Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  14 ZB 15.147

Leitsatz

1. Die sog. Landwirtschaftsklausel will die “tägliche Wirtschaftsweise” des Landwirts von naturschutzrechtlichen Anordnungen freistellen; dazu gehört der Wechsel einer landwirtschaftlichen Nutzungsart nicht. Durch den Umbruch einer langjährig allenfalls extensiv durch einen Wanderschäfer landwirtschaftlich genutzten Wiesenfläche wird das für eine intensive landwirtschaftliche Nutzung erforderliche Ackerland erst geschaffen. Zwar kann auch Weidewirtschaft, die auf unmittelbare Bodenertragsnutzung zur Schafhaltung ausgerichtet ist, die Merkmale der Landwirtschaft erfüllen. Die beabsichtigte Aufnahme von Ackerbau stellt aber eine völlig andersartige und wesentlich intensivere landwirtschaftliche Nutzung dar, die von der Privilegierung der Landwirtschaftsklausel nicht erfasst wird. (amtlicher Leitsatz)

Tenor

I.
Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.
II.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
III.
Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Gründe

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO sind nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Art und Weise dargelegt bzw. liegen jedenfalls nicht vor.
1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) bestehen nicht.
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils sind anzunehmen, wenn in der Antragsbegründung ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden (vgl. etwa BVerfG, B. v. 10.9.2009 – 1 BvR 814/09 – NJW 2009, 3642) und die Zweifel an der Richtigkeit einzelner Begründungselemente auf das Ergebnis durchschlagen (BVerwG, B. v. 10.3.2004 – 7 AV 4.03 – DVBl 2004, 838/839). Schlüssige Gegenargumente in diesem Sinne liegen dann vor, wenn der Rechtsmittelführer substantiiert rechtliche oder tatsächliche Umstände aufzeigt, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung im Ergebnis unrichtig ist (vgl. BVerfG, B. v. 20.12.2010 – 1 BvR 2011/10 – NVwZ 2011, 546/548). Welche Anforderungen an Umfang und Dichte der Darlegung zu stellen sind, hängt wesentlich von der Intensität ab, mit der die Entscheidung begründet worden ist (Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 124a Rn. 64 m. w. N.).
Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage des Klägers gegen die mit Bescheid des Beklagten vom 24. Februar 2014 verfügte vorläufige Untersagung von Arbeiten zum Umbruch von Grünland in Ackerland als unbegründet abgewiesen, da der Bescheid rechtmäßig sei. Der Beklagte habe seine Untersagungsverfügung gegenüber dem Kläger, dem Pächter der streitgegenständlichen Grundstücke, zu Recht auf Art. 6 Abs. 2 Satz 2 BayNatSchG gestützt. Insbesondere aus den Gründen des Bescheids werde deutlich, dass mit der darin enthaltenen Anordnung eine vorübergehende Einstellung von Maßnahmen zum Umbruch des Grünlands „Stiftswiese“ in Ackerland bis zur Klärung der artenschutzrechtlichen Wertigkeit der Flächen beabsichtigt sei. Der Erlass der Anordnung sei zur Verhinderung unumkehrbarer artenschutzwidriger Zustände veranlasst gewesen, da der Kläger bereits (erneut) mit Umbruchmaßnahmen begonnen habe. Die vom Kläger eingeleiteten Maßnahmen seien als Eingriff im Sinne von § 14 Abs. 1 BNatSchG zu werten, da sie eine Veränderung der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen bewirkten, die die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder des Landschaftsbildes erheblich beeinträchtigen könnte. Auf die landwirtschaftliche Privilegierungsklausel könne sich der Kläger nicht berufen, weil diese nur die „tägliche Wirtschaftsweise“ des Landwirts von naturschutzrechtlichen Anordnungen freistellen wolle. Sie gelte jedoch nicht für Veränderungen der Landschaft, durch die eine landwirtschaftliche Nutzung erst ermöglicht werden solle. Der Beklagte habe zu Recht bei Erlass des Bescheids die erhebliche Beeinträchtigung des Naturraums durch diese Maßnahme erwarten können, weil bisher keine intensive landwirtschaftliche Nutzung stattgefunden habe. Das streitgegenständliche Gebiet sei bis 1989 als „Senderwiese“ genutzt worden, anschließend habe allenfalls extensive Weidewirtschaft durch eine zweimal jährliche Stoßbeweidung durch Schafe vorgelegen. Das von der Eigentümerin im Nachhinein in Auftrag gegebene spezielle artenschutzrechtliche Gutachten habe bestätigt, dass zahlreiche geschützte Brutvögel als Durchzügler und als wahrscheinlicher und zum Teil sogar sicherer Brutvogel festgestellt worden seien. Das Landratsamt habe sein Ermessen in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt.
Durch das Vorbringen des Klägers im Zulassungsverfahren werden die Erwägungen des Verwaltungsgerichts nicht ernstlich in Frage gestellt und keine Gesichtspunkte aufgezeigt, die weiterer Klärung in einem Berufungsverfahren bedürften.
a) Nicht durchdringen kann der Kläger mit seinem Vortrag, der Beklagte habe seine Anordnung zu Unrecht auf Art. 6 Abs. 2 Satz 2 BayNatSchG gestützt, da diese nicht (nur) eine vorübergehende Einstellung des Wiesenumbruchs bezwecke, sondern eine dauerhafte Regelung; infolgedessen sei die Rechtmäßigkeit des angegriffenen Bescheids an Art. 6 Abs. 2 Satz 1 BayNatSchG zu messen. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht unter Bezugnahme auf die Begründung des Bescheids Art. 6 Abs. 2 Satz 2 BayNatSchG als Befugnisnorm für die Untersagungsverfügung angesehen und deren Rechtmäßigkeit entsprechend an dieser Norm gemessen. Mit Bescheid vom 24. Februar 2014 hatte der Beklagte den Kläger im Tenor verpflichtet, sämtliche Tätigkeiten auf den maßgeblichen Grundstücken zu unterlassen, die den Zustand der Erdoberfläche verändern oder die Vegetation beeinträchtigen könnten. Der Begründung ist zu entnehmen, dass nach Beobachtungen der Unteren Naturschutzbehörde das Vorkommen von Wiesenbrütern auf den Grundstücken belegt sei. Die konkrete Wertigkeit der betroffenen Flächen und ggf. die Zulässigkeit bzw. das Ausmaß möglicher Veränderungen könnten jedoch erst nach Vorlage eines Gutachtens über eine spezielle artenschutzrechtliche Prüfung beurteilt werden. Zur Vorlage dieses Gutachtens sei die Eigentümerin der betreffenden Flächen bereits im Jahr 2012 aufgefordert worden.
Dem Kläger ist zwar zuzugeben, dass die Vorläufigkeit der Untersagung nicht explizit dem Tenor der Verfügung zu entnehmen ist. Allerdings ist die Frage, welcher Regelungsgehalt einem Verwaltungsakt zukommt, nach dem objektiven Empfängerhorizont zu beurteilen, wobei zwar maßgeblich auf den Tenor des Verwaltungsakts abzustellen ist, ergänzend aber auch die Begründung des Verwaltungsakts herangezogen werden kann (vgl. BVerwG, U. v. 11.12.2014 – 3 C 7.13 – juris Rn. 18). Dies zugrunde gelegt, ergibt sich aus der Begründung ohne Zweifel, dass die Untersagung der Veränderung der Grundstücke, durch die gleichzeitig die Einstellung der durch den Kläger bereits begonnenen Maßnahmen verfügt wird, lediglich eine vorläufige Regelung darstellt, bis eine entsprechende artenschutzrechtliche Prüfung vorliegt. Ziel der in Art. 6 Abs. 2 Satz 2 BayNatSchG geregelten Ermächtigung ist es, bei Vorliegen einer entsprechenden Prognose auch ohne gesicherte Entscheidungsgrundlage ein schnelles Handeln der Unteren Naturschutzbehörde zu ermöglichen und damit der Schaffung vollendeter Tatsachen entgegenzuwirken. Entgegen der Auffassung des Klägers war damit auch den Anforderungen an die Bestimmtheit eines Verwaltungsakts (Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG) Genüge geleistet.
b) Soweit der Kläger vorträgt, der Beklagte habe sich widersprüchlich verhalten, weil er nach Vorliegen der speziellen artenschutzrechtlichen Prüfung keine endgültige Entscheidung getroffen habe, ist dem entgegenzuhalten, dass es der Kläger selbst in der Hand hat, für Klarheit zu sorgen. Das Bayerische Naturschutzgesetz sieht zwar – im Gegensatz zu § 17 Abs. 3 BNatSchG – kein eigenständiges Genehmigungsverfahren für Eingriffe vor, die – wie hier – nicht nach sonstigem Fachrecht zulassungs- oder anzeigepflichtig sind und nicht von einer Behörde durchgeführt werden (Art. 6 Abs. 2 BayNatSchG; vgl. LT-Drs. 16/5872 S. 23). Es bleibt dem Kläger aber unbenommen, bei der Unteren Naturschutzbehörde ein fakultatives Genehmigungsverfahren nach Art. 6 Abs. 3 BayNatSchG zu beantragen. Im Rahmen dieses Verfahrens wäre zu klären, ob der Grünlandumbruch – wie vom Kläger vorgetragen – bei Beachtung geeigneter Maßnahmen mit den Zielen des Naturschutzes und der Landschaftspflege in Einklang steht.
c) Nicht gefolgt werden kann der klägerischen Behauptung, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht angenommen, dass die Umwandlung von Grünland zu Ackerland nicht der sog. „Landwirtschaftsklausel“ unterfalle. Nach Art. 6 Abs. 4 BayNatSchG ist die land-, forst- und fischereiwirtschaftliche Bodennutzung ordnungsgemäß und nicht als Eingriff anzusehen, soweit dabei die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege berücksichtigt werden. Das naturschutzrechtliche Privileg für die ordnungsgemäße Landwirtschaft gilt jedoch nach ständiger Rechtsprechung nicht für solche Veränderungen der Landschaft, die eine landwirtschaftliche Nutzung erst ermöglichen oder diese effektiver gestalten sollen (vgl. BVerwG, B. v. 4.6.2003 – 4 BN 27.03 – ZfBR 2004, 390 zum gleichlautenden § 8 BNatSchG i. d. F. vom 21.9.1998 – BNatSchG a. F.; BayVGH, B. v. 9.8.2012 – 14 C 12.308 – juris Rn. 19; B. v. 18.9.2014 – 14 ZB 11.603 – juris Rn. 10). Die sog. Landwirtschaftsklausel will die „tägliche Wirtschaftsweise“ des Landwirts von naturschutzrechtlichen Anordnungen freistellen; dazu gehört der Wechsel einer landwirtschaftlichen Nutzungsart nicht (vgl. BVerwG, B. v. 4.6.2003 – 4 BN 27.03 – ZfBR 2004, 390; OVG RhPf, U. v. 20.9.2000 – 8 A 12418/99 – NuR 2001, 287). Eben dies ist aber bei der vom Kläger in Angriff genommenen Maßnahme der Fall: Durch den Umbruch der langjährig allenfalls extensiv durch einen Wanderschäfer landwirtschaftlich genutzten Wiesenfläche soll das für eine nunmehr intensive landwirtschaftliche Nutzung erforderliche Ackerland erst geschaffen werden. Es handelt sich dabei nicht um die im Rahmen des Art. 6 Abs. 4 BayNatSchG privilegierte landwirtschaftliche Nutzung, sondern um deren Vorbereitung. Eine Privilegierung kommt auch nicht unter dem Gesichtspunkt in Betracht, dass die streitgegenständlichen Wiesengrundstücke bisher zweimal jährlich durch Schafe beweidet worden sind und es sich bei der vom Kläger beabsichtigten Nutzung (lediglich) um eine Änderung der Nutzungsart innerhalb des Betätigungsfelds der Landwirtschaft handeln würde. Zwar kann auch Weidewirtschaft, die auf unmittelbare Bodenertragsnutzung zur Schafhaltung ausgerichtet ist, die Merkmale der Landwirtschaft erfüllen. Die sog. Wanderschäferei stellt aber – im Gegensatz zur sonstigen Weidewirtschaft – eine ganz besondere Form der Landwirtschaft dar, bei der der Schäfer mit seiner Herde von Pachtfläche zu Pachtfläche zieht, um dort – gegen Zahlung des Pachtzinses – seine Schafe weiden zu lassen (BVerwG, U. v. 13.4.1983 – 4 C 62.78 – DÖV 1983, 816). Für einen Wanderschäfer gehört es nicht zur „täglichen Wirtschaftsweise“, Wiesen umzubrechen, weil sie als Futtergrundlage für seine Schafe dienen. Die vom Kläger beabsichtigte Aufnahme von Ackerbau stellt damit eine völlig andersartige und wesentlich intensivere landwirtschaftliche Nutzung im Vergleich zur Weidewirtschaft eines Wanderschäfers dar. Auf eine bereits bestehende Nutzung des streitgegenständlichen Grundstücks im Rahmen von Weidewirtschaft kann sich der Kläger mithin nicht berufen. Infolgedessen stellt der vom Kläger in Angriff genommene Wiesenumbruch einen Eingriff im Sinne des § 14 Abs. 1 BNatSchG dar, da die beabsichtigte Nutzung als Ackerfläche, nicht zuletzt auch wegen der Größe des Grundstücks von ca. 76 ha, die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts, d. h., das Funktionieren der auf den Grundflächen entstandenen ökologischen Systeme, beeinträchtigen kann. Die Beeinträchtigungen sind auch erheblich, wie sich nachträglich durch die Ergebnisse des speziellen artenschutzrechtlichen Prüfberichts gezeigt hat.
d) Der vom Kläger gezogene Schluss, nach der „guten fachlichen Praxis“ sei nach Art. 3 Abs. 3 BayNatSchG bzw. § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG auf erosionsgefährdeten Hängen, in Überschwemmungsgebieten, auf Standorten mit hohem Grundwasserstand sowie auf Moorstandorten ein Grünlandumbruch zu unterlassen, was bedeute, dass ein Grünlandumbruch an anderen Standorten nicht der „guten fachlichen Praxis“ und daher kraft gesetzlicher Vermutung (§ 14 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG bzw. Art. 6 Abs. 4 BayNatSchG) auch nicht den Zielen des Naturschutzes und der Landschaftspflege widerspreche, würde schon voraussetzen, dass er sich auf die sog. Landwirtschaftsklausel berufen kann. Dies ist jedoch, wie oben ausgeführt, nicht der Fall.
e) Schließlich zeigt auch der Vortrag des Klägers, die Einstellungsverfügung wäre nur dann rechtmäßig, wenn der Beklagte den Nachweis erbracht hätte, dass die Bodennutzung nicht die Ziele des Naturschutzes berücksichtige, keine Fehlerhaftigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts auf. Für die im Rahmen der streitgegenständlichen Einstellungsverfügung nach Art. 6 Abs. 2 Satz 2 BayNatSchG anzustellende Prognose genügen objektive Anhaltspunkte dafür, dass die Belange des Artenschutzes durch den Grünlandumbruch beeinträchtigt werden können. Diese Anhaltspunkte waren aufgrund der Beobachtungen der Unteren Naturschutzbehörde zum Zeitpunkt des Erlasses der Einstellungsverfügung, wonach auf dem streitgegenständlichen Grundstück Wiesenbrüter vorkommen, vorhanden. Sie haben sich im Übrigen auch durch die im Nachhinein vorgelegte spezielle artenschutzrechtliche Prüfung, die das Vorkommen zahlreicher geschützter Brutvögel belegt, bestätigt.
f) Die Rüge des Klägers, die Gestattung der extensiven Beweidung durch Schafe sei zu unbestimmt und könne deshalb die Verhältnismäßigkeit der streitgegenständlichen Unterlassungsverfügung nicht begründen, lässt schon die Darlegung (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) vermissen, welche Gesichtspunkte der Beklagte bei der Ermessensentscheidung bzw. bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit aus der Sicht des Klägers hätte berücksichtigen müssen.
2. Der Kläger hat auch eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) nicht dargelegt. Um eine solche zu begründen, muss der Rechtsmittelführer (1.) eine konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage formulieren, (2.) ausführen, weshalb diese Rechtsfrage für den Rechtsstreit entscheidungserheblich ist, (3.) erläutern, weshalb die formulierte Frage klärungsbedürftig ist und (4.) darlegen, weshalb der Frage eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukommt; Darlegungen zu offensichtlichen Punkten sind dabei entbehrlich (Happ in Eyermann, VwGO, § 124a Rn. 72 m. w. N.; BayVGH, B. v. 17.9.2014 – 5 ZB 13.1366 – juris Rn. 7). Diesen Anforderungen genügt das Zulassungsvorbringen nicht. Der Kläger formuliert schon keine Rechtsfrage.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 47, 52 Abs. 2 GKG.