Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  B 5 K 16.411

Leitsatz

1 Verstirbt der für den Beamten zuständige unmittelbare Vorgesetzte, kann der Beurteiler sich über den für die dienstliche Beurteilung erheblichen Zeitraum von zwei Jahren Erkenntnisse über die Leistungen des Beamten durch andere geeignete Quellen (Befragung von Mitarbeitern, Sichtung des Schriftverkehrs) verschaffen. (Rn. 24) (redaktioneller Leitsatz)
2 Der Gewährung einer Leistungsprämie kommt nur begrenzte Aussagekraft für die Beurteilung zu, weil sie sich auf eine Einzelleistung bezieht und nicht für den gesamten Beurteilungszeitraum maßgeblich ist. (Rn. 30) (redaktioneller Leitsatz)
3 Nach einer Beförderung ist Vergleichsmaßstab für die Beurteilung das von einem Beamten der neuen Besoldungsgruppe zu fordernde Leistungsniveau. Eine automatische Herabstufung der Bewertung der Leistungen des Beamten kommt aber nicht in Betracht. (Rn. 32) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Gründe

1. Die zulässig erhobene Klage bleibt in der Sache ohne Erfolg. Die dienstliche Beurteilung vom 2. Juni 2015 (Beurteilungszeitraum 1. Mai 2012 bis 30. April 2015), das Einwendungsschreiben der Staatlichen Führungsakademie für … vom 15. September 2015 und der Widerspruchsbescheid der Staatlichen Führungsakademie für … vom 26. April 2016 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten. Dieser hat keinen Anspruch auf Aufhebung der Beurteilung und erneute Beurteilung durch den Beklagten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Dienstliche Beurteilungen sind – ihrem Wesen als persönlichkeitsbedingte Werturteile entsprechend – von den Verwaltungsgerichten nur eingeschränkt überprüfbar. Allein der Dienstherr bzw. der für ihn handelnde Vorgesetzte soll nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung ein persönliches Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle ist aufgrund der dem Beurteilungsverfahren immanenten Beurteilungsermächtigung darauf beschränkt zu überprüfen, ob der Dienstherr den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abfassung der dienstlichen Beurteilung erlassen hat, ist vom Gericht zudem zu prüfen, ob diese Richtlinien eingehalten sind und ob die Richtlinien mit den normativen Regelungen über die dienstliche Beurteilung im Einklang stehen (BVerwG, U.v. 21.3.2007 – 2 C 2.06 – juris Rn. 7). Innerhalb des durch die gesetzlichen Vorschriften gezogenen Rahmens steht es grundsätzlich im pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn, wie er verwertbare Aussagen zu den einzelnen Beurteilungsmerkmalen gestalten und begründen und worauf er im Einzelnen sein Gesamturteil stützen will Der Dienstherr kann einerseits einzelne Tatsachen oder Vorkommnisse im Beurteilungszeitraum aufgreifen und aus ihnen wertende Schlussfolgerungen ziehen, wenn er sie etwa zur Charakterisierung des Beamten für besonders typisch hält oder für eine überzeugende Aussage zu einzelnen Beurteilungsmerkmalen für wesentlich erachtet. Er kann sich andererseits aber auch auf die Angabe zusammenfassender Werturteile aufgrund einer unbestimmten Vielzahl nicht benannter Einzeleindrücke beschränken (BVerwG, U.v. 26.6.1980 – 2 C 8.78 – BVerwGE 60, 245/246 f. Rn. 20; BVerwG, U.v. 17.09.2015 – 2 C 27.14 – BVerwGE 153, 48/53).
Rechtsgrundlage für die dienstliche Beurteilung des Klägers sind Art. 54 ff. des Gesetzes über die Leistungslaufbahn und die Fachlaufbahnen der bayerischen Beamten und Beamtinnen (Leistungslaufbahngesetz – LlbG), die Verwaltungsvorschriften zum Beamtenrecht (VV-BeamtR) zu Art. 15 des Bayerischen Beamtengesetzes (BayBG) – Abschnitt 3, sowie die Richtlinien für die Beurteilung und die Leistungsfeststellung der Beamtinnen und Beamten im Geschäftsbereich des Bayerischen Staatsministeriums für … (BeurtR-ELF). Anwendung finden auch die Leitlinien des Bayerischen Staatsministerium für … im Schreiben vom 27. November 2014 (Gz.: A6-0370-1/810).
An diesen Grundlagen sowie an den oben dargelegten Grundsätzen für die gerichtliche Überprüfbarkeit dienstlicher Beurteilungen gemessen erweist sich die periodische Beurteilung des Klägers als rechtmäßig.
a) Die Beurteilungsrichtlinien wurden im Streitfall eingehalten und korrekt angewandt.
Nach Nr. 2.1.2. Satz 2 BeurtR-ELF werden innerhalb der Landwirtschaftsverwaltung Beamte einer Besoldungsgruppe derselben Fachlaufbahn bzw. desselben fachlichen Schwerpunkts miteinander verglichen. Die Behörden legen dem Staatsministerium nach Nr. 2.5.1 Satz 1 BeurtR-ELF auf der Grundlage von Beurteilungsentwürfen erstellte Datenblätter vor, um anhand dieser in den Beurteilungskommissionen auf einen einheitlichen Bewertungsmaßstab hinzuwirken. Auch aus dem Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums für … vom 27. November 2014 ergibt sich, dass in den Koordinierungsbesprechungen erörtert wird, ob und wieweit sich die vorgeschlagenen Beurteilungen im Rahmen einer Gesamtbetrachtung unter Beachtung eines einheitlichen Bewertungsmaßstabs in die Vergleichsgruppe einfügen. Die Einhaltung dieses Verfahrens wurde vom Vorgesetzten des Klägers, dem Zeugen LLD …, in der mündlichen Verhandlung glaubhaft und zur Überzeugung des Gerichts dargestellt.
Gemäß Nr. 2.4.5 der BeurtR-ELF werden die Einzelmerkmale in einer Gesamtschau bewertet und unter Berücksichtigung des Anforderungsprofils gewichtet. Bei der Auswahl der besonders gewichteten Einzelmerkmale ist darauf abzustellen, welche Einzelmerkmale auf den konkreten Dienstposten besondere Bedeutung haben. Für die Beamten der Besoldungsgruppe … ist hierbei nach der Anlage 2 b für …auf die Merkmale Eigeninitiative, Verhalten nach außen, Auffassungsgabe, Urteilsvermögen und Fachkenntnisse abzustellen. Durch die Gewichtung dieser Einzelmerkmale ergibt sich für den Kläger ein Gesamtwert von 11,4 Punkten, weshalb das Gesamtergebnis von 11 Punkten unter Berücksichtigung dieser besonderen Gewichtung nicht zu beanstanden ist. Die besondere Gewichtung wurde in der Beurteilung in den ergänzenden Bemerkungen auch dargestellt und entspricht somit den Anforderungen des Art. 59 Abs. 2 Satz 2 LlbG und Nr. 7.2 zu Abschnitt 3 VV-BeamtR).
b) Die dienstliche Beurteilung des Klägers gibt auch im Übrigen – sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht – keinen Anlass zu Bedenken.
aa) Die dienstliche Beurteilung wurde vom Dienstvorgesetzten (Bereichsleiter), Herrn LLD …, unter Beteiligung des unmittelbaren Vorgesetzten, Herrn LOR …, erstellt (Art. 60 Abs. 1 Satz 1 LlbG, Nr.11.1 zu Abschnitt 3 VV-BeamtR, Nr. 8 BeurtR-ELF). Der für den Zeitraum vom 1. Mai 2012 bis zum 30. April 2014 für den Kläger zuständige unmittelbare Vorgesetzte, Herr …, konnte nicht beteiligt werden, da er bereits verstorben war. Da es sich hierbei um einen Beurteilungszeitraum von 2 Jahren handelt, ist dieser erheblich und darf nicht unberücksichtigt bleiben (vgl. BayVGH, B.v. 17.12.2010 – 3 ZB 09.2851 – juris Rn. 5). Aus der auch insoweit glaubhaften Zeugenaussage des Herrn LLD … in der mündlichen Verhandlung ergibt sich zur Überzeugung des Gerichts, dass dieser Zeitraum nicht unberücksichtigt blieb, da der Zeuge als Dienstvorgesetzter (nicht als unmittelbarer Vorgesetzter) diesen Zeitraum abdecken konnte, wobei er sich auf geeignete und hinreichende Erkenntnisgrundlagen stützen konnte. So verschaffte er sich ein Meinungsbild über den Kläger durch seine persönlichen Kontakte zu den Mitarbeitern und zum früheren Sachgebietsleiter. Zudem fand eine Rückkoppelung mit Außenstehenden, d.h. Landwirten und dem … statt. Diese Erkenntnisquellen sind nach der Aussage des unmittelbaren Vorgesetzten, Herrn …, für die Beurteilung des Klägers wesentlich, da der Kläger meist im Außendienst tätig ist und die Hauptarbeit in der Beratung der Landwirte liegt. Der Vorgesetzte konnte sich auch durch den behördlichen Schriftverkehr, der ihm als Amtsleiter vorgelegt wurde, und durch Teilnahme an Sachgebietsleiterbesprechungen über den Kläger informieren. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist hierbei unerheblich, dass der Vorgesetzte diese Berichte und Auskünfte nicht dokumentiert hat, da diese Auskünfte zur Vorbereitung einer dienstlichen Beurteilung nicht in die Personalakte aufgenommen werden müssen und die tatsächlichen Grundlagen, auf denen das Werturteil des Vorgesetzten beruht, nicht notwendig in die dienstliche Beurteilung aufzunehmen sind (BVerwG, U.v. 2.4.1981 – 2 C 34.798 – BVerwGE 62,135). Das Gericht hat keine Zweifel an der Glaubhaftigkeit der Zeugenaussage.
Es wurde auch nicht gegen Verfahrensvorschriften verstoßen, indem Herr Leitender Ministerialrat … nicht gehört wurde. Eine Beteiligung des Ministeriums ist in den Beurteilungsvorschriften nicht vorgesehen. Auch die Richtlinien zum Vollzug tierschutzrechtlicher Vorschriften (Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums für … vom 23.11.2012) geben keinen Hinweis, dass das Ministerium im Rahmen der Beurteilung einzuschalten wäre. Nach Nr. 2.2 der Richtlinien übt die staatliche … nur die fachliche Leitfunktion aus, sie nimmt aber ausdrücklich keine Arbeitgeberfunktion wahr.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann der Dienstherr einerseits einzelne Tatsachen oder Vorkommnisse im Beurteilungszeitraum aufgreifen und aus ihnen wertende Schlussfolgerungen ziehen, wenn er sie etwa zur Charakterisierung des Beamten für besonders typisch hält oder für eine überzeugende Aussage zu einzelnen Beurteilungsmerkmalen für wesentlich erachtet. Er kann sich andererseits aber auch auf die Angabe zusammenfassender Werturteile auf Grund einer unbestimmten Vielzahl nicht benannter Einzeleindrücke und Einzelbeobachtungen während des Beurteilungszeitraumes beschränken. Schließlich kann er die aufgezeigten verschiedenen Möglichkeiten, über Eignung und Leistung des Beamten ein aussagekräftiges, auch für Dritte verständliches Urteil abzugeben, in abgestufter Form nebeneinander verwenden bzw. miteinander verbinden. Alle diese Gestaltungsformen einer dienstlichen Beurteilung halten sich in dem von den Laufbahnvorschriften vorgezeichneten rechtlichen Rahmen (BVerwG, U.v. 26.06.1980 – 2 C 8/78 – BVerwGE 60, 245-253, Rn. 20). Auf welche Einzelbeobachtungen sich der Dienstherr stützt, bleibt somit in seinem Ermessen. Der Zeuge, Herr …, gab in der mündlichen Verhandlung an, dass Herr … nur einen partiellen Überblick über das Leistungsvermögen des Klägers hatte und nur Auskunft zu solchen Einzelmerkmalen habe geben können, in denen der Kläger ohnehin gut bewertet worden sei. Es ist somit nicht zu beanstanden, dass er Herrn Leitenden Ministerialrat … nicht in das Beurteilungsverfahren eingebunden hat.
Es ist auch nicht zu beanstanden, dass im Rahmen der Anhörung des unmittelbaren Vorgesetzten zur dienstlichen Beurteilung alle unmittelbaren Vorgesetzte gleichzeitig gehört wurden und die Besprechung mit einer Frage eröffnet wurde, welchen Mitarbeiter man am liebsten im Sachgebiet haben wolle. Der Zeuge, Herr …, gab in der mündlichen Verhandlung glaubhaft an, dass diese Frage nur dem Zweck dienen sollte, die Gesprächsatmosphäre aufzulockern, um überhaupt ein Gespräch in Gang zu bringen.
bb) Soweit der Kläger der Auffassung ist, dass die von ihm erwähnten Zusatzaufgaben (z.B. die Erstellung einer Empfehlungsliste sowie die Mitarbeit in der Arbeitsgruppe …) oder die stellvertretende Leitung des Fachzentrums eine andere Bewertung der Beurteilung ergeben würden, führt dies angesichts des gerichtlich nicht überprüfbaren Beurteilungsspielraums des Dienstherrn zu keiner anderen Entscheidung. Abgesehen davon gab der unmittelbare Vorgesetzte hierzu im Rahmen seiner Zeugenaussage an, dass er diesen Aufgaben zum damaligen Zeitpunkt keine so hohe Bedeutung beimaß. Zudem wurde die Einsatzbereitschaft mit einer Punktzahl von 14 bewertet, was nach Nr. 3.2.2 zu Abschnitt 3 VV-BeamtR schon zum Ausdruck bringt, dass das einzelne Merkmal erheblich über den Anforderungen liegt oder besonders gut erfüllt wird.
Im Beurteilungsspielraum des Dienstherrn liegt ebenfalls die Einschätzung der Bewertung des Einzelmerkmals „Führungspotential“ mit 11 Punkten. Es ist der gerichtlichen Prüfung nicht zugänglich, dass ein anderer (wie z.B. Herr Leitender Ministerialrat …) dieses Merkmal möglicherweise anders bewertet hätte. Ebenfalls kein Indiz für eine falsche Einschätzung ist, dass der Kläger nicht zu den Beurteilungen der Zweiten Qualifizierungsebene herangezogen worden sein soll. Dies könnte allenfalls für die Frage des ordnungsgemäßen Zustandekommens dieser Beurteilungen herangezogen werden, führt aber nicht dazu, dass die Beurteilung des Klägers rechtswidrig wäre.
Auch die dem Kläger erteilte Leistungsprämie führt nicht dazu, dass an der Rechtmäßigkeit der Beurteilung Zweifel bestünden. Die Leistungsprämie stellt von Gesetz wegen nach Art. 67 Abs. 1 Satz 1 Bayerisches Besoldungsgesetz (BayBesG) auf eine Einzelleistung des Beamten ab und ist somit nicht für den gesamten Beurteilungszeitraum ausschlaggebend. Dem widerspricht nicht, dass dem Kläger die Prämie „für den konstant hohen und qualifizierten Einsatz im Sachgebiet und das hohe Engagement“ erteilt wurde, da diese Einsatzbereitschaft ja auch gerade mit der hohen Punktzahl von 14 Punkten bewertet wurde.
cc) Es sind keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass bei der Beurteilung allgemein gültige Wertmaßstäbe missachtet worden wären oder dass sachfremde Erwägungen eine Rolle gespielt hätten. Insbesondere brachte der Vorgesetze, Herr …, in der mündlichen Verhandlung glaubhaft zum Ausdruck, dass eine Bevorzugung des Kollegen … keine Rolle gespielt habe. Er hat dem Kläger sogar in den „Superkriterien“, die für die Beförderung eine Rolle spielen, gegenüber Herrn … den Vorrang gegeben.
Eine automatische Herabstufung des Klägers aufgrund seiner Beförderung – ohne Rücksicht auf die in die Bewertung mit einzubeziehenden Einzelmerkmale – fand nicht statt. Nach Nr. 3.1. Satz 1 zu Abschnitt 3 der VV-BeamtR ist nach einer Beförderung der Vergleichsmaßstab für die Beurteilung das von einem Beamten der neuen Besoldungsgruppe zu fordernde Leistungsniveau. Von den beiden Zeugen wurde glaubhaft bestätigt, im Rahmen der Beurteilung nur auf den sich ändernden Vergleichsmaßstab hingewiesen zu haben, nicht aber davon ausgegangen zu sein, dass automatisch herunterzustufen sei. Dies wurde auch dadurch belegt, dass zwei andere Beamte der Vergleichsgruppe trotz Beförderung nicht herabgestuft worden sind. Weiter stellten die Zeugen zur Überzeugung des Gerichts dar, dass gerade die Einzelmerkmale durch die ausführliche Diskussion in der Gesprächsrunde der unmittelbaren Vorgesetzten erörtert wurden, weswegen man auch nicht davon ausgehen kann, dass automatisch eine Herabstufung ohne Berücksichtigung der Einzelmerkmale erfolgt ist.
Die Einordnung des Klägers mit einer Gesamtpunktzahl von 11 Punkten entsprach auch der Einschätzung des unmittelbaren Vorgesetzten, Herrn …, über das Leistungsbild des Klägers, was sich aus dessen Angaben in der mündlichen Verhandlung ergibt. Hierbei geht das Gericht davon aus, dass der unmittelbare Vorgesetzte sich nach einem Jahr sehr wohl ein Bild vom Kläger machen konnte. Die vom Kläger vorgebrachte Behauptung, der unmittelbare Vorgesetzte, Herr LOR …, habe bei einem Gespräch mit der Personalratsvorsitzenden zugegeben, sich noch kein umfassendes Bild über den Kläger gemacht zu haben, hat sich durch die Zeugenaussagen nicht bestätigt. Während der Zeuge … angab, sich an das Gespräch nicht erinnern zu können (S. 4 der Niederschrift), wies der Zeuge … im Rahmen seiner Zeugenaussage nur darauf hin, dass Herr … geäußert habe, dass er sich schwer tue, die Leistung des Klägers zu beurteilen, da er diesen nur seit relativ kurzer Zeit kenne. Damit wollte der unmittelbare Vorgesetzte nach der Überzeugung des Gerichts aber nicht zum Ausdruck bringen, dass er nach einem Jahr Tätigkeit nicht die erforderliche Sachkunde besitzt, sondern er wollte nur darauf aufmerksam machen, dass er nicht für den gesamten Beurteilungszeitraum Auskunft geben kann – sondern eben nur für die „relativ kurze Zeit“ von einem Jahr.
dd) Auch im Übrigen sind keine Verstöße gegen Verfahrensvorschriften oder sonstige Vorgaben bei der Erstellung der dienstlichen Beurteilung ersichtlich. Insbesondere geht das Gericht davon aus, dass im Rahmen der Gesprächsrunde der unmittelbaren Vorgesetzten keine nach der Rechtsprechung unzulässige Reihung vorgenommen wurde. Die Rechtsprechung hierzu wurde für den Fall entwickelt, dass eine dienstliche Beurteilung in der Weise erfolgt, dass zunächst das Gesamturteil aufgrund einer Reihung der zu vergleichenden Beamten anhand einer vom Ministerium vorgegebenen Quote gebildet wird und sodann die Einzelmerkmale im Hinblick auf die zuvor erfolgte Reihung der zu vergleichenden Beamten bewertet werden (z.B: BayVGH, U.v. 07.05.2014 – 3 BV 12.2594 – juris und BayVGH, U.v. 17.12.2015 – 3 BV 13.773 – juris – mit Forderung nach einer bestimmten Größe der Vergleichsgruppe). Nach der Zeugenaussage von LLD … in der mündlichen Verhandlung erfolgte hier aber gerade keine Reihung, über die dann eine von Ministerium festgelegte Quote verteilt wurde. Vielmehr wurden die Einzelmerkmale besprochen und hieraus eine Bewertung erstellt, die unabhängig von einer Quote war und nur aufgrund der vorgenommenen individuellen Bewertung zu einem (nach Bezeichnung des Zeugen) „Ranking“ geführt hatte. Dies hat aber mit der angesprochenen Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs zu den Voraussetzungen bei einer dienstlichen Beurteilung, wenn Beurteilungsrichtwerte vorgegeben werden, nichts zu tun.
2. Die Kostenentscheidung stützt sich auf § 154 Abs. 1 VwGO, wonach der Kläger als unterlegener Beteiligter die Kosten des Verfahrens zu tragen hat. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 der Zivilprozessordnung (ZPO). Der Einräumung einer Abwendungsbefugnis nach § 711 ZPO bedurfte es angesichts der – wenn überhaupt anfallenden – dann allenfalls geringen vorläufig vollstreckbaren Aufwendungen des Beklagten nicht, zumal dieser auch die Rückzahlung garantieren kann, sollte in der Sache eventuell eine Entscheidung mit anderer Kostentragungspflicht ergehen.
3. Gründe für eine Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht nach § 124 Abs. 1, § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 VwGO liegen nicht vor.