Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  M 17 K 15.5869

Leitsatz

1 Die Zustimmung zur Leitung einer zweiten stationären Einrichtung  kann verweigert werden, wenn der vorgesehene Leiter neben der ersten Einrichtungsleitung auch Geschäftsführer des Einrichtungsträgers ist und die Sorge besteht, dass die Sicherstellung der Anforderungen des Art. 3 Abs. 2 PfleWoqG nicht gewährleistet ist (§ 14 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 S. 1 AVPfleWoqG). (redaktioneller Leitsatz)
2 Es ist zu gewährleisten, dass die für die beiden Heime jeweils erbrachte Arbeitskraft ausreicht, um die anfallenden Leitungsaufgaben ordnungsgemäß zu erfüllen und dass der Geschäftsführer im erforderlichen Maß anwesend ist, um die nötige persönliche Beziehung zu den Bewohnern aufzubauen. (redaktioneller Leitsatz)
3 Aus dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung ergibt sich nichts anderes, wenn eine Zustimmung in nicht vergleichbaren Fällen gewährt wurde. (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I.
Die Klage wird abgewiesen.
II.
Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet, da die Klägerin keinen Anspruch auf Zustimmung zur gleichzeitigen Leitung der Seniorenzentren … und … durch ihren Geschäftsführer hat; der Bescheid vom 19. Februar 2015 und der Widerspruchsbescheid vom 24. November 2015 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 VwGO).
I. Der Beklagte hat zu Recht die Zustimmung zur Leitung der Seniorenzentren … und … durch den Geschäftsführer der Klägerin verweigert (Nr. I des streitgegenständlichen Bescheids).
1. Gemäß § 14 Abs. 1 und 2 der Verordnung zur Ausführung des Pflege- und Wohnqualitätsgesetzes (AVPfleWoqG) muss die vorherige Zustimmung der zuständigen Behörde eingeholt werden, wenn eine Person mehrere stationäre Einrichtungen leiten soll. Die Zustimmung darf nur erteilt werden, wenn die Sicherstellung der Anforderungen nach Art. 3 Abs. 2 PfleWoqG gewährleistet werden kann. Zudem sind insbesondere die Art und Größe der Einrichtungen, die räumliche Entfernung zwischen den Einrichtungen sowie Konzeption und Organisation der Leitungsebene zu berücksichtigen.
Bei der Erteilung der Zustimmung im Sinne des § 14 AVPfleWoqG handelt es sich um eine Ermessensentscheidung (vgl. Burmeister/Gaßner/Melzer/Müller, Bayerisches Pflege- und Wohnqualitätsgesetz, 2. Aufl. 2015, § 14 AVPfleWoqG Rn. 2), die durch das Gericht nur dahingehend überprüft werden kann, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder ob von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde (§ 114 Satz 1 VwGO).
2. Im vorliegenden Fall liegen keine Ermessensfehler im Sinne von § 114 VwGO vor.
2.1 § 14 AVPfleWoqG geht erkennbar von dem Grundsatz „eine Einrichtungsleitung für eine Einrichtung“ aus, so dass dies die Regel, die Leitung mehrerer Einrichtungen dagegen die Ausnahme ist. Grund hierfür ist, dass mit der Wahrnehmung der Funktion der Einrichtungsleitung zahlreiche Pflichten, insbesondere die Sicherstellung der Erfüllung der Qualitätsanforderungen nach Art. 3 Abs. 2 PfleWoqG, verbunden sind. Aufgabe des Heimleiters ist es vor allem, die Interessen der Bewohner der Einrichtung zu wahren und die Einrichtung sachgerecht und wirtschaftlich zu leiten. Zur Durchführung der damit einhergehenden Planungs-, Koordinations- und Kontrollaufgaben ist es erforderlich, dass die Einrichtungsleitung neben den besonderen Qualifikationen insbesondere über ausreichende zeitliche Kapazitäten verfügt. Auch wird durch die Flexibilisierung bei der Wahrnehmung der Leitungsfunktionen, insbesondere durch die Möglichkeit der Delegation einzelner Aufgaben, der Einrichtungsträger nicht von seiner Verantwortung entbunden. Dieser muss vielmehr gewährleisten, dass die wesentlichen Aufgaben von der Leitungsperson angemessen wahrgenommen werden und eine Gesamtverantwortung hinsichtlich der organisatorischen, personellen und sachlichen Angelegenheiten gegeben ist. Der Einrichtungsleiter muss als hauptverantwortliche Leitungsperson die ordnungsgemäße Durchführung der delegierten Aufgaben überwachen (vgl. Burmeister/Gaßner/Melzer/Müller, Bayerisches Pflege- und Wohnqualitätsgesetz, 2. Aufl. 2015, § 14 AVPfleWoqG Rn. 1f.; vgl. a. BayVGH, U. v. 12.10.2008 – 12 B 07.383 – juris Rn. 19, 24).
2.2 Nach diesen Kriterien ist es nicht zu beanstanden, dass der Beklagte im vorliegenden Fall keine Zustimmung erteilt hat:
a) Die Besonderheit besteht hier darin, dass die Person, die die Einrichtungen in … und … leiten soll, zugleich auch noch Geschäftsführer der Klägerin ist. Nach allgemeiner Lebenserfahrung ist die Position des Geschäftsführers jedoch eine Beschäftigung, die den Betreffenden nicht nur voll und ganz fordert, sondern grundsätzlich auch seine gesamte Arbeitszeit in Anspruch nimmt. Davon ist auch bei der Klägerin auszugehen. Zwar sind laut deren Organigramm (s. Anlage K4) dem Geschäftsführer acht Fachbereiche („Fachmanagements“) nachgeordnet, die diesen unterstützen können. Dies ändert aber nichts daran, dass der Geschäftsführer die Gesamt- und Letztverantwortung trägt. vielmehr belegt das Organigramm gerade den umfassenden Aufgabenbereich des Geschäftsführers, da es nicht nur die acht Fachbereiche gibt, sondern diesen wiederum weitere Untergliederungen („Hausmanagements“ und „WBL“) nachgeordnet sind, der Geschäftsführer somit einen sehr großen Verwaltungsapparat zu leiten hat. Erschwerend kommt hier hinzu, dass zumindest einige der Fachbereichsleiter selbst zugleich Pflegeeinrichtungen leiten und daher allein schon in zeitlicher Hinsicht nicht stets für eine Vertretung des Geschäftsführers zur Verfügung stehen können.
Zudem hat der Geschäftsführer selbst in seinem Schreiben vom 30. Dezember 2014 unter anderem ausgeführt, dass es ihm bei der Übernahme der Leitung zweier Einrichtungen nicht möglich erscheine, sämtliche Aufgaben des Art. 3 PfleWoqG im Detail abzuarbeiten und dass diese Aufgaben nicht ausschließlich durch ihn wahrgenommen werden könnten. Da er Ansprechpartner für zahlreiche Personen und Personengruppen sei, die sich nicht unbedingt an Vorgaben durch seine Person richteten, biete er grundsätzlich Termine nur nach Vereinbarung und keine festen Terminzeiten an, zumal er aufgrund zahlreicher ungeplanter Termine eine Einhaltung fixer Vorgaben nicht garantieren könne. Bereits mit Schreiben vom 21. Januar 2014 hatte er dargelegt, dass er als Geschäftsführer vor allem Kontroll- und Repräsentationsaufgaben, aber je nach Arbeitsanfall, Urlaub, Krankheit oder anderen Umständen delegierte Aufgaben selbst übernehme. Dies ändere sich regelmäßig und sei unvorhersehbar.
Die Einrichtungsleitung ist aber grundsätzlich die zentrale Figur im alltäglichen Organisations- und Geschehensablauf eines Heimes. Sie ist für die Einhaltung der in Art. 3 PfleWoqG genannten Aufgaben verantwortlich, wobei zumindest die wesentlichen Aufgaben und Entscheidungen von dieser im Sinne einer Gesamtverantwortung und -überwachung wahrgenommen werden müssen. Der Heimleiter muss sozusagen „die Fäden in der Hand halten“ (vgl. BayVGH, U. v. 12.10.2008 – 12 B 07.383 – juris Rn. 24). Wenn der Geschäftsführer aber aufgrund der „zahlreichen ungeplanten Termine“ und des „unvorhersehbaren“ Arbeitsanfalls im Rahmen seiner Geschäftsführertätigkeit nicht regelmäßig und nicht planbar in den Einrichtungen zur Verfügung steht, ist weder gesichert, dass die für die beiden Heime jeweils erbrachte Arbeitskraft ausreicht, um die anfallenden Leitungsaufgaben ordnungsgemäß zu erfüllen, noch, dass der Geschäftsführer im erforderlichen Maß anwesend ist, um die nötige persönliche Beziehung zu den Bewohnern aufzubauen. Insbesondere stellt das Erfordernis für Bewohner, Angehörige und Mitarbeiter der Pflegeeinrichtungen, mit dem Geschäftsführer Termine extra zu vereinbaren, nicht nur eine Hemmschwelle dar, durch dieses Erfordernis ist vielmehr – auch im Hinblick auf dessen unvorhersehbare Termine – eine zeitnahe Kontaktaufnahme sowie gegebenenfalls eine Entscheidungsfindung in dringenden Fällen nicht sichergestellt (vgl. BayVGH, U. v. 12.10.2008 – 12 B 07.383 – juris Rn. 21f.).
Nach alledem ist nachvollziehbar, dass der Beklagte davon ausgeht, dass bei der gleichzeitigen Wahrnehmung von drei Positionen, die jede für sich „Fulltime-Jobs“ sind, mindestens eine dieser Betätigungen darunter leiden könnte. Da nicht auszuschließen ist, dass insbesondere die Leitung der beiden Pflegeeinrichtungen und damit insbesondere die Interessen und Bedürfnisse der Bewohner im Sinne von Art. 3 Abs. 2 Nr. 1 PfleWoqG „zu kurz“ kommen, ist die Zustimmungsverweigerung des Beklagten auch nicht zu beanstanden. Erschwerend ist dabei auch zu berücksichtigen, dass mehrere Beschwerden und Mängelfeststellungen vorliegen (vgl. z. B. Bl. 5, 79, 180 der Behördenakte – BA … vI; Bl. 157, 247ff. BA … v), die sich auf die Zeit beziehen, in der der Geschäftsführer bereits die beiden Pflegeinrichtungen faktisch geleitet hat (vgl. Bl. 1 BA … vI).
Entgegen der Auffassung der Klägerseite ist ein Ermessensfehler auch nicht deswegen zu bejahen, weil der Beklagte die Größe der Einrichtungen und ihre Entfernung voneinander nicht berücksichtigt habe (vgl. § 14 Abs. 2 Satz 2 AVPfleWoqG). Zumindest im Widerspruchsbescheid wurden diese Kriterien sehr wohl abgewogen (S. 3). Es ist nach dem oben Gesagten nicht zu beanstanden, wenn der Beklagte diese jedoch nicht für derart gewichtig hält, dass eine Zustimmung zu erteilen gewesen wäre, weil bereits die Voraussetzungen des § 14 Abs. 2 Satz 1 AVPfleWoqG nicht vorliegen.
b) Eine andere rechtliche Beurteilung ergibt sich – anders als die Klägerin meint – auch nicht aus dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (BayVGH) vom 22. Oktober 2008 (12 B 07.383 – juris). Denn diese Entscheidung erging vor dem Inkrafttreten des PfleWoqG und des AVPfleWoqG zum damaligen Heimgesetz (HeimG), so dass ihr eine gänzlich andere Rechtslage zugrunde lag. Insbesondere kannte das HeimG keinen Zustimmungsvorbehalt im Sinne des § 14 AVPfleWoqG. Gegenstand der BayVGH-Entscheidung war dementsprechend auch nicht, ob eine Zustimmung erteilt werden konnte, sondern ob allein die Leitung mehrerer Einrichtungen bereits einen Mangel im Sinne von § 17 Abs. 1 Satz 1 HeimG darstellt. Diese Vorschrift setzte insbesondere eine Gefährdungslage für die Bewohner des Heims voraus (vgl. BayVGH, a. a. O., Rn. 16f.) und nur das Vorliegen eines Mangels in diesem Sinne wurde vom BayVGH verneint.
Im Übrigen führt der BayVGH, wie bereits dargelegt (s.o. a), in dieser Entscheidung explizit aus, dass maßgeblich sei, dass die Arbeitskraft, die der Heimleiter im betroffenen Heim erbringt, ausreichend sein muss, um die anfallenden Leitungsaufgaben nach den gesetzlichen Vorgaben zu erfüllen. Das Verwaltungsgericht habe richtigerweise die persönliche Anwesenheit des Heimleiters vor Ort in nicht unerheblichem Maß für erforderlich gehalten. Im konkreten Fall gab es in allen drei Heimen unter anderem feste persönliche Sprechstunden des Heimleiters, die es den Bewohnern ermöglichten, persönliche Anliegen und Beschwerden auch gegenüber dem Heimleiter zeitnah vorzubringen und die gewährleisteten, dass der Heimleiter die „Fäden in der Hand hält“ (BayVGH, a. a. O., Rn. 21f.).
Im Übrigen ist auch zu berücksichtigen, dass in dem diesem Urteil zugrundeliegenden Fall die betreffende Person zwar insgesamt drei Heime leitete, es sich aber nicht um den Geschäftsführer des Einrichtungsträgers handelte, so dass die Entscheidung des BayVGH auch aus diesem Grund nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar ist.
c) Schließlich kann sich die Klägerin auch nicht auf eine Selbstbindung der Verwaltung berufen, weil der Beklagte der gleichzeitigen Leitung der Einrichtungen in … und … durch Frau … sowie am 3. Februar 2014 der Leitung der Einrichtungen in … und … durch den Geschäftsführer der Klägerin zugestimmt hat.
aa) Der Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung resultiert aus dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG und hat zum Inhalt, dass eine Behörde vergleichbare Sachverhalte gleich behandeln muss, weil sonst ihre Entscheidung alleine wegen der Ungleichbehandlung rechtswidrig wäre, selbst wenn sie, isoliert betrachtet, rechtmäßig wäre. Der Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung bewirkt also im Ergebnis eine Einengung der Bandbreite, die die Verwaltungsbehörde bei der Ermessensbetätigung hat (BayVGH, U. v. 7.8.2013 – 10 B 13.1234 – juris Rn. 44; Rennert in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 114 Rn. 27).
Wenn also der Beklagte in vergleichbaren Fällen eine Zustimmung erteilt hätte, müsste er – wenn keine besonderen Umstände, d. h. ein sachlicher Differenzierungsgrund, vorliegen – auch hier zustimmen.
bb) Die erste Konstellation ist aber mit der streitgegenständlichen schon deswegen nicht zu vergleichen, weil Frau … nicht die Geschäftsführerin der Klägerin ist, diese also neben der Leitung der zwei Einrichtungen nicht noch einen dritten („Fulltime-)Job“ mit dem oben dargelegten umfassenden Aufgabenbereich hat.
cc) Entsprechendes gilt aber auch für die Zustimmung zur doppelten Einrichtungsleitung durch den Geschäftsführer im Jahr 2014.
Zum einen ist es bereits mehr als fraglich, ob eine einmalige Zustimmung bereits eine Selbstbindung der Verwaltung und damit einen Anspruch aus Art. 3 Abs. 1 GG auf Zustimmung begründen kann. Dass der Beklagte regelmäßig den Geschäftsführern von Einrichtungsträgern die Leitung mehrerer Einrichtungen gestattet, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Zum anderen ist die der damaligen Zustimmung zugrundeliegende Sachlage nicht mit der hier zu entscheidenden vergleichbar, so dass auch aus diesem Grund ein Anspruch aus Art. 3 Abs. 1 GG ausscheidet. Denn damals betrieb die Klägerin nur vier vollstationäre Einrichtungen, während es jetzt acht, das heißt doppelt so viele, sind. Zudem lag der Beklagten damals auch kein Schreiben des Geschäftsführers vor, in dem dieser – wie in dem Schreiben vom 30. Dezember 2014 zur jetzigen Doppelleitung – ausführte, dass es ihm nicht möglich erscheine, sämtliche Aufgaben des Art. 3 PfleWoqG im Detail abzuarbeiten und dass diese Aufgaben nicht ausschließlich durch ihn wahrgenommen werden könnten. Im Hinblick darauf konnte der Beklagte die jetzige Situation zu Recht anders beurteilen.
Nach alledem ist die Nr. I des Bescheides vom 19. Februar 2015 rechtmäßig. Dementsprechend kann die Klägerin auch keine Zustimmung des Beklagten zur Leitung der Seniorenzentren in … und … durch ihren Geschäftsführer beanspruchen (vgl. Klageantrag Nr. 2).
II.
Auch die Untersagungsanordnung, den Geschäftsführer der Klägerin als Einrichtungsleiter des Seniorenzentrums … zu beschäftigen, sowie die Aufforderung, unverzüglich einen geeigneten Leiter in der Einrichtung in … einzusetzen (Nrn. II und III), sind rechtlich nicht zu beanstanden.
Insbesondere ergibt die Auslegung der Nr. II des Bescheids vom 19. Februar 2015 anhand der Begründung dieses Bescheids und vor allem des Widerspruchsbescheids (S. 2f.), dass der Klägerin nicht grundsätzlich untersagt wird, ihren Geschäftsführer als Einrichtungsleiter des Seniorenzentrums … zu beschäftigen, sondern dass dies nur gilt, wenn er zugleich (mindestens) eine weitere Einrichtung, namentlich diejenige in …, leitet. Dies ist nach dem oben (s. I.) Ausgeführten rechtmäßig.
III.
Schließlich sind auch Bedenken im Hinblick auf die Zwangsgeldandrohung (Nr. IV) und die Kostenentscheidung (Nrn. v, VI) weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
Insbesondere ist nicht zu beanstanden, dass die Anordnung in Nr. II des streitgegenständlichen Bescheids der Klägerin die Beschäftigung des Geschäftsführers im Seniorenzentrum … ab Zustellung des Bescheids untersagt. Grundsätzlich können Vollstreckungsmaßnahmen zwar nur dann angedroht werden, wenn zuvor eine Frist für die Umsetzung bestimmt wurde. Ohne Fristsetzung ist die Androhung mit einem besonders schwerwiegenden und offenkundigen Fehler belastet (Giehl, Verwaltungsverfahrensrecht in Bayern, Stand: November 2011 Art. 36 Rn. II 2a). Etwas anderes gilt aber, wenn es sich – wie hier – um reine Unterlassungs- oder Duldungspflichten handelt, deren Erfüllung keine Handlung oder Vorkehrungen notwendig macht (vgl. z. B. vG München, U. v. 26.6.2012 – M 17 K 11.2283 – UA S. 5; U. v.26.6.2012 – M 17 K 11.3525 – UA S. 5).
Nach alledem war die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. v. m. §§ 708 ff. ZPO.