei bestandskräftig. Er sei weder mittels Widerspruchs noch mittels Klage angegriffen worden, seine Geltungsdauer sei zum 31. Juli 2016 abgelaufen.
Die Befristung sei aufgrund des besonderen, in der schulaufsichtlichen Praxis in Bayern noch nicht erprobten Konzepts erfolgt. Es habe sich um einen „Probelauf“ gehandelt, der nur unter Auflagen und Befristung möglich gewesen sei. Eine Schulgenehmigung hätte ansonsten nicht erteilt werden können. Mit der Befristung habe sichergestellt werden sollen, dass das besondere pädagogische Konzept in der täglichen Schulpraxis umgesetzt werde und es sich als geeignet erweise, die Auflagen zu erfüllen. Die Nebenbestimmungen des Bescheides seien Ergebnis vielfältiger jahrelanger Verhandlungen des Schulträgers mit der Regierung von Oberbayern gewesen. Das Konzept sei geeignet gewesen, die Auflagen des Genehmigungsbescheides zu erfüllen, wenngleich die Umsetzung in der Praxis habe abgewartet werden sollen. Dem Antragsteller sei bewusst gewesen, dass eine Entscheidung über die endgültige Genehmigungsfähigkeit der Schule erst zum Ende der Befristung gefällt werden würde. Das besondere pädagogische Interesse sei von der Schulverwaltung anerkannt worden. Ein Fall des Art. 98 Abs. 1 Satz 1 BayEUG liege nicht vor, da nicht etwa fehlende Voraussetzungen nachzuweisen gewesen seien, sondern vielmehr die Realisierbarkeit des pädagogischen Konzeptes unter den vereinbarten Auflagen während des zweijährigen Probelaufes.
Die nun monierten Auflagen des Genehmigungsbescheides seien bestandskräftig und nicht angefochten worden.
Die Formulierung im Genehmigungsbescheid hinsichtlich des Erreichens des Mindestbildungsstandards des amtlichen bayerischen Lehrplans am Ende der 4. Jahrgangsstufe (Grundschule) und am Ende der 9. bzw. 10. Jahrgangsstufe (Mittelschule) sei dem Schulträger wiederholt erläutert worden. Wenn sich die Schule im Unterricht an den Erwerb von Kompetenzen des jeweiligen amtlichen bayerischen Lehrplans orientiere, würden die Bildungsstandards der Kultusministerkonferenz explizit berücksichtigt. Für jedes Fach seien am Ende der Jahrgangsstufe 4 und 9 bzw. 10 die entsprechenden Inhalte und Kompetenzerwartungen formuliert und damit hinreichend bestimmt. Diese Kompetenzerwartungen basierten auf einem mittleren Anforderungsniveau. Die Bezeichnung als „Mindestbildungsstandards“ oder „Regelbildungsstandards“ sei dabei unerheblich. Im Übrigen habe der Antragsteller mit Schreiben vom 28. Mai 2012 versichert, dass seine Schüler und Schülerinnen durch die konsequente Umsetzung des pädagogischen Konzepts des Antragstellers nach der 4. und ebenso nach der 9. bzw. 10. Jahrgangsstufe die am 15. Oktober 2004 beschlossenen KMK-Bildungsstandards in gleichem Maße wie Schüler an öffentlichen Schulen erreichten. Die Kompetenzerwartungen am Ende der jeweiligen Schulart auf mittlerem Anforderungsniveau seien Grundlage des Genehmigungsbescheids gewesen und ebenso der schulaufsichtlichen Einschätzung. Der Weiterbetrieb der Schule sei somit maßgeblich davon abhängig gewesen, inwieweit dieses mittlere Anforderungsniveau von Schülern und Lehrern in der täglichen Praxis auf Grundlage des besonderen pädagogischen Konzepts konsequent angestrebt werde, so dass es am Ende der jeweiligen Schulart erkennbar erreicht werden könne. Die Einschätzung, ob dies der Fall sei, sei in Zusammenschau der Dokumentationen und der über zwei Jahre gewonnenen Erkenntnisse aus dem Schulbetrieb (Schulalltag, Schülerbefragungen, Projekte, Kurse und Lernvereinbarungen sowie Schulbesuche) erfolgt. Geplante Leistungstests habe die Schule abgelehnt, diese hätten daher nicht durchgeführt werden können.
Leistungsüberprüfungen seien eine gerichtlich anerkannte Maßnahme der Überprüfung genehmigter Ersatzschulen, um festzustellen, ob die Schule in ihren Lehrzielen nicht hinter einer öffentlichen Schule zurückstehe. Bei den geplanten Leistungstests wäre das individuelle Konzept sehr wohl berücksichtigt worden.
Genehmigt worden sei die Aufnahme des Grundschulbetriebs in den Klassen 1 bis 3 und des Mittelschulbetriebs mit den Klassen 5 bis 9 im Schuljahr 2014/2015, so dass sich im Schuljahr 2015/2016 die Schülerinnen und Schüler der ehemaligen Jahrgangsstufe 3 in der Jahrgangsstufe 4 und die Schülerinnen und Schüler der Jahrgangsstufe 9 in der Jahrgangsstufe 10 befunden hätten. Beide Schulen hätten damit alle Jahrgangsstufen geführt. Von einer Überprüfbarkeit des Leistungsstands könne ausgegangen werden.
Die Ablehnung des Weiterbetriebs sei keineswegs überraschend für den Schulträger gekommen. Spätestens mit Schreiben vom 27. April 2016 sei er auf diese Möglichkeit hingewiesen worden.
Grundsätzlich diene die Dokumentation dazu, darzustellen, welchen Leistungsstand der einzelne Schüler habe. Hier könne auch dokumentiert werden, dass z.B. bestimmte Fächer (noch) nicht bearbeitet worden seien. Nachdem es an der Schule keine Leistungsfeststellungen und Zeugnisse gebe, hätten die Dokumentationen insoweit auch eine Ersatzfunktion. Sie müssten daher so verfasst sein, dass daraus der Leistungsstand und die Entwicklung des Schülers hervorgingen, eine rein beschreibende Berichterstattung sei nicht ausreichend. Ein konkreter Leistungsstand werde allerdings erst zum Abschluss des jeweiligen Bildungsgangs verlangt.
Bei dem Kiosk der Schüler habe es sich um einen Tisch und einen Stuhl gehandelt, auf dem Tisch seien belegte Brötchen angeboten worden. Die angeblich zu erwerbenden Kompetenzen beim Führen des Schulkiosks könnten mit dieser Organisationsform jedenfalls kaum erworben werden.
Smartphones, Tablets und Computer seien grundsätzlich wichtige Lernmedien, deren Einsatz von den Lehrkräften in pädagogischer Verantwortung zu begleiten sei. Die Verwendung müsse jedoch lernbezogen und dosiert erfolgen.
Seitens der Schulaufsicht sei nicht der klassische Unterricht erwartet worden, sondern es sei jeweils beobachtet worden, welche Aktivitäten stattgefunden hätten. Es sei festgestellt worden, dass nur wenige, häufig nicht regelmäßig besuchte Lerngruppen bestünden.
Die Frage der Erfüllung der Schulpflicht sei in die Hände der Schüler gelegt worden, zuständig für die Sicherstellung der Schulpflicht sei jedoch die Schulleitung.
Etwaige Leistungstests seien bereits in der Erklärung des Schulträgers vom 28. Mai 2012 als durchführbar akzeptiert worden, im Genehmigungsbescheid seien sie ebenfalls als Möglichkeit angekündigt worden.
Die Besorgnis der Befangenheit von Regierungsschulrat H. sei überprüft worden. Sie sei nicht begründet.
Eine systematische Berufswahlvorbereitung finde nicht statt. So seien etwa Berufspraktika lediglich freiwillig. Eine intensive Vor- und Nachbereitung habe nicht beobachtet werden können. Außerdem sei eine gezielte Vorbereitung auf die Wahl der berufsorientierenden Zweige Technik, Wirtschaft und Soziales nicht zu erkennen. Damit fehle es an den gesetzlichen Merkmalen einer Mittelschule.
Die Lehrkräfte, die der Schule bis zum Ende des Schuljahres 2015/2016 zur Verfügung gestanden hätten, seien genehmigt gewesen. Ebenso sei dem Schulträger bewusst gewesen, dass ggf. fachlich qualifizierte Honorarkräfte für fachliche Aspekte des Lernstoffes als Zweitlehrkräfte hätten tätig sein dürfen, jedoch nicht eigenständig. Gemäß den Angaben der Schule seien jedoch keine Honorarkräfte beschäftigt worden. Nicht qualifiziertes Personal könne nicht genehmigt werden und daher auch nicht entsprechend tätig sein.
Das sog. Labor in der Schule sei ein spärlich eingerichteter Kellerraum, der weder in Ausstattung noch in Größe oder Sicherheitsvorschriften den Anforderungen eines PCB-Raumes einer öffentlichen Mittelschule entspreche. Ein angemieteter PCB-Raum am Agrarbildungszentrum sei zumindest bis zu dem Schulbesuch am 23. Februar nicht ein einziges Mal aufgesucht worden.
Der Antragsteller setze sein eigenes Schulkonzept im Schulalltag tatsächlich nicht um.
Mit Schriftsätzen seines Bevollmächtigten vom 25. und 31. August 2016 wiederholt und vertieft der Antragsteller seine Einwände.
Insbesondere trägt er vor, dass er mit einer Befristung nicht einverstanden gewesen wäre, wenn er belehrt worden wäre, dass diese rechtswidrig sei. Seitens der Regierung sei die Befristung als üblich bezeichnet worden. In verschiedenen Aussagen der Regierungsvertreter sei für den Antragsteller deutlich geworden, dass man von einem längeren Bestehen ausgegangen sei. Tatsächlich seien zwei Jahre kein geeigneter Zeitraum, um ein neues Schulsystem angemessen beurteilen zu können. Die Eltern seien vom Antragsteller über alle Entwicklungen detailliert informiert worden. Auf die besonderen Aspekte des Schulsystems des Antragstellers sei in der ca. zweistündigen Inspektion der Regierung nicht geachtet worden.
Wegen der Einzelheiten wird auf die Gerichts- und die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.
II.
Der zulässige Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist unbegründet.
Eine einstweilige Anordnung nach § 123 VwGO darf nur ergehen, wenn dies zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Der Antragsteller hat sowohl die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung, den sog. Anordnungsgrund, als auch das Bestehen eines zu sichernden Rechts, den sog. Anordnungsanspruch, glaubhaft zu machen (123 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO). Auch wenn diese Voraussetzungen zum maßgeblichen Zeitpunkt, das ist der Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts, vorliegen, ist es dem Gericht allerdings regelmäßig verwehrt, mit seiner Entscheidung die Hauptsache vorwegzunehmen. Denn es würde dem Wesen und dem Zweck einer einstweiligen Anordnung widersprechen, wenn dem Antragsteller in vollem Umfang das gewährt würde, was er nur in einem Hauptsacheprozess erreichen kann. Allerdings gilt im Hinblick auf das verfassungsrechtliche Gebot eines effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG das grundsätzliche Verbot einer Vorwegnahme der Hauptsacheentscheidung jedoch dann nicht, wenn eine bestimmte Regelung zur Gewährung eines effektiven Rechtsschutzes schlechterdings notwendig ist, d.h. wenn die Ablehnung der begehrten Entscheidung für den Antragsteller mit unzumutbaren Nachteilen verbunden wäre und mit hoher Wahrscheinlichkeit von einem Obsiegen in der Hauptsache auszugehen ist.
Ein Anordnungsgrund liegt hier vor.
Zwar bestehen Zweifel, ob es sich bei den vorgetragenen elternrechtlichen Belangen, resultierend aus der Ungewissheit der künftigen Beschulung ihrer Kinder, die bisher Schulen des Antragstellers besucht haben, um Rechte der Schule und des Schulträgers handelt, auf die sich dieser hinsichtlich der Eilbedürftigkeit einer vorläufigen Regelung berufen kann.
Dies kann jedoch dahingestellt bleiben, da zumindest ein rechtliches Interesse des Antragstellers als Schulträger daran bejaht werden kann, möglichst vor Beginn des Unterrichts im Schuljahr 2016/2017 Klarheit über den Fortbestand seiner Schule zu bekommen, ohne ein entsprechendes Hauptsachverfahren abwarten zu müssen.
Hinsichtlich eines Anordnungsanspruches kann jedoch nicht von einer Glaubhaftmachung durch den Antragsteller und einem entsprechenden Obsiegen in der Hauptsache mit hoher Wahrscheinlichkeit ausgegangen werden.
Soweit der Antragsteller auf die Rechtswidrigkeit des Genehmigungsbescheids der Regierung von Oberbayern vom 21. Juli 2014 aufgrund der Befristung der Genehmigung auf zwei Jahre sowie einiger in dem Bescheid enthaltenen Auflagen verweist, ist festzustellen, dass dieser Bescheid bestandskräftig ist. Der Bescheid, der mit einer ordnungsgemäßen Rechtsbehelfsbelehrung:versehen war und am 2. Juli 2014 mit Postzustellungsurkunde zugestellt wurde, ist, da er vom Antragsteller weder mit Widerspruch noch mit Anfechtungsklage angefochten wurde, mit Ablauf der Monatsfrist bestandskräftig geworden. Auf die Frage der eventuellen Zustimmung des Antragstellers zu einer Befristung oder einzelnen Auflagen kommt es somit nicht an.
Da die Genehmigung der Schule des Antragstellers mit Fristablauf am 31. Juli 2016 endete, hatte die Regierung von Oberbayern auf den Antrag des Antragstellers vom 11. März 2016 über die „Verlängerung“ der Schulgenehmigung im Sinne einer Neuerteilung zu entscheiden, wobei dieser Entscheidung auch die Erkenntnisse während des vergangenen zweijährigen Schulbetriebs zugrunde zu legen waren.
Bei der vom Gericht im Rahmen des vorliegenden Verfahrens vorgenommenen Überprüfung erweist sich der ablehnende Bescheid des Antragsgegners vom 22. Juli 2016 als rechtmäßig. Der Antragsteller hat keinen Anspruch auf eine Genehmigung glaubhaft gemacht.
Maßgebliche Rechtsgrundlage für die Genehmigung einer Ersatzschule ist Art. 92 Abs. 2 BayEUG. Gemäß Art. 92 Abs. 2 BayEUG ist die Genehmigung zu erteilen, wenn
1.derjenige, der eine Ersatzschule errichten, betreiben oder leiten will, die Gewähr dafür bietet, dass er nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung verstößt,
2.die Ersatzschule in ihren Lehrzielen und Einrichtungen sowie in der wissenschaftlichen oder künstlerischen Ausbildung ihrer Lehrkräfte hinter den öffentlichen Schulen nicht zurücksteht (Art. 4, 93 und 94), insbesondere muss ein Mitglied der Schulleitung Lehrkraft der Schule sein,
3.eine Sonderung der Schülerinnen und Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern nicht gefördert wird (Art. 96),
4.die wirtschaftliche und rechtliche Stellung der Lehrkräfte genügend gesichert ist (Art. 97).
Die Ablehnung der Verlängerung der Schulgenehmigung wurde mit Bescheid der Regierung von Oberbayern vom 22. Juli 2016 ausschließlich mit dem Fehlen der Voraussetzungen des Art. 92 Abs. 2 Nr. 2 BayEUG begründet. Demgegenüber konnte der Antragsteller nicht glaubhaft machen, dass diese Voraussetzungen entgegen der Begründung im Ablehnungsbescheid vorliegen und seine Schule in den Lehrzielen hinter den öffentlichen Schulen nicht zurücksteht. Zur Überprüfung dieser Voraussetzung ist die Forderung, dass jeweils am Ende der 4. und der 9. bzw. 10. Jahrgangsstufe, also jeweils am Ende der Grundbzw. Mittelschule die Mindestbildungsstandards des amtlichen bayerischen Lehrplans erreicht werden müssen und die Überprüfung dieser Forderung ein geeignetes und sachlich gerechtfertigtes Mittel. Entgegen dem Vorbringen des Antragstellers sind diese Forderung und die entsprechende Auflage im Genehmigungsbescheid auch nicht unbestimmt oder widersprüchlich. Insoweit ist es auch irrelevant, ob der amtliche bayerische Lehrplan Mindest- oder Regelstandards enthält, da die Forderung schon nach ihrem Wortlaut dahingehend auszulegen ist, dass das, was der amtliche bayerische Lehrplan als Mindestvoraussetzungen für die jeweilige Jahrgangsstufe voraussetzt, auch als Lehrziel von der Schule des Antragstellers zu erbringen ist.
Dadurch, dass der Nachweis des Lehrziels für die jeweils letzte Jahrgangsstufe der jeweiligen Schulart gefordert wird, werden auch die Eigenheiten des im Schulkonzept des Antragstellers dargestellten Schulsystems ausreichend berücksichtigt, die darin liegen, dass eben nicht in jeder Jahrgangsstufe bestimmte Lehrziele erreicht werden müssen, sondern jeder Schüler sein individuelles Lerntempo selbst bestimmen kann.
Zur Überprüfung dieser Forderung standen der Regierung von Oberbayern die Ergebnisse der Dokumentationspflicht, die Erkenntnisse der durchgeführten Schulversuche und die Möglichkeit von Leistungsprüfungen bei Schülern der jeweils letzten Jahrgangsstufen zur Verfügung. Die Forderung der Dokumentationspflicht ist weder von ihrem Wortlaut in Ziffer II.2. des Genehmigungsbescheids noch in Verbindung mit der Auflage III.2. des Genehmigungsbescheids widersprüchlich oder unbestimmt. Außerdem wurde die Forderung dem Antragsteller mit Schreiben der Regierung vom 3. Mai 2012 zusätzlich erläutert, worauf dieser diese Forderung mit Schreiben vom 28. Mai 2012 auch akzeptierte.
Nachdem jedoch aus der vom Antragsteller vorgelegten Dokumentation nicht zu ersehen war, ob die Verpflichtung der Auflage III.2. des Genehmigungsbescheids erfüllt wurde, musste die Behörde auf andere Überprüfungsarten zurückzugreifen. Dass Schulbesuche eine Möglichkeit darstellen, den im Alltag durchgeführten Schulbetrieb kennenzulernen und daraus Schlüsse über das Erreichen von Lernzielen zu ziehen, ist rechtlich anerkannt. Aus den bei den beiden Schulbesuchen festgestellten Umständen und Gegebenheiten hinsichtlich des Schulbetriebs hat die Regierung von Oberbayern in plausibler und nachvollziehbarer Weise die Schlussfolgerung gezogen, dass sich allein daraus die Erfüllung der Forderung der Auflage III.2 des Genehmigungsbescheids nicht ersehen lässt, sondern die vorgefundenen Umstände eher darauf hindeuten, dass die Schule des Antragstellers in ihren Lehrzielen hinter den öffentlichen Schulen zurücksteht. Soweit aus den Akten ersichtlich, hat die Regierung von Oberbayern bei diesem Ergebnis die besonderen Eigenheiten des Schulsystems einer …-Schule berücksichtigt.
Die Schulversammlung der Schule des Antragstellers verweigerte die Teilnahme an den daraufhin von der Regierung angesetzten Leistungsüberprüfungen, obwohl der Antragsteller mit Schreiben vom 28. Mai 2012 etwaige Leistungstests als durchführbar akzeptiert hatte.
Der Antragsteller hat auch im vorliegenden Verfahren nicht glaubhaft machen können, dass die …-Schule … in den Lehrzielen hinter den öffentlichen Schulen nicht zurückbleibt. Der Einwand, ein Zeitraum von zwei Jahren sei für eine derartige Überprüfung aufgrund des Konzepts der Schule des Antragstellers nicht ausreichend, verkennt, dass auch während dieses Zeitraums Schülerinnen und Schüler in den Abschlussjahrgang der jeweiligen Schulart gelangt sind, ohne dass Feststellungen zu ihrem Kenntnis- und Leistungsstand getroffen werden konnten. Gerade zu deren Schutz besteht aber die Forderung der Auflage III.2 des Genehmigungsbescheids und des Art. 92 Abs. 2 Nr. 2 BayEUG.
Die Beanstandung der Regierung von Oberbayern hinsichtlich der Lehrkräfte, dass entgegen dem beabsichtigten Konzept keine fachlich qualifizierten Honorarkräfte für fachliche Aspekte als Zweitlehrkräfte beschäftigt wurden, stattdessen jedoch unqualifizierte Kräfte mit Lehrtätigkeit beauftragt würden, hat der Antragsteller mit seinem Vortrag nicht widerlegt.
Ebenso wenig ist ihm gelungen, glaubhaft zu machen, dass seine Schule hinsichtlich der Einrichtung nicht hinter den öffentlichen Schulen zurücksteht. Die Forderung im Genehmigungsbescheid, die Schule mit Schulmöbeln (Tischen und Stühlen) auszustatten, ist, wie sich aus der Aufzählung des Antragstellers hinsichtlich der vorhandenen Tische und Stühle ergibt, offensichtlich nicht erfüllt. Selbst wenn dies, wie der Antragsteller geltend macht, bei einem Schulbesuch kurz nach Schuleröffnung nicht beanstandet wurde, ist die Beanstandung weder ein Verstoß gegen Treu und Glauben noch verwirkt, da „kurz nach Schuleröffnung“ auch davon ausgegangen werden konnte, dass diese im Genehmigungsbescheid enthaltene Auflage noch erfüllt werden würde.
Aus den dargestellten Gründen ist ersichtlich, dass die für eine Vorwegnahme der Hauptsache erforderliche hohe Wahrscheinlichkeit eines Obsiegens in der Hauptsache nicht gegeben ist. Insbesondere wegen der mit einer staatlichen Genehmigung verbundenen Statusänderung der Schule ist insoweit ein strenger Maßstab anzulegen.
Ein Anspruch auf Erteilung der Genehmigung und damit ein Anordnungsanspruch wurde nicht glaubhaft gemacht.
Der Antrag war daher abzulehnen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung hat ihre Rechtsgrundlage in §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. den Vorschriften des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.