Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  5 ZB 17.1901

Leitsatz

1. Dem Bayerischen Landtag steht kraft der ihm von der Verfassung eingeräumten Autonomie ein relativ weiter, gerichtlich nicht überprüfbarer Gestaltungsspielraum zu, wie er in seiner Geschäftsordnung die Behandlung eingehender Petitionen regelt. (Rn. 17) (redaktioneller Leitsatz)
2. Ist das Urteil des Verwaltungsgerichts kumulativ auf mehrere tragende Gründe gestützt, so müssen Zulassungsgründe wegen eines jeden die Entscheidung tragenden Grundes dargelegt werden und vorliegen. (Rn. 15) (redaktioneller Leitsatz)
3. Die Rüge der fehlerhaften Ablehnung eines Befangenheitsantrags ist nur dann beachtlich, wenn die Zurückweisung der Entscheidung zugleich gegen Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG verstößt; das ist nur der Fall, wenn die Entscheidung über das Befangenheitsgesuch als willkürlich oder manipulativ erscheint.  (Rn. 26) (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

M 10 K 16.1998 2017-06-07 Urt VGMUENCHEN VG München

Tenor

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
II. Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
III. Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Gründe

I.
Der Kläger rügt eine Verletzung seines Petitionsrechts. Er begehrt, dass über seine Landtagspetition „Hilfe zur Auswanderung für bayerische Bürger“ vom 19. September 2015 erneut beraten und entschieden wird.
Mit Schreiben vom 19. September 2015 reichte der Kläger beim Bayerischen Landtag eine Eingabe mit der Bezeichnung „Hilfe zur Auswanderung für bayerische Bürger“ ein. Er wies auf die “riesige Zahl von Einwanderern“ hin, die in den vergangenen Monaten nach Bayern gekommen seien. Da der größte Teil der Einwanderer Muslime seien, sei mit einer schnell voranschreitenden Islamisierung Deutschlands und Bayerns zu rechnen. Die Bayerische Staatsregierung solle daher Informationsbroschüren herausgeben, die jungen Menschen, die sich mit der Frage der Auswanderung/Flucht auseinandersetzten, eine Hilfe bei der Beurteilung der Frage böten, ob sie auf lange Sicht in Bayern bleiben könnten. Sie benötigten daher eine wahrheitsgetreue, vollständige und propagandafreie Information über den Islam, über die Person des Religionsstifters und die Methoden der kontinuierlichen Islamisierung weiter Bereiche des Globus. Auch sollten junge Bayern mit den im Koran enthaltenen Geboten zur Tötung Ungläubiger vertraut gemacht werden. Junge Frauen sollten auf das Prügelgebot hingewiesen werden. Erforderlich sei außerdem eine Information über die Berufe, die für eine Auswanderung/Flucht in besonderem Maße geeignet seien. Der Verlust an handwerklich ausgebildeten Bayern werde leicht zu verkraften sein, weil massenhaft Fachkräfte zu uns kämen. Daher sollten auch für potentielle Auswanderer Sprachkurse angeboten werden. Die auf diese Weise freiwerdenden Wohnungen könnten Einwanderern zur Verfügung gestellt werden.
Mit Schreiben vom 24. September 2015 reichte der Kläger eine weitere Eingabe mit der Bezeichnung „Ganzheitliche Integration von Flüchtlingen“ ein. Für alleinstehende männliche Flüchtlinge solle zur Vermeidung von „Kollateralschäden“ eine „ganzheitliche“ Form der Willkommenskultur organisiert werden, die auch für „eine staatlich organisierte sexuelle Ablenkung“ durch „weltoffene“ deutsche Frauen sorge. Angesichts der sexuellen Entbehrungen, die die Flüchtlinge zu erleiden hätten, würden diese nicht allzu „geschmäcklerisch“ sein, sodass auch Frauen, die „von Natur aus benachteiligt“ seien, „zum Zuge kommen“ könnten, mit der Folge ungeahnter „Win-Win-Situationen“. Der Bayerische Landtag solle die Staatsregierung auffordern, die erforderlichen Mittel bereitzustellen; am besten wäre die Schaffung eines Landesamts für ganzheitliche Integration.
Der Bayerische Landtag behandelte die Schreiben des Klägers als eine Eingabe, bestimmte den Ausschuss für Verfassung, Recht und Parlamentsfragen für zuständig und ein Mitglied des Ausschusses zur Berichterstatterin, ein weiteres zur Mitberichterstatterin. Diese setzten die Eingabe des Klägers ohne vorherige Anhörung der Staatsregierung auf die Tagesordnung der Ausschusssitzung vom 29. Oktober 2015. Laut Protokoll beschloss der Ausschuss einstimmig, die Eingabe für erledigt zu erklären.
Der Kläger machte daraufhin gegenüber dem Bayerischen Landtag geltend, seine Eingaben seien in der Ausschusssitzung sachlich nicht behandelt worden, es habe keine ausreichende und zutreffende mündliche Mitteilung seiner Begehren durch die beiden Berichterstatterinnen gegeben; auch ein Beschluss sei nicht gefasst worden.
Die Berichterstatterinnen lehnten eine erneute Befassung des Ausschusses mit der klägerischen Eingabe ab.
Der Kläger erhob daraufhin Klage zum Verwaltungsgericht München. Die Klage hinsichtlich seiner Eingabe vom 24. September 2015 nahm er in der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts am 7. Juni 2017 zurück. Zumindest die Petition „Hilfe für Auswanderer“ sei eine ernsthafte Petition.
Das Verwaltungsgericht wies die Klage, soweit sie aufrechterhalten wurde, mit Urteil vom 7. Juni 2017 ab. Die Petition sei bereits unzulässig. Sie vermittle nach der Art und Weise ihrer in weiten Teilen durch Ironie geprägten Abfassung den Eindruck, dass es dem Kläger in der Hauptsache weniger bzw. gar nicht um das Anliegen „Hilfe für Auswanderer“ gehe; vielmehr bezwecke er vor allem eine Provokation des Petitionsadressaten. Er ziehe in herausfordernder Art und Weise Parallelen zur Zeit des Nationalsozialismus und überschreite auch insofern die Grenzen des bloß Geschmacklosen. Schließlich enthalte die Petition auch unzulässige Beleidigungen („ein überforderter bayerischer Ministerpräsident und ein unfähiger Innenminister sind dabei, den Begriff des Versagens in eine neue Dimension zu führen“). Aber selbst im Falle ihrer Zulässigkeit sei die Petition in einer ordnungsgemäßen, mit den Vorschriften der Geschäftsordnung des Bayerischen Landtags, des Petitionsgesetzes und des Art. 115 BV vereinbaren Weise behandelt worden. Der klägerische Einwand der unzureichenden Information der Ausschussmitglieder bzw. der widersprüchlichen Berichterstattung sei schon nicht schlüssig. Der Kläger räume selbst ein, dass zumindest die Mitberichterstatterin geäußert habe, es handele sich nicht um Hilfen für Flüchtlinge, sondern für Auswanderer; der Petent befürchte eine Islamisierung. Diese Form der Darstellung des klägerischen Anliegens sei ausreichend gewesen. Auch die Beschlussfassung sei ordnungsgemäß erfolgt. Es sei rechtlich nicht vorgeschrieben, wie der Ausschuss eine Entscheidung zu treffen habe. Die Berichterstatterinnen hätten vorgeschlagen, die Eingabe für erledigt zu erklären. Laut Protokollauszug sei ein entsprechender Beschluss einstimmig erfolgt. Es sei nicht ersichtlich, dass dieser Beschluss nicht durch eine entsprechende – gegebenenfalls konkludent erfolgte – Willensbildung durch die Ausschussmitglieder getragen gewesen wäre.
Gegen das Urteil wendet sich der Kläger mit seinem Antrag auf Zulassung der Berufung, dem der Beklagte entgegentritt.
Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.
II.
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg, weil keiner der geltend gemachten Zulassungsgründe – soweit überhaupt ausreichend dargelegt – vorliegt.
1. Der mit der Antragsbegründung geltend gemachte Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegt nicht vor. Der Kläger hat keinen einzelnen tragenden Rechtssatz und keine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt (zu diesem Maßstab BVerfG, B.v. 9.6.2016 – 1 BvR 2453/12 – NVwZ 2016, 1243/1244 m.w.N.).
a) Der Kläger trägt vor, mit der Annahme, die Petition sei unzulässig, weil sie provozierenden Inhalts sei, gehe das Verwaltungsgericht in unzulässiger Weise über die in § 77 BayLTGeschO enthaltenen Voraussetzungen, unter denen eine Petition als unzulässig behandelt werden könne, hinaus. Der Bayerische Landtag habe die Petition als zulässig angesehen und sich mit ihr befasst, wenn auch nicht in ordnungsgemäßer Weise. Darüber dürfe sich das Verwaltungsgericht nicht hinwegsetzen. Das sei ein Eingriff in ureigene Parlamentsrechte.
Mit diesem Vortrag werden ernstliche Zweifel nicht dargelegt. Vieles spricht dafür, dass die Eingabe des Klägers gemäß den Darlegungen im Urteil des Verwaltungsgerichts (UA S. 13 f.) bereits gemäß § 77 Abs. 1 Nr. 2 BayLTGeschO, wonach eine Sachbehandlung von Petitionen unterbleibt, wenn sie in ungebührlicher Form eingebracht sind, unzulässig war und deshalb dem Ausschuss nicht hätte vorgelegt werden müssen. Unzulässig ist sie danach vor allem deshalb, weil die unumkehrbare Islamisierung Deutschlands und Bayerns mit dem Gebot zur Tötung Ungläubiger und dem Prügelgebot für Frauen als naherückende Realität dargestellt und sogar Parallelen zur Zeit des Nationalsozialismus gezogen werden. Das hätte zur Folge, dass der Kläger, unabhängig davon, ob die Behandlung seiner Petition in ordnungsgemäßer Weise geschehen ist, keinen Anspruch auf (erneute) Befassung des Bayerischen Landtags mit seiner Petition hat. Ob eine Petition unzulässig ist, ist eine Rechtsfrage, die die Gerichte zu beurteilen haben, unabhängig von der Frage, wie der Bayerische Landtag das selbst eingeschätzt und die Petition behandelt hat. Eine Verletzung von Parlamentsrechten, wie der Kläger meint, liegt darin nicht; der Bayerische Landtag hat schließlich das klägerische Begehren einer erneuten Befassung abgelehnt.
b) Diese Frage kann letztlich jedoch offen bleiben, weil die Petition entgegen der Ansicht des Klägers im Zulassungsantrag jedenfalls ausreichend im Sinn seines Petitionsrechts aus Art. 115 BV und Art. 3 BayPetG im zuständigen Landtagsausschuss behandelt worden ist. Ist das Urteil des Verwaltungsgerichts, wie hier, kumulativ auf mehrere tragende Gründe gestützt, so müssen Zulassungsgründe wegen eines jeden die Entscheidung tragenden Grundes dargelegt werden und vorliegen (Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 124a Rn. 61). Die ordnungsgemäße Behandlung der noch streitgegenständlichen Petition des Klägers war ein selbständig tragender Grund für die Klageabweisung im Urteil des Verwaltungsgerichts (UA S. 14 ff.).
Nach Art. 3 Satz 1 BayPetG hat, wer eine Petition einreicht, soweit diese nicht nach den Bestimmungen dieses Gesetzes und weiteren Festlegungen in der Geschäftsordnung des Landtags unzulässig ist, Anspruch auf sachliche Behandlung und Verbescheidung durch den Landtag bzw. seine Ausschüsse. Das Nähere regelt die Geschäftsordnung des Landtags (Satz 2 der Vorschrift). Der Bayerische Landtag hat die Petition des Klägers hier angesichts der Besonderheiten der Eingabe ausreichend sachlich behandelt und verbeschieden.
aa) Dem Bayerischen Landtag steht kraft der ihm von der Verfassung (Art. 20 Abs. 3 BV) eingeräumten Autonomie ein relativ weiter, gerichtlich nicht überprüfbarer Gestaltungsspielraum zu, wie er in seiner Geschäftsordnung die Behandlung eingehender Petitionen regelt (BayVerfGH, E.v. 23.4.2013 – Vf. 22-VII-12 – BayVBl 2014, 48). Es ist weder im Petitionsgesetz noch in der Geschäftsordnung des Bayerischen Landtags bestimmt, dass alle Mitglieder des Ausschusses, der über die Petition zu entscheiden hat, eine schriftliche Vorlage über die Petition oder die Petitionsschrift erhalten müssen. In § 154 BayLTGeschO ist vielmehr eine – mündliche – Berichterstattung geregelt. Nach Satz 4 der Vorschrift besteht die Bericht- und Mitberichterstattung in einem kurzen Sachvortrag. Nach dessen Satz 5 geben Berichterstatterin oder Berichterstatter und Mitberichterstatterin oder Mitberichterstatter einen Beschlussvorschlag ab. Beides ist hier geschehen.
Entgegen der Auffassung des Klägers in der Zulassungsbegründung liegt der Fall, dass die Ausschussmitglieder von den Berichterstatterinnen falsch informiert worden wären, hier nicht vor, weil die Mitberichterstatterin nach dem eigenen Vortrag des Klägers im verwaltungsgerichtlichen Verfahren, ohne dass das im Protokoll vermerkt ist, das klägerische Begehren letztlich richtig, wenn auch knapp, beschrieben hat. Es hätte den Mitgliedern des Ausschusses oblegen, gegebenenfalls nachzufragen und sich weitere Informationen geben zu lassen, wenn ihnen der mündliche Bericht der Berichterstatterinnen unklar oder unzureichend erschienen wäre. Offensichtlich haben ihnen die Stichworte „Hilfen für Auswanderer“ (aus Bayern) sowie eine „befürchtete Islamisierung“ (Bayerns) bereits als Informationen genügt. Der Kläger konnte nicht erwarten, dass sich der Bayerische Landtag darüber hinaus mit der Frage von Hilfen zur Auswanderung für bayerische Bürger befasst, weil das offensichtlich nicht im Interesse Bayerns und seiner Bürger liegt, was der Kläger selbst erkennt, wie seine ironische Bemerkung „Der Verlust an handwerklich ausgebildeten Bayern werde leicht zu verkraften sein, weil massenhaft Fachkräfte zu uns kämen“ und sein Hinweis auf die frei werdenden Wohnungen zeigen. Erst Recht konnte er nicht erwarten, dass der Bayerische Landtag sich mit seiner in ungebührlicher Form vorgetragenen Begründung befasst.
bb) Der Senat teilt auch nicht die Bedenken des Klägers in der Zulassungsbegrünung hinsichtlich der Form der Beschlussfassung des Ausschusses. Auch diese ist weder im Petitionsgesetz noch in der Geschäftsordnung geregelt. Ausreichend, aber auch erforderlich ist eine – und sei es auch nur konkludente – Willensbekundung. Eine solche für einen Beschluss ausreichende konkludente Willensbekundung kann auch in einer entsprechenden Mimik oder Gestik oder einem (zustimmenden) Schweigen zu dem gemeinsamen Vorschlag der Berichterstatterinnen und dem Übergang zum nächsten Tagesordnungspunkt liegen. Dass eine Willensbekundung diesen Inhalts hier vorgelegen hat, ist im Sitzungsprotokoll, gegen dessen Richtigkeit sich kein Ausschussmitglied gewandt hat, vermerkt. Auch hat kein Ausschussmitglied beim Übergang zum nächsten Tagesordnungspunkt moniert, dass ein Beschluss hinsichtlich der Eingabe des Klägers nicht getroffen worden sei.
2. Die Berufung ist auch nicht deshalb zuzulassen, weil ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO).
a) Der Kläger moniert eine Überraschungsentscheidung in mehrfacher Hinsicht. Soweit er geltend macht, dass die Annahme der Unzulässigkeit der Petition wegen Beleidigungen überraschend war, war diese Frage hier – wie unter Nr. 1 Buchst. a ausgeführt – nicht entscheidungserheblich.
Der Kläger trägt weiter vor, überraschend sei auch gewesen, dass das Verwaltungsgericht im Urteil die Ansicht vertreten habe, die Berichterstattung über die Petition sei ausreichend und die Abstimmung ordnungsgemäß gewesen. Mit einer solchen Kühnheit hätte der Kläger nicht rechnen müssen.
Mit diesen Ausführungen wird ein Verfahrensfehler nicht dargelegt. Weder hat das Verwaltungsgericht gegen die Hinweispflicht nach § 86 Abs. 3 VwGO verstoßen noch den Anspruch des Klägers auf Gewährung rechtlichen Gehörs (§ 108 Abs. 2 VwGO, Art. 103 Abs. 1 GG) durch eine Überraschungsentscheidung verletzt.
Aus dem Prozessgrundrecht des Art. 103 Abs. 1 GG folgt keine allgemeine Frage- und Aufklärungspflicht des Gerichts (vgl. BVerwG, B.v. 15.7.2016 – 5 P 4.16 – juris Rn. 3 m.w.N.; B.v. 16.8.2011 – 6 B 18.11 – juris Rn. 9). Insbesondere muss ein Gericht die Beteiligten grundsätzlich nicht vorab auf seine Rechtsauffassung oder die beabsichtigte Würdigung des Prozessstoffs hinweisen, weil sich die tatsächliche und rechtliche Würdigung regelmäßig erst aufgrund der abschließenden Beratung ergibt (BVerwG a.a.O. Rn. 3 m.w.N.). Im verwaltungsgerichtlichen Verfahren hatte der Kläger Gelegenheit, sich mit allen maßgeblichen Fragen auseinanderzusetzen und hat davon ausführlich Gebrauch gemacht (Schriftsätze vom 28. April und 28. Juli 2016). Das Verwaltungsgericht musste nicht vorab darauf hinweisen, wie es die einzelnen Fragen lösen und im Ergebnis entscheiden wird. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts wurde nur auf Tatsachen gestützt, zu denen sich die Beteiligten äußern konnten. Das Verwaltungsgericht hat keinen nicht erörterten rechtlichen oder tatsächlichen Gesichtspunkt zur Grundlage seiner Entscheidung gemacht und damit dem Rechtsstreit eine Wende gegeben, mit der die Beteiligten nach dem bisherigen Verlauf des Verfahrens nicht zu rechnen brauchten (Schmidt in Eyermann, a.a.O., § 108 Rn. 24 m.w.N.).
b) Der Kläger sieht einen weiteren Verfahrensfehler darin, dass der von ihm gestellte Ablehnungsantrag wegen Besorgnis der Befangenheit gegen die Vorsitzende Richterin, weil diese die klägerischen Petitionen als „Spaßpetitionen“ bezeichnet hat, vom Verwaltungsgericht in willkürlicher Weise abgelehnt worden sei.
Der Verfahrensverstoß liegt jedoch nicht vor. Beschlüsse über Befangenheitsanträge können gemäß § 146 Abs. 2 VwGO nicht mit der Beschwerde angefochten werden und sind gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 512 ZPO einer Überprüfung in einem Berufungsverfahren entzogen (vgl. SächsOVG, B.v. 23.3.2015 – 5 A 352/13 – juris Rn. 6; BayVGH, B.v. 17.4.2013 – 1 ZB 13.299 – juris Rn. 4). Die Rüge der fehlerhaften Ablehnung eines Befangenheitsantrag ist nur dann beachtlich, wenn die Zurückweisung der Entscheidung zugleich gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG (Anspruch auf den gesetzlichen Richter) verstößt. Das ist nur der Fall, wenn die Entscheidung über das Befangenheitsgesuch als willkürlich oder manipulativ erscheint (vgl. BVerwG, B.v. 14.6.2016 – 4 B 45.15 – juris Rn. 5 m.w.N.; BGH, B.v. 6.4.2006 – V ZB 194/05 – NJW 2006, 2492 = juris Rn. 31; OLG Zweibrücken, B.v. 2.2.1999 – 3 W 10/99 – juris Rn. 3 m.w.N.).
Die Ablehnung des Befangenheitsantrags des Klägers gegen die Vorsitzende Richterin durch den zuständigen Spruchkörper des Verwaltungsgerichts (ohne Beteiligung der abgelehnten Richterin) war hier weder willkürlich noch manipulativ. Die Kammer hat den Befangenheitsantrag des Klägers mit der Begründung abgelehnt, vorläufige rechtliche Meinungsäußerungen – wie hier die Bezeichnung der Petitionen als „Satire-/Spaßpetitionen“ – stellten keinen Ablehnungsgrund dar. Warum diese Auffassung willkürlich oder manipulativ sein soll, legt der Kläger nicht dar. Zu berücksichtigen ist, dass sich die Äußerung auf beide Petitionen bezog. Dass die Petition vom 24. September 2015 nicht ernst gemeint war, hat der Kläger selbst eingeräumt. Die Auffassung, dass auch die Petition vom 19. September 2015 nicht ernst gemeint gewesen sei und der Kläger somit eine ernsthafte Berücksichtigung seines Anliegens durch den Bayerischen Landtag nicht erwarten durfte, ist nach dem unter Nr. 1 Buchst. a Ausgeführten vertretbar, jedenfalls aber kein Grund, eine Voreingenommenheit der Vorsitzenden Richterin zu besorgen. Warum der Kläger meint, es habe sich nicht um eine vorläufige Rechtsmeinung gehandelt, ist auch angesichts des ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts nicht nachvollziehbar. Auch ein Verfahrensfehler bei der Behandlung des Ablehnungsantrags liegt nicht vor. Ausweislich der Niederschrift über die mündliche Verhandlung hat der Kläger nicht verlangt, die dienstliche Äußerung der abgelehnten Richterin einzusehen, und auch keinen weiteren Befangenheitsantrag gestellt.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 3, 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit ihm wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).