Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  M 25 E 17.4657

Leitsatz

Bei einer Ermessensreduzierung auf Null ist zu prüfen, ob die von dem Betroffenen vorgetragenen Gesichtspunkte dazu führen, dass allein die begehrte, ihn begünstigende Entscheidung geboten ist und keine andere Entscheidung in Betracht kommt. (Rn. 24) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Der Antrag wird abgelehnt.
II. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Gründe

I.
Der Antragsteller begehrt im Wege des Eilrechtsschutzes, den Antragsgegner zur Erteilung einer vorläufigen Beschäftigungserlaubnis zu verpflichten.
Der Antragsteller, pakistanischer Staatsangehöriger, ist im Jahr 2013 in das Bundesgebiet eingereist und stellte am 10. Mai 2013 Asylantrag. Ein hierauf zunächst ergangener Bescheid des Bundesamts vom 20. Januar 2014 wurde mit Urteil des Verwaltungsgerichts … vom 24. September 2015 aufgehoben. Am 7. November 2017 wurde der Antragsteller offenbar erneut angehört (vgl. vom Ast. im Klageverfahren vorgelegte Niederschrift als Anlage K8). Ein neuer Bescheid ist soweit ersichtlich aber noch nicht ergangen. Der Antragsteller ist im Besitz einer Aufenthaltsgestattung vom 16. Juni 2017, die aktuell noch bis 15. Dezember 2017 gültig ist (Bl. 325 d.A.).
Dem Antragsteller war in der Vergangenheit die Beschäftigung erlaubt und diese Erlaubnis in der Folge jeweils verlängert worden, zuletzt mit Erteilung der Aufenthaltsgestattung am 16. Juni 2017 für die Tätigkeit als Bauhelfer in einem Umfang von 23,26 Stunden/Woche bis 25. September 2017 (Bl. 317 d.A.).
Mit Schreiben vom 24. August 2017 beantragte der Antragsteller die abermalige Verlängerung der Beschäftigungserlaubnis. Im entsprechenden Formular ist hinsichtlich des zeitlichen Umfangs zunächst „Teilzeit“ angekreuzt und im darunterliegenden Feld, in dem eine geringfügige Beschäftigung angegeben werden kann eine monatliche Höchststundenzahl von „25/26“ angegeben. Das Feld, in dem die einzelnen Tagesarbeitszeiten anzugeben sind, enthält keinen Eintrag.
Mit Bescheid vom 13. September 2017 hat das Landratsamt … den Antrag abgelehnt.
Zur Begründung wurde darauf abgestellt, dass der Asylantrag abgelehnt worden sei, die Identität des Antragstellers nicht geklärt sei, der Ablehnungsbescheid für eine geringe Bleibeperspektive spreche und gegen den Antragsteller zudem eine rechtskräftige Verurteilung wegen Vergehen gegen das Betäubungsmittelgesetz bestehe. Diese Umstände könnten nicht positiv in die Ermessensentscheidung einfließen und führten deshalb zu einer negativen Entscheidung über den Antrag.
Mit Schreiben seines Bevollmächtigten vom 28. September 2017, bei Gericht per Fax eingegangen am selben Tag, ließ der Antragsteller Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis erheben (M 25 K 17.4662) und zudem beantragen,
„der Antragsgegner wird – im Wege des vorläufigen Rechtschutzes […] verpflichtet, dem Kläger und Antragsteller die Erlaubnis für die Beschäftigung als Helfer im Gartenbau- und Zaunbau bei der Firma … […], …, einstweilen zu erteilen.“
Der Antragsteller habe Anspruch auf die Beschäftigungserlaubnis. Das Ermessen der Behörde sei auf Null reduziert.
Über den Asylantrag sei noch nicht entschieden worden. Der Antragsteller arbeite seit dem 9. Juni 2016 bei der bezeichneten Firma. Der Antragsteller sei zwar wegen Abgabe eines Joints zu einer Freiheitsstrafe von sechs Monaten verurteilt worden, die zur Bewährung ausgesetzt worden sei. Das Landratsamt habe aber während des laufenden Strafverfahrens die Beschäftigungserlaubnis im November 2016 verlängert.
Die Klärung der Identität sei anders als bei der Erteilung eines Aufenthaltstitels keine Voraussetzung für die Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis. Die Erfüllung der Mitwirkungspflicht sei dem Antragsteller während des laufenden Asylverfahrens unzumutbar. Sehr fraglich sei, ob die Bleibeperspektive zu einem Zeitpunkt ein Ermessensgesichtspunkt für die Ablehnung einer Beschäftigungserlaubnis sein könne.
Mit weiterem Bescheid vom 2. Oktober 2017 hat das Landratsamt den Bescheid vom 13. September 2017 aufgehoben (Ziff. 1) und den Antrag auf Verlängerung der Beschäftigungserlaubnis abermals abgelehnt (Ziff. 2).
Die Aufhebung des Bescheids erfolge, nachdem der ablehnende Asylbescheid bereits vor Ergehen des Bescheids vom 13. September 2017 gerichtlich aufgehoben worden sei und daher nicht negativ hätte berücksichtigt werden dürfen.
Die zu treffende Ermessensentscheidung führe (gleichwohl) zu einer negativen Entscheidung. Die Identität sei ungeklärt, der Antragsteller habe nach der zu Grunde zu legenden niedrigen Anerkennungsquote des Bundesamts für pakistanische Antragsteller, diese liege bei nur 4%, eine geringe Bleibeperspektive nach Abschluss des Asylverfahrens. Auf die strafrechtliche Verurteilung wurde abermals verwiesen.
Mit Schreiben vom 7. Oktober 2017, bei Gericht per Fax eingegangen am selben Tag, hat der Bevollmächtigte des Antragstellers für das Klageverfahren seinen Antrags dahingehend geändert, dass – unter Aufrechterhaltung des Verpflichtungsantrags im Übrigen – die Aufhebung des Bescheids vom 2. Oktober 2017 beantragt werde.
Mit Schreiben vom 17. Oktober 2017 hat der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Der Antrag sei schon unzulässig, weil die Hauptsache damit vorweggenommen werde. Im Übrigen sei der Antrag auch unbegründet, da ein Anspruch nicht glaubhaft gemacht worden sei, wobei der Antragsgegner im Weiteren die Bescheidsgründe wiederholend vertiefte.
Mit Schreiben vom 10. November 2017 trug der Bevollmächtigte des Antragstellers nochmals ergänzend vor. Insbesondere müsse die Firma schließen, wenn der Antragsteller seine Tätigkeit nicht fortsetzen könne.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten sowie die vorgelegte Behördenakte Bezug genommen.
II.
Der Antrag bleibt ohne Erfolg.
Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung notwendig erscheint, insbesondere auch, um wesentliche Nachteile abzuwenden. Erforderlich sind danach ein Anordnungsgrund, die Eilbedürftigkeit der Sache, sowie ein Anordnungsanspruch, der Anspruch auf die begehrte Maßnahme. Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch sind nach § 123 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 920 Abs. 2 ZPO glaubhaft zu machen.
1. Entgegen der Ansicht des Antragsgegners ist der Antrag nicht schon unzulässig. Zutreffend verweist der Antragsgegner zwar auf das im Verfahren nach § 123 VwGO grundsätzlich bestehende Verbot der endgültigen Vorwegnahme der Hauptsache. Eine solche wird vom Antragsteller aber nicht begehrt, da er ausdrücklich (nur) die einstweilige, also bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens wirkende, Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis begehrt.
2. Der Antrag ist aber unbegründet. Der Antragsteller hat einen Anspruch auf Erteilung einer einstweiligen Erlaubnis zur Berufsausbildung gemäß § 61 Abs. 2 AsylG nicht hinreichend glaubhaft gemacht. Dies gilt unabhängig davon, ob hierfür eine Ermessensreduzierung auf Null zu verlangen ist (a.) oder man auch bei einer fehlerhaften Ermessensausübung Raum für eine einstweilige Anordnung sieht (b.). Eine Verpflichtung der Behörde zur Neuentscheidung ist im vorliegenden Fall ebenfalls ausgeschlossen (c.).
a. Der Antragsteller hat keine Ermessensreduzierung auf Null glaubhaft gemacht.
Hierbei ist zu prüfen, ob die von dem Betroffenen vorgetragenen Gesichtspunkte dazu führen, dass allein die begehrte, ihn begünstigende Entscheidung geboten ist und keine andere Entscheidung in Betracht kommt (vgl. bereits zu der Ermessensreduzierung auf Null bei § 10 und § 11 BeschVerfV a.F.: BayVGH, B.v. 10.3.2006 – 24 CE 05.2685 – juris Rn. 20).
Hieran fehlt es vorliegend schon deshalb, weil für das Gericht nach dem im Rahmen des Verfahrens nach § 123 VwGO gebotenen, aber auch ausreichenden summarischen Prüfungsumfangs, der Umfang der beantragten Beschäftigung nicht klar ist. Dem Antragsteller war in der Vergangenheit eine Beschäftigung in einem Umfang von 23,26 Stunden/Woche erlaubt. Sein mit Schreiben vom 24. August 2017 gestellter Verlängerungsantrag ist insoweit aber unklar, nachdem er dort zwar Teilzeit, aber – im Feld, das sich auf eine geringfügige Beschäftigung bezieht – nur einen Umfang von „25/26“ Stunden pro Monat angegeben hat. Diese Unklarheit im Tatsächlichen wird im Hauptsacheverfahren weiter aufzuklären sein, steht aber jedenfalls der Annahme einer Ermessensreduzierung auf Null entgegen.
Weiterhin hat der Antragsteller zwar zutreffend auf einige Aspekte hingewiesen, die eine fehlerhafte Ermessensausübung des Landratsamts nahelegen. Eine lediglich fehlerhafte Ermessensausübung führt aber noch nicht auf eine Ermessensreduzierung auf Null.
Eine Ermessensreduzierung auf Null ergibt sich insbesondere auch nicht daraus, dass die Behörde in der Vergangenheit in Kenntnis von Aspekten, die grundsätzlich gegen die Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis sprechen (hier etwa ungeklärte Identität und die strafrechtliche Verurteilung des Antragstellers), diese erteilt hat. Warum und inwieweit die Behörde zu einer veränderten Bewertung dieser Ermessensgesichtspunkte gekommen ist, bedarf weiterer Aufklärung, die im Rahmen des Klageverfahrens zu erfolgen hat. Das Verfahren des einstweiligen Rechtschutzes mit seinem gebotenen, aber auch ausreichenden summarischen Prüfungsumfang kann dies nicht leisten. Es ist jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen, dass auch in Anbetracht der früheren Entscheidungspraxis zu Gunsten des Antragstellers, eine neuerliche pflichtgemäße Ermessensausübung aus Anlass eines neuen Antrags zu einem Ergebnis zu Ungunsten des Antragstellers ausfallen kann.
b. Insbesondere in der Literatur wird vertreten, dass auch bei bloßen Ermessensfehlern zum Schutz des Anspruchs des Antragstellers auf fehlerfreie Ermessensausübung eine Regelungsanordnung ergehen kann (vgl. hierzu Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier VwGO § 123 Rn. 161b-161c mwN). Voraussetzungen hierfür sind nach dieser Auffassung, dass das Gericht die Ermessensfehlerhaftigkeit der Ablehnung der begehrten Behördenentscheidung feststellt und anhand der im Eilverfahren erkennbar gewordenen Umstände prognostiziert, dass die ermessensfehlerfreie (Neu-)Bescheidung seitens der Behörde mit überwiegender Wahrscheinlichkeit zu der vom Antragsteller beantragten Verwaltungsmaßnahme führt. Für die Ermittlung des Ermessensfehlers gelten die allgemeinen Grundsätze (Ermessensausfall/-nichtgebrauch/-unterschreitung, Ermessensfehlgebrauch, Ermessensüberschreitung); ergibt die gerichtliche Prüfung, dass ein Ermessensfehler nicht vorliegt, fehlt der Anordnungsanspruch für den Erlass einer einstweiligen Anordnung. Im gegenteiligen Fall liegt die erste Voraussetzung für die einstweilige Anordnung vor. Die sodann vom Gericht anzustellende Prognose zur überwiegenden Erfolgsaussicht des Antragstellers bei einer erneuten behördlichen Entscheidung ist dabei naturgemäß von den Umständen des konkreten Falles geprägt (vgl. Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier VwGO § 123 Rn. 161b).
Im vorliegenden Fall spricht viel dafür, dass die ablehnende Entscheidung des Antragsgegners ermessensfehlerhaft ergangen ist. Dabei kann dahinstehen, ob die Bleibeperspektive eines Antragstellers gestützt auf die Berücksichtigung der Anerkennungsquoten des Bundesamts auf einen Ermessensfehler führt. Jedenfalls hat die Behörde sich im vorliegenden Fall nicht damit auseinandergesetzt, dass sie in der Vergangenheit Beschäftigungserlaubnisse erteilt bzw. verlängert hat, obwohl die Identität des Antragstellers ungeklärt war und obwohl sie – jedenfalls bei der letzten Verlängerung – von der strafrechtlichen Verurteilung wusste.
Daneben lassen sich dem Bescheid keinerlei zu Gunsten des Antragstellers streitende Ermessensgesichtspunkte entnehmen. Solche lagen aber insbesondere mit den in der Vergangenheit gewährten Erlaubnissen offensichtlich vor. Auch dass der Antragsteller sich seit über vier Jahren im Bundesgebiet befindet, ohne dass über seinen Asylantrag entschieden worden ist, wurde von der Behörde überhaupt nicht berücksichtigt.
Selbst bei Unterstellung eines Ermessensfehlers lässt sich aber nicht prognostizieren, dass eine ermessensfehlerfreie Entscheidung mit überwiegender Wahrscheinlichkeit zu einer Erteilung der Beschäftigungserlaubnis führen wird.
Dies folgt vorliegend schon aus der schon beschriebenen Unklarheit des Antrags in tatsächlicher Hinsicht, da sich aus dem Umfang der beantragten Beschäftigung möglicherweise seinerseits Ermessensgesichtspunkte ergeben könnten. Im Übrigen besteht ganz allgemein ein starkes öffentliches Interesse an der Klärung der Identität eines Bewerbers um eine Beschäftigungserlaubnis, nicht im Sinne einer strikten Erteilungsvoraussetzung nach § 61 Abs. 2 AsylG, wohl aber als im Rahmen des danach eröffneten Ermessens zu berücksichtigender Gesichtspunkt. Selbst wenn dem Antragsteller ein Aufsuchen der für ihn zuständigen Botschaft unzumutbar sein sollte und ihm dies im Verfahren nach § 61 Abs. 2 AsylG nicht entgegengehalten werden dürfte, so entspricht es der Erfahrung des Gerichts, dass es durchaus auch andere Wege und Möglichkeiten für Asylbewerber gibt, ihre Identität nachzuweisen oder zumindest ihre Bemühung um eine Klärung der Identität darzulegen (so auch VG München v. 5.4.2017 – M 9 K 17.254).
c. Eine Verpflichtung der Behörde zur Neubescheidung ist im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ebenfalls ausgeschlossen.
Soweit man eine solche Entscheidung im Verfahren nach § 123 VwGO überhaupt für zulässig hält (so etwa Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier VwGO § 123 Rn. 162-162b, a.A. die ganz h.M. in der Rechtsprechung vgl. BVerwGE 63, 110; BayVGH B. v. 3. 6. 2002 – 7 CE 02.637 NVwZ-RR 2002, 839 mwN), scheidet sie im vorliegenden Verfahren aus, weil damit der durch die Antragstellung des Bevollmächtigten gezogene Rahmen überschritten würde (§ 88 VwGO). Der Antragsteller hat die vorläufige Erteilung der Beschäftigungserlaubnis beantragt. Eine einstweilige Anordnung, mit der die Behörde zur Neubescheidung des Antrags verpflichtet wird, wäre keine vorläufige Entscheidung mehr, da dem Hauptsacheverfahren womöglich – bei einer Entscheidung zu Gunsten des Antragstellers – die Grundlage entzogen und so die endgültige Vorwegnahme herbeigeführt würde, ohne dass das Vorliegen der hierfür im Lichte von Art. 19 Abs. 4 GG anerkannten Ausnahmen erkennbar wäre. Insbesondere käme es hierfür auf, vorliegend aber nicht erkennbare, unbedingt schutzwürdige Interessen des Antragstellers selbst an und nicht – wie vorgetragen – auf solche seines Arbeitgebers. Selbst wenn es daher Anwendungsfälle für eine solche Verpflichtung zur Neubescheidung im Wege der einstweiligen Anordnung geben mag, fällt der vorliegende Fall nicht darunter.
3. Der Antrag war daher mit der Kostenfolge des § 154 VwGO abzulehnen. Das Verfahren ist gerichtskostenfrei (§ 83b AsylG).
Der Beschluss ist unanfechtbar.