Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  Au 6 K 16.1470

Leitsatz

1 Gemeindliche Satzungen sind vom Gemeinderat zu beschließen, sodann – wenn sie genehmigungspflichtig sind – von der Rechtsaufsichtsbehörde zu genehmigen und anschließend auszufertigen und bekanntzumachen. Wird diese Reihenfolge des Satzungserlasses nicht eingehalten, ist die Satzung wegen Verletzung des Rechtsstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 3 GG) nichtig (ebenso BayVGH BeckRS 1997, 124422). (Rn. 35) (redaktioneller Leitsatz)
2 Falls die Genehmigung einer kommunalen Satzung durch die Aufsichtsbehörde vorgeschrieben ist, muss diese eindeutig erklärt werden. Insbesondere ist in der Bestätigung der Kenntnisnahme der Aufsichtsbehörde vom Inhalt einer Satzung und der Auskunft, dass keine Bedenken bestünden, keine Genehmigung zu sehen. Beweisschwierigkeiten im Zusammenhang mit der Genehmigung einer kommunalen Satzung durch die Aufsichtsbehörde gehen zulasten der Gemeinde. (Rn. 36 – 37) (redaktioneller Leitsatz)
3 Eine in wesentlichen Teilen nichtige Satzung kann nicht durch die bloße Änderung der die Nichtigkeit verursachenden Regelungen geheilt werden, sondern bedarf eines Neuerlasses insgesamt. (Rn. 41) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Der Bescheid des … vom 6. November 2014 und der Widerspruchsbescheid des Landratsamtes … vom 20. September 2016 werden aufgehoben.
II. Die Kosten des Verfahrens hat der Beklagte zu tragen. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren war notwendig.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die Klage ist zulässig und hat auch in der Sache Erfolg. Der Bescheid des Beklagten vom 6. November 2014 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Landratsamtes … vom 20. September 2016 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).
I.
Die Anfechtungsklage ist zulässig, insbesondere statthaft (vgl. Art. 13 Abs. 1 Nr. 3 lit. b des Kommunalabgabengesetzes – KAG i.V.m. § 118 S. 1 der Abgabenordnung – AO). Das fakultative Vorverfahren wurde ordnungsgemäß und erfolglos durchgeführt (Art. 15 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung – AGVwGO); eine Zurückweisung mit Blick auf die Einlegung des Widerspruch durch den Kläger als Geschäftsführer und Steuerberater der vorgenannten Steuerberatungsgesellschaft mbH, der nach § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3, Abs. 4 Satz 7 VwGO als Steuerberater in Beitragsangelegenheiten auch vor den Verwaltungs- und Oberverwaltungsgerichten zur Vertretung befugt ist, ist nicht erfolgt (vgl. BVerwG, U.v. 20.1.2016 – 10 C 17/14 – BVerwGE 154, 49, juris Rn. 10 ff.).
II.
Die Klage ist begründet. Denn der angefochtene Bescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) erweist sich als rechtwidrig, weil die Satzung des beklagten Marktes für die Erhebung des Fremdenverkehrsbeitrages vom 4. Dezember 2001 i.d.F. der ersten Änderungssatzung vom 10. Dezember 2003 (im Folgenden: FBS) keine rechtliche Grundlage für die Heranziehung des Klägers zum streitgegenständlichen Fremdenverkehrsbeitrag bietet.
Der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Bescheids beurteilt sich nach dem einschlägigen materiellen Recht (vgl. BVerwG, U.v. 27.4.1990 – 8 C 87/88 – BayVBl 1990, 666); insofern gelten im Abgabenrecht Besonderheiten (vgl. BVerwG, B.v. 6.3.2003 – 9 B 17/03 – juris m.w.N.). Die Frage, ob auf den Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung oder der Entscheidung des Gerichts abzustellen ist, ist jedoch vorliegend nicht entscheidungserheblich, da eine Änderung des konkret einschlägigen Rechts bzw. der maßgeblichen Satzung nach Erlass des Fremdenverkehrsbeitragsbescheids nicht erfolgte.
1. Der streitgegenständliche Bescheid stützt sich auf die vorgenannte Satzung des Beklagten in Verbindung mit Art. 6 KAG. Diese Satzung ist jedoch wegen fehlender rechtsaufsichtlicher Genehmigung nichtig und kann dem angefochtenen Bescheid keine Rechtsgrundlage bieten.
a) Zwar können Gemeinden nach Art. 6 Abs. 1 KAG von Personen, denen durch den Fremdenverkehr im Gemeindegebiet unmittelbar oder mittelbar wirtschaftliche Vorteile erwachsen, einen Fremdenverkehrsbeitrag erheben (vgl. BayVGH, U.v. 14.1.2016 – 4 B 14.2227 – juris zum beitragsrechtlich relevanten Vorteil). Gemäß Art. 6 Abs. 2 KAG bemisst sich die Abgabe nach den besonderen wirtschaftlichen Vorteilen, die dem einzelnen Abgabepflichtigen aus dem Fremdenverkehr erwachsen. Die Gemeinden können auf die Beitragsschuld eines Kalenderjahres bereits während dieses Jahres Vorauszahlungen verlangen (Art. 6 Abs. 3 KAG).
Abgaben werden auf Grund einer besonderen Abgabesatzung erhoben (Art. 2 Abs. 1 Satz 1 KAG). Gemäß Art. 2 Abs. 2 KAG können Mustersatzungen erlassen werden, die im Allgemeinen Ministerialblatt veröffentlicht werden.
Nach Art. 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KAG in der bis 31. Juli 2002 geltenden Fassung (a.F.) bedurften Satzungen nach Art. 3 (örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern) jedoch der Genehmigung durch die Rechtsaufsichtsbehörde, wenn sie von der Mustersatzung nach Absatz 2 abweichen.
b) Das vormalige Staatsministerium des Innern, nunmehr Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr, erließ mit Bekanntmachung vom 28. Juni 1978 (Az. IB4-3024-5/7, MABl S. 464), geändert durch Bekanntmachung vom 27. November 1979 (MABl S. 770), eine Mustersatzung für die Erhebung eines Fremdenverkehrsbeitrags (Fremdenverkehrsbeitragssatzung – im Folgenden: Mustersatzung). Die Beitragsermittlung ist in § 3 der Mustersatzung geregelt, Abs. 4 sieht dabei die Festlegung eines Vomhundertsatzes für den Beitragssatz vor. Nach Fußnote 2 hierzu ist ein einheitlicher Vomhundertsatz zu wählen. Wird ein Vomhundertsatz gewählt, der zwischen 0,5 und 5 v.H. liegt, so liegt keine Abweichung von der Mustersatzung vor.
Gemäß § 3 Abs. 5 der Mustersatzung beträgt der Mindestbeitragssatz bei einem – durch Schätzung zu ermittelnden – branchendurchschnittlichen Anteil des Gewinns am Umsatz von 0 – 5 v.H. 0,05 v.H., über 5 – 10 v.H. 0,15 v.H., über 10 – 15 v.H. 0,25 v.H., über 15 – 20 v.H. 0,35 v.H., über 20 v.H. 0,50 v.H. Nach Fußnote 3 basieren diese Sätze auf einem Beitragssatz (Absatz 4) von 4 v.H. Sie können bei Anwendung eines anderen Beitragssatzes ohne Abweichung von der Mustersatzung entsprechend geändert werden, indem sie z. B. bei einem Beitragssatz von
3 v.H. mit 0,75 bei einem Beitragssatz von 5 v.H. mit 1,25 multipliziert werden.
Nach Bemerkung Nr. 2.3 zu § 3 der Mustersatzung (s. Ziffer II.2.3 der vorgenannten Bekanntmachung vom 28.6.1978, geändert durch Bekanntmachung vom 27.11.1979) ergibt sich der Mindestbeitragssatz (Absatz 5), indem der Mittelwert der branchendurchschnittlichen Gewinnspanne mit der Messzahl 0,5 und mit dem Beitragssatz nach § 3 Abs. 4 multipliziert wird. Dabei drückt die Messzahl 0,5 aus, dass (nur) die Hälfte der branchendurchschnittlichen Gewinnspanne zur Bemessung des Mindestbeitrags herangezogen wird.
c) Der Beklagte hat von der in Art. 6 Abs. 1 KAG enthaltenen Ermächtigung zunächst durch den Erlass der Satzung für die Erhebung des Fremdenverkehrsbeitrages vom 4. Dezember 2001 Gebrauch gemacht (s. Nr. 36 der Behördenakte).
(1) Diese Abgabesatzung beinhaltet einen Beitragssatz von 6 v.H. (§ 3 Abs. 4 FBS); sie weicht im Beitragssatz von der Mustersatzung – welche die vorgenannten Vomhundertsätze von 0,5 bis 5 v.H. vorsieht und auf einem Beitragssatz von 4 v.H. basiert (vgl. § 3 Abs. 4 Mustersatzung mit Fußnote 2 hierzu) – ab.
Der Beitragssatz des Beklagten von 6 v.H. in § 3 Abs. 4 der Satzung für die Erhebung des Fremdenverkehrsbeitrages vom 4. Dezember 2001 stellt demnach eine Abweichung von der – mit einem Beitragssatz von 4 v.H. rechnenden – vorgenannten maßgeblichen Mustersatzung dar (s. Fußnoten 2 und 3 zur Mustersatzung), die für die Beitragssatzung des Beklagten eine Genehmigungspflicht nach Art. 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KAG in der bis 31. Juli 2002 geltenden Fassung auslöste (vgl. BayVGH, U.v. 9.5.2016 – 4 BV 14.2325 – KStZ 2016, 196, juris Rn. 18).
(2) Eine Genehmigung dieser Satzung durch die Rechtsaufsichtsbehörde ist vorliegend nicht erfolgt; die gesamte Satzung des Beklagten für die Erhebung des Fremdenverkehrsbeitrages vom 4. Dezember 2001 ist demnach nicht ordnungsgemäß zustande gekommen und infolgedessen unwirksam. Denn ohne die erforderliche Genehmigung erlangen Satzungen keine Rechtswirksamkeit (Art. 117 Abs. 2 der Gemeindeordnung – GO).
Gemeindliche Satzungen sind vom Gemeinderat zu beschließen, sodann, wenn sie genehmigungspflichtig sind, von der Rechtsaufsichtsbehörde zu genehmigen, anschließend auszufertigen und bekanntzumachen (vgl. stRspr BayVGH, U.v. 1.12.1997 – 23 B 96.1000 – VGH n.F. 50, 180; U.v. 16.3.1990 – 23 B 88.00567 –BayVBl 1991, 23). Wird diese Reihenfolge des Satzungserlasses nicht eingehalten, so ist die Satzung wegen Verletzung des Rechtsstaatsprinzips des Art. 20 Abs. 3 GG nichtig (vgl. BayVGH, U.v. 1.12.1997 a.a.O. unter Verweis auf Ecker, Kommunalabgaben in Bayern, Nr. 2.8.6.1.2; Oehler in Praxis der Kommunalverwaltung Bayern, Stand August 2011, Art. 2 KAG, Anm. 6). Die Frage, ob die Ausfertigung erst nach Genehmigung der Satzung erfolgen kann, da Art. 26 Abs. 2 GO lediglich bestimmt, dass Satzungen auszufertigen und amtlich bekanntzumachen sind, kann vorliegend mangels Genehmigung dahinstehen (vgl. BayVGH, U.v. 30.6.2016 – 2 N 15.713 – juris; BVerwG, B.v. 27.1.1999 – 4 B 129.98 – BayVBl 1999, 410; B.v. 9.5.1996 – 4 B 60/96 – NVwZ-RR 1996, 630; U.v. 16.12.1993 – 4 C 22/92 – NVwZ 1994, 1010; Oehler in Praxis der Kommunalverwaltung Bayern, Stand August 2011, Art. 2 KAG, Anm. 6; Hölzl/Hien/Huber, Gemeindeordnung mit VGemO, LKrO und BezO, Stand Dezember 2016, Anm. 3 zu Art. 26 GO).
Die vorgesehene Genehmigung stellt gegenüber der Gemeinde einen Verwaltungsakt sowie (grundsätzlich) eine nachträgliche Zustimmung des Landratsamtes als Rechtsaufsichtsbehörde dar (Art. 117 Abs. 1 i.V.m. Art. 110 Satz 1 GO; Art. 117 Abs. 2 GO; Widtmann/Grasser/Glaser, Bayer. Gemeindeordnung, Stand Dez. 2015, Art. 117 Rn. 1). Für sie ist zwar keine bestimmte Form vorgeschrieben; die Gemeinde sollte aber auf eine schriftliche Bestätigung bestehen (Art. 37 Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG), da etwaige Beweisschwierigkeiten zu Lasten der Gültigkeit der Satzung gehen (vgl. Hölzl/Hien/Huber, Gemeindeordnung mit VGemO, LKrO und BezO, Anm. 3 zu Art. 117 GO).
Das von dem Beklagten nachgereichte Schreiben des Landratsamtes … vom 31. August 2001 beinhaltet lediglich die Mitteilung, dass das Landratsamt von dem Entwurf einer Neufassung der Fremdenverkehrsbeitragssatzung zum 16. Dezember 2001 Kenntnis genommen habe und hiergegen keine Bedenken bestünden, enthält also keine Genehmigung des vom Gemeinderat beschlossenen Satzungstextes (vgl. VG Ansbach, U.v. 2.7.2002 – AN 1 K 01.01537 – juris Nr. 52). Zudem ist ausgeführt, dass fraglich sei, ob der bisherige § 1 Abs. 2 gestrichen werden solle oder ob es ausreichend wäre, nur den Klammerzusatz zu entfernen; die Entscheidung hierüber habe der Beklagte. Dieser werde gebeten, nach Erlass der Satzung dem Landratsamt u.a. eine ausgefertigte Satzung vorzulegen. Dieses Schreiben kann nach den gegebenen Gesamtumständen – insbesondere nach Form und Inhalt des Schreibens – auch nicht dahingehend ausgelegt werden, dass das Landratsamt die Genehmigung unter der Bedingung erteilte, dass der Satzungstext in der vorgelegten Form beschlossen werde (vgl. Hölzl/Hien/Huber, Gemeindeordnung mit VGemO, LKrO, BezO, Anm. 4.1 zu Art. 117 GO). Maßgebend für die Einordnung eines Akts in das Rechtsschutzsystem ist grundsätzlich die äußere Erscheinungsform (vgl. BVerwG, B.v. 21.3.1974 – VII B 97.73 – BayVBl 1974, 500; BVerwG, U.v. 1.10.1963 – IV C 9.63 – BVerwGE 18, 1; U.v. 15.3.1968 – IV C 5.67 – BVerwGE 29, 207; OVG MV, B.v. 1.10.1999 – 4 K 26/99 – NVwZ-RR 2000, 780; HessVGH, B.v. 16.6.1989 – 3 N 108/87 – NuR 1990, 380; OVG NRW, B.v. 28.10.1983 – 8 C 2/83 – NJW 1984, 627); das Schreiben des Landratsamtes vom 31. August 2001 stellt danach keinen Verwaltungsakt bzw. keine Genehmigung (in Form eines Bescheides) dar. Die sich aus der Form ergebenden Rückschlüsse auf die Rechtsnatur dieses Schreibens werden durch die Prüfung des Inhalts bestätigt (vgl. BayVerfGH, B.v. 9.2.1998 – Vf.7-VII-87 – VerfGHE 41, 13). Insbesondere aus der Darlegung, dass fraglich sei, ob der bisherige § 1 Abs. 2 gestrichen werden solle, die Entscheidung hierüber habe der Beklagte, wird ersichtlich, dass das Schreiben des Landratsamtes vom 31. August 2001 nicht als „Vorabzustimmung“ bzw. vorab erteilte Genehmigung unter der Bedingung, dass der Satzungstext in der vorgelegten Form beschlossen werde, ausgelegt werden kann.
Das Schreiben des Beklagten an das Landratsamt … vom 6. Dezember 2001 beinhaltet u.a., dass der Marktgemeinderat in seiner Sitzung vom 22. November 2001 die Neufassung seiner Fremdenverkehrsbeitragssatzung beschlossen habe (s. nachgereichte Behördenteilakte). Die Neufassung sei in dem Umfang der vorhergehenden Information erfolgt; die Anregungen des Landratsamtes seien berücksichtigt und eingearbeitet worden. Die ausgefertigte Satzung werde vorgelegt. Eine (anschließende) Genehmigung dieser Satzung durch die Rechtsaufsichtsbehörde ist (auch in dieser nachgereichten Behördenteilakte) nicht enthalten.
d) Mit Erlass der vorgenannten ersten Änderungssatzung des Beklagten vom 10. Dezember 2003, die zum 1. Januar 2004 in Kraft trat und lediglich eine Änderung von § 3 Abs. 4 und 5 FBS, konkret eine Erhöhung des Beitragssatzes auf 7 v.H. und eine Anhebung der Vomhundertsätze in § 3 Abs. 5 FBS vorsieht, wurde kein wirksames Satzungsrecht geschaffen.
Zwar bedurfte diese Änderung keiner Genehmigung nach Art. 2 Abs. 3 Satz 1 KAG in der ab 1. August 2002 bis 31. März 2014 geltenden Fassung. Denn danach bedurften Satzungen nach Art. 3 (örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern) der Genehmigung durch die Rechtsaufsichtsbehörde, wenn durch die Satzung erstmalig eine in Bayern bisher nicht erhobene kommunale Steuer eingeführt wird.
Jedoch kann eine in wesentlichen Teilen nichtige Satzung nicht durch die bloße Änderung der die Nichtigkeit verursachenden Regelungen – hier § 3 Abs. 4 FBS –geheilt werden, sondern bedarf eines Neuerlasses insgesamt (vgl. BayVGH, B.v. 6.6.2000 – 23 CS 00.644 – juris Rn. 49). Mit der ersten Änderungssatzung des Beklagten ist aber nicht insgesamt ein Neuerlass erfolgt. Vielmehr wurden lediglich der Beitragssatz und die Vomhundertsätze in § 3 Abs. 5 FBS erhöht, d.h. die Änderung betraf die Regelungen, welche die Nichtigkeit verursachten, so dass kein wirksames Satzungsrecht geschaffen wurde.
Die Satzung des Beklagten für die Erhebung des Fremdenverkehrsbeitrages kann dem angefochtenen Bescheid demnach keine Rechtsgrundlage bieten.
2. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, §§ 708 ff. der Zivilprozessordnung.