Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  4 ZB 15.1562

Leitsatz

1. Aus den verfassungsrechtlichen Wahlrechtsgrundsätzen ergibt sich keine Verpflichtung, bei der Aufstellung von Kandidaten für Wahlen auf kommunaler Ebene die Benutzung von Wahlkabinen zwingend vorzuschreiben. (amtlicher Leitsatz)

Tenor

I.
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 24. Juni 2015 wird hinsichtlich der Oberbürgermeisterwahl in der Landeshauptstadt München vom 16. März 2014 verworfen. Im Übrigen, hinsichtlich der Münchener Stadtratswahl 2014, wird der Antrag auf Zulassung der Berufung abgelehnt.
II.
Der Kläger trägt die Kosten des Antragsverfahrens.
III.
Unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts München vom 24. Juni 2015 wird der Streitwert für beide Rechtszüge jeweils auf 10.000 Euro festgesetzt.

Gründe

I.
Der Kläger beantragt die Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 24. Juni 2015, mit dem seine Klage auf Ungültigerklärung der Stadtrats- und Oberbürgermeisterwahlen in der Landeshauptstadt München vom 16. März 2014 abgewiesen worden ist. Der Kläger hatte bei den Kommunalwahlen für die Partei BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN für den Stadtrat kandidiert. Seine ursprünglich auf Ungültigerklärung der gesamten Kommunalwahlen 2014 in München (Stadtrats-, Oberbürgermeister- und Bezirksausschusswahlen) gerichtete Klage hat er in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht dahingehend konkretisiert, dass sie sich nur gegen die Zurückweisung der Anfechtung der Stadtrats- und Oberbürgermeisterwahlen in München richten soll. Das Verwaltungsgericht hat die auf Ungültigerklärung der Wahlen gerichtete Verpflichtungsklage hinsichtlich der Oberbürgermeisterwahl mangels Klagebefugnis als unzulässig abgewiesen, weil der Kläger nur für den Stadtrat kandidiert hat und seiner Wahlanfechtung nicht mindestens fünf im Wahlkreis wahlberechtigte Personen beigetreten sind. Im Übrigen – hinsichtlich der Stadtratswahl 2014 – hat das Verwaltungsgericht die Klage als unbegründet abgewiesen.
Den hiergegen gestellten Antrag auf Zulassung der Berufung begründen die Prozessbevollmächtigten des Klägers im Wesentlichen damit, dass bei der Aufstellungsversammlung der Partei BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zur Stadtratswahl am 26. Oktober 2013 die Anforderungen an eine geheime Abstimmung nicht beachtet worden seien. Der Kläger persönlich hat mit weiteren Schreiben an den Verwaltungsgerichtshof zum Verfahren Stellung genommen und dabei das klageabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts auch betreffend die Oberbürgermeisterwahl 2014 angegriffen. Der Beklagte tritt dem Zulassungsvorbringen entgegen und beantragt, den Zulassungsantrag abzulehnen.
II.
1. Hinsichtlich der Oberbürgermeisterwahl in der Landeshauptstadt München vom 16. März 2014 ist der Antrag auf Zulassung der Berufung mangels Begründung (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) als unzulässig zu verwerfen. Der von den Prozessbevollmächtigten des Klägers fristgerecht gestellte Antrag auf Zulassung der Berufung richtet sich gegen das gesamte Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 24. Juni 2015. Insbesondere ist er nicht auf die Anfechtung der Stadtratswahl beschränkt, sondern bezieht sich auch auf die im erstinstanzlichen Verfahren ebenfalls angegriffene Oberbürgermeisterwahl. Die Klägerbevollmächtigten setzen sich in ihrer Zulassungsbegründung vom 27. August 2015 jedoch nicht mit den Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Unzulässigkeit der Klage bezüglich der Oberbürgermeisterwahl auseinander, sondern beschränken sich auf das Vorbringen zur Stadtratswahl. Soweit der Kläger persönlich in späteren Schreiben (vgl. sein Telefax an den Verwaltungsgerichtshof vom 20.10.2015 unter Nr. 11) rügt, dass das Verwaltungsgericht seine Klage betreffend die Oberbürgermeisterwahl zu Unrecht als unzulässig eingestuft habe, ist dieses Vorbringen weder fristgerecht (vgl. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) noch formgerecht (vgl. das Vertretungserfordernis nach § 67 Abs. 4, Abs. 2 Satz 1 VwGO) erfolgt und muss daher als unbeachtlich außer Betracht bleiben.
2. Im Übrigen – hinsichtlich der Wahl zum Münchener Stadtrat vom 16. März 2014 – hat der Antrag auf Zulassung der Berufung keinen Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe sind nicht in der nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO gebotenen Weise dargelegt worden bzw. liegen jedenfalls nicht vor. Die Klägerseite stützt alle geltend gemachten Zulassungsgründe darauf, dass das Verwaltungsgericht an eine geheime Abstimmung nach Art. 29 Abs. 1, Abs. 3 des Gesetzes über die Wahl der Gemeinderäte, der Bürgermeister, der Kreistage und der Landräte (Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz – GLKrWG) i. V. m. § 40 Abs. 1, Abs. 2 der Wahlordnung für die Gemeinde- und die Landkreiswahlen (Gemeinde- und Landkreiswahlordnung – GLKrWO) geringere Anforderungen stellt als das Bundesverfassungsgericht an eine geheime Wahl nach Art. 38 GG. Dieses Vorbringen greift nicht durch.
a) An der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils bestehen keine ernstlichen Zweifel (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Der Kläger hat weder einen einzelnen tragenden Rechtssatz noch eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt (vgl. zu diesem Maßstab BVerfG, B. v. 10.9.2009 – 1 BvR 814/09 – NJW 2009, 3642 m. w. N.). Nach Ansicht des Klägers gilt der Grundsatz der geheimen Wahl uneingeschränkt auch für das Wahlvorschlagsrecht der Parteien. Eine Differenzierung zwischen den verschiedenen Stadien des Wahlverfahrens sei nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts unzulässig. Hieran gemessen sei die Aufstellung der Kandidaten bei der Aufstellungsversammlung der Partei BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN nicht geheim erfolgt, weil die Sitzordnung der Versammlungsteilnehmer eine wirklich geheime Abstimmung nicht zugelassen habe und weil eine verdeckte Abstimmung oder Benutzung der vorhandenen Wahlkabinen wegen des bei anderen Teilnehmern erregten Verdachts unsolidarischen Verhaltens nicht stattgefunden habe. Mit diesem Vorbringen wird ein Verstoß gegen den Grundsatz der geheimen Abstimmung nach Art. 29 Abs. 1, Abs. 3 GLKrWG i. V. m. § 40 Abs. 1, Abs. 2 GLKrWO nicht dargetan, so dass die Verneinung eines Verstoßes seitens des Verwaltungsgerichts keinen ernstlichen Zweifeln begegnet.
aa) Zur Bestimmung der Anforderungen an eine geheime Abstimmung bei der Aufstellungsversammlung für die Stadtratswahl nach Art. 29 Abs. 1, Abs. 3 GLKrWG hat sich das Verwaltungsgericht zu Recht auf die Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs zur Aufstellung der Stimmkreisbewerber für die Landtagswahl nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über Landtagswahl, Volksbegehren, Volksentscheid und Volksbefragung (Landeswahlgesetz – LWG) gestützt (BayVerfGH, E. v. 8.12.2009 – Vf. 47-III-09 – VerfGH 62, 229 = BayVBl 2010, 172; E. v. 23.10.2014 – Vf. 20-III-14 – juris Rn. 39 ff.). Danach ist eine Wahl geheim, wenn der Wähler abstimmen kann, ohne dass andere Personen von der von ihm getroffenen Wahl Kenntnis erlangen. Dies erfordert eine schriftliche Abstimmung mit Stimmzetteln, die verdeckt gekennzeichnet und ohne Einsichtnahme anderer abgegeben werden können. Die Notwendigkeit besonderer Schutzvorrichtungen in Gestalt von Wahlzellen und Wahlurnen in öffentlichen Wahllokalen, wie sie in § 41 und § 42 der Wahlordnung für Landtagswahlen, Volksbegehren und Volksentscheide (LWO) für die Abgeordnetenwahl vorgesehen ist, lässt sich nach der Auffassung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs für die Kandidatenaufstellung weder aus dem einfachgesetzlichen Wahlrecht noch aus verfassungsrechtlichen Vorgaben ableiten.
Das Verwaltungsgericht überträgt diese Rechtsprechung zutreffend auf die für Kommunalwahlen geltenden Parallelvorschriften des Art. 29 Abs. 1, Abs. 3 GLKrWG i. V. m. § 40 Abs. 1, Abs. 2 GLKrWO. Hierbei hat es auf Art. 12 Abs. 1 BV hingewiesen, wonach die – in der Rechtsprechung konkretisierten – Grundsätze für die Wahl zum Landtag auch für die Gemeinden und Gemeindeverbände gelten. Demgegenüber scheidet die vom Kläger befürwortete analoge Anwendung des Art. 38 GG, der die Wahlen zum Deutschen Bundestag betrifft, auf Wahlen und Abstimmungen in den Ländern einschließlich der kommunalen Ebene schon mit Rücksicht auf die selbstständigen Verfassungsräume von Bund und Ländern aus (vgl. etwa BVerfG, B. v. 16.7.1998 – 2 BvR 1953/95 – BVerfGE 99, 1/7; B. v. 3.7.2009 – 2 BvR 1291/09 – BVerfGK 16, 31/32 = juris Rn. 3 ff.; jeweils m. w. N.).
bb) Soweit der Kläger in der angefochtenen Entscheidung einen Verstoß gegen die Judikatur des Bundesverfassungsgerichts zur Kandidatenaufstellung bei der Bundestagswahl erblickt, verkennt er, dass sich sowohl die vom Verwaltungsgericht in Bezug genommenen Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs als auch das Verwaltungsgericht selbst mit der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auseinandergesetzt und diese zur Grundlage ihrer Entscheidungen gemacht haben. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Leitentscheidung zur Kandidatenaufstellung, worauf das Verwaltungsgericht zu Recht hinweist, die zentralen Wahlrechtsgrundsätze auch auf das Wahlvorschlagsrecht angewandt (BVerfG, B. v. 20.10.1993 – 2 BvC 2/91 – BVerfGE 89, 243/251 m. w. N.). Gerade hinsichtlich des hier in Rede stehenden Grundsatzes der geheimen Abstimmung (vgl. auch § 17 des Gesetzes über die politischen Parteien – Parteiengesetz) nimmt das Bundesverfassungsgericht aber durchaus eine Differenzierung zwischen der Kandidatenaufstellung und der nachfolgenden allgemeinen Wahl vor. Kandidatenaufstellung einerseits und Wahlakt, also Stimmabgabe, andererseits betreffen verschiedene, einander nachfolgende Schritte innerhalb des Wahlverfahrens und werden von unterschiedlichen Akteuren – den Parteien einerseits und den amtlichen Wahlorganen andererseits – verantwortet.
Im Einzelnen führt das Bundesverfassungsgericht aus, dass die in den Händen der Parteien liegende Kandidatenaufstellung der Vorbereitung der Wahl dient und eine notwendige Voraussetzung für die – davon zu unterscheidende – Wahl selbst schafft. Einzuhalten ist daher (nur) ein Kernbestand an Verfahrensgrundsätzen, ohne die ein Kandidatenvorschlag schlechterdings nicht Grundlage eines demokratischen Wahlvorgangs sein kann (BVerfG, a. a. O., BVerfGE 89, 243/252 f.). Die Beschränkung auf Verstöße gegen elementare Regeln zur Gewährleistung eines demokratischen Wahlvorgangs wahrt die Autonomie der Parteien und trägt dem Charakter der – an der Nahtstelle zwischen parteiinternen Angelegenheiten und staatlicher Wahlvorbereitung angesiedelten – Abstimmung bei der Kandidatenaufstellung Rechnung (BVerfG, a. a. O., BVerfGE 89, 243/253). Nach alledem kann sich die vom Kläger in Abrede gestellte Differenzierung im Rahmen des Wahlverfahrens auf sachliche Gründe stützen. Die daraus resultierenden graduellen Unterschiede bei der Absicherung einer geheimen Abstimmung tragen auch der vom Bundesverfassungsgericht hervorgehobenen Bedeutung des Bestandsschutzes der durch Wahl hervorgebrachten Volksvertretungen Rechnung (vgl. BVerfG, a. a. O., BVerfGE 89, 243/253).
cc) Hieran gemessen hat das Verwaltungsgericht einen Verstoß gegen die Anforderungen an eine geheime Abstimmung bei der streitgegenständlichen Aufstellungsversammlung am 26. Oktober 2013 zu Recht verneint. Eine Verletzung der elementaren Verfahrensgrundsätze einer geheimen Wahl liegt nicht vor. Auf die diesbezüglichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts wird verwiesen (vgl. § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Der in der Zulassungsbegründung als „entscheidend“ benannte Gesichtspunkt, „dass die Abstimmung jedes einzelnen Stimmberechtigten in den Aufstellungsversammlungen unbeachtet erfolgt“ (vgl. S. 3 des Schriftsatzes vom 27.8.2015), findet in den oben dargelegten Vorgaben der Rechtsprechung keine Stütze. Der Kläger hat nicht bestritten, dass es den Versammlungsteilnehmern trotz der von ihm monierten engen Sitzordnung tatsächlich möglich war, die Stimmzettel verdeckt zu kennzeichnen und ohne Einsichtnahme anderer abzugeben. Die von der Rechtsprechung entwickelten Anforderungen sind damit erfüllt. Überdies standen nach den eigenen Angaben des Klägers sogar Wahlkabinen als besondere Schutzvorrichtungen zur Verfügung, die man hätte nutzen können. Soweit der Kläger vorträgt, deren Nutzung komme aufgrund des Gruppendrucks bzw. psychologischer Hemmschwellen nicht in Betracht, vermag er damit einen Verstoß gegen den Grundsatz der geheimen Abstimmung nicht darzulegen. Eine Verpflichtung zur Nutzung der Schutzvorkehrungen bzw. eine generelle – vom Kläger befürwortete – Pflicht zur verdeckten Stimmabgabe besteht gerade nicht.
b) Um einen auf die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) gestützten Zulassungsantrag zu begründen, muss der Rechtsmittelführer – erstens – eine konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage formulieren, – zweitens – ausführen, weshalb diese Rechtsfrage für den Rechtsstreit entscheidungserheblich ist, – drittens – erläutern, weshalb die formulierte Frage klärungsbedürftig ist, und – viertens – darlegen, weshalb der Frage eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukommt (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 124a Rn. 72). Diesen Anforderungen wird die Begründung des Zulassungsantrags nicht gerecht. Das Zulassungsvorbringen erblickt eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache darin, dass nach den Ausführungen des Verwaltungsgerichts der Begriff der geheimen Abstimmung in Art. 29 GLKrWG gesetzlich nicht näher definiert ist. Das Verwaltungsgericht hat dem Begriff aber gerade durch seine Auslegung unter Rückgriff auf die bereits bestehende und gefestigte Rechtsprechung zum Grundsatz der geheimen Abstimmung Konturen verliehen. Der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO greift daher nicht durch.
c) Für den schließlich geltend gemachten Zulassungsgrund der Divergenz (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) hätte dargelegt werden müssen, welcher Rechtssatz in den von der Klägerseite zitierten obergerichtlichen Entscheidungen enthalten ist und welcher bei der Anwendung derselben Rechtsvorschrift in dem angefochtenen Urteil aufgestellte Rechtssatz dazu in Widerspruch steht. Die divergierenden Sätze müssen einander so gegenüber gestellt werden, dass die Abweichung erkennbar wird. Diesen Anforderungen wird mit den Ausführungen in der Zulassungsbegründung zu einer angeblichen Abweichung von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht Genüge getan. Wie oben dargelegt, überträgt das Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil die Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs auf die Kommunalwahl, wobei sowohl der Bayerische Verfassungsgerichtshof als auch das Verwaltungsgericht selbst die einschlägige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Grundlage der Entscheidung gemacht haben. Eine Abweichung namentlich von dem zitierten Beschluss des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, a. a. O., BVerfGE 89, 243/251 ff.) liegt gerade nicht vor.
d) Soweit der Kläger persönlich (vgl. insbesondere sein Telefax vom 20.10.2015) weitere Zulassungsgründe geltend macht bzw. neue Ausführungen zum Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel tätigt, kann dieses Vorbringen – etwa zur offenen Abstimmung über das anzuwendende Wahlverfahren oder zum Einsatz elektronischer Abstimmungsgeräte – schon mangels anwaltlicher Vertretung keine Berücksichtigung finden. Im Übrigen dienten seine Darlegungen nicht der Ergänzung und Vertiefung der bereits innerhalb der Begründungsfrist vorgetragenen Zulassungsgründe. Vielmehr handelte es sich dabei um neuen Sachvortrag, der nach Ablauf der Zulassungsbegründungsfrist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO bei Gericht einging. Der Vortrag neuer, selbstständiger Zulassungsgründe nach Ablauf der Frist – und seien es auch „nur“ weitere als die bereits dargelegten Gründe für ernstliche Zweifel – ist grundsätzlich ausgeschlossen (vgl. Happ in Eyermann, a. a. O., § 124a Rn. 53).
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
4. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 3 i. V. m. § 52 Abs. 2 GKG und Nr. 22.1.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013, wobei sich der Ansatz von jeweils 2 x 5.000 Euro daraus ergibt, dass der Kläger sowohl die Oberbürgermeister- als auch die Stadtratswahl angegriffen hat. Die Befugnis zur Änderung des Streitwertbeschlusses in der Rechtsmittelinstanz von Amts wegen folgt aus § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit ihm wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).