Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  AN 2 K 20.1383

Leitsatz

Tenor

1. Der Bescheid des Beklagten vom 12. Juni 2020 wird aufgehoben.
2. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung jeweils durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die zulässige Klage führt zur Aufhebung des angegriffenen Bescheids.
1. Die Klage ist zulässig, insbesondere besteht für das Begehren des Klägers ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis. Auch § 44a VwGO steht der Zulässigkeit nicht entgegen.
a) Für die Klage besteht allgemeines Rechtsschutzbedürfnis.
aa) Sinn und Zweck des allgemeinen Rechtsschutzbedürfnisses ist es, solche Klagen auszuscheiden, die keine rechtsschutzwürdigen Interessen verfolgen. Insbesondere mit nutzlosen Klagen sollen die Gerichte nicht belastet werden. Die Sachurteilsvoraussetzung des allgemeinen Rechtsschutzbedürfnisses lässt sich letztlich zurückführen auf das Verbot des institutionellen Missbrauchs prozessualer Rechte sowie auf den Rechtsgrundsatz von Treu und Glauben (vgl. zum Ganzen Sodan in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 42 Rn. 335). Auf dieser Grundlage fehlt einer Anfechtungsklage insbesondere dann das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis, wenn sie nutzlos ist, etwa weil sie auch im Fall des Obsiegens die Rechtsposition des Klägers nicht verbessern kann. So liegt der Fall, wenn für den Kläger kein zu beseitigender Nachteil vorliegt oder sich ein bestehender Nachteil mit Hilfe der Klage nicht beheben lässt (so zum Ganzen Sodan in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 42 Rn. 350).
bb) Danach besteht hier für die Klage ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis. Denn die Klage erweist sich für den Kläger nicht als nutzlos. Vielmehr ist sie in der Lage, die Bestandskraft des ergangenen Bescheids sowie eine etwaig nachfolgende Berufung des Beklagten auf diese abzuwenden. Der Kläger besitzt ein legitimes Interesse daran, dass der Beklagte nach Aufhebung des angegriffenen Bescheids unter Beachtung auch der von ihm vorgebrachten Argumente neu über die Frage der Prüferauswechslung entscheidet.
(1) Im Ausgangspunkt ist festzuhalten, dass der Beklagte hier – was die Parteien nicht in Frage gestellt haben – durch Verwaltungsakt gehandelt hat. So sind nicht nur die Tatbestandsmerkmale nach Art. 35 BayVwVfG erfüllt, auch kann das streitgegenständliche Schreiben des Beklagten vom 12. Juni 2020 nach dem objektiven Empfängerhorizont nur als Verwaltungsakt verstanden werden (vgl. von Alemann/Scheffczyk in Beckscher Online-Kommentar VwVfG, 49. Edition Stand 1.10.2020, § 35 Rn. 36). So enthält das Schreiben einen Tenor, die Anordnung von Sofortvollzug und ist mit einer Rechtsbehelfsbelehrung:versehen.
(2) Der angegriffene Bescheid ist für den Kläger nachteilig. Denn ohne den angeordneten Prüferaustausch wäre der Kläger – entsprechend seinem in der Sache verfolgten Ziel – zur mündlichen Prüfung zuzulassen. So verbliebe es ohne Prüferaustausch bei der Höherbewertung durch den Prüfer … um einen Punkt betreffend die ursprünglich von Erst- und Zweitkorrektor übereinstimmend mit 4 Punkten bewertete Prüfungsaufgabe 4. Nach § 30 Abs. 1 Satz 3 JAPO (Ausbildungs- und Prüfungsordnung für Juristen vom 13. Oktober 2003, GVBl. S. 758, BayRS 2038-3-3-11-J) würde dies zu einer Bewertung der Aufgabe mit 4,5 Punkten führen, was wiederum einen Notendurchschnitt im schriftlichen Teil der Prüfung von 3,83 Punkten ergeben würde (insgesamt erzielte 23 Bewertungspunkte – statt zuvor 22,5 – geteilt durch 6). Entsprechend wäre der Kläger nach § 31 Abs. 2 Satz 1 JAPO zur mündlichen Prüfung zuzulassen. Da mit der Prüferauswechslung die Gefahr verbunden ist, dass der neue Prüfer die fragliche Aufgabe erneut mit lediglich 4 Punkten bewerten könnte, ist die Prüferauswechslung für den Kläger nachteilig.
(3) Der danach durch die Prüferauswechslung für den Kläger entstandene Nachteil kann durch die Klage zumindest teilweise behoben werden, so dass sich diese nicht nutzlos darstellt. Zwar wäre die streitgegenständliche Entscheidung, wäre sie nicht in Gestalt eines Verwaltungsakts ergangen, nicht justiziabel, worauf noch genauer einzugehen sein wird. Hieraus ergibt sich aus Sicht des Klägers die Gefahr, dass er sein Ziel der Verhinderung der Prüferauswechslung am Ende nicht erreichen könnte, sofern der Beklagte der Sache nach an seiner Entscheidung festhält und nach gerichtlicher Aufhebung des streitgegenständlichen Bescheids die Prüferauswechslung – nicht justiziabel – erneut (formlos) vornimmt. Dennoch stellt sich die Klage nicht nutzlos dar. Denn mit ihrer Hilfe kann der Kläger zunächst die Bestandskraft des ergangenen Bescheids abwenden, die allein der Handlungsform des Verwaltungsakts geschuldet ist. Dabei darf eine verständige Partei in der Lage des Klägers davon ausgehen, dass ihre in einem gerichtlichen oder sonstigem Verfahren vorgebrachten Argumente zum einen gehört werden und zum anderen zumindest geeignet sein können, eine nachfolgende, ggf. auch nicht justiziable Entscheidung in ihrem Sinne zu beeinflussen. Würde dagegen der Standpunkt vertreten, der Kläger könne den ergangenen Bescheid mangels Rechtsschutzbedürfnis nicht zulässig angreifen, müsste sich die betroffene Behörde kaum bzw. weit weniger intensiv – auch nicht intern – mit den vorgebrachten Argumenten auseinandersetzen, sondern könnte regelmäßig auf die eingetretene Bestandskraft des ergangenen Bescheids verweisen.
(3) Darüber hinaus besteht ein Rechtsschutzbedürfnis des Klägers auch deswegen, weil der Beklagte – gänzlich legitim – sinngemäß ausgeführt hat, er beabsichtige auch mit Blick auf eine möglicherweise abweichende Rechtsauffassung des Berufungsgerichts nicht, den streitgegenständlichen Bescheid aufzuheben. Hiermit bringt er auch zum Ausdruck, dass er potentiell von weiteren gerichtlichen Auseinandersetzungen ausgeht, bei denen der hier in Frage stehende Bescheid entscheidungserheblich sein könnte. Auch vor diesem Hintergrund besteht ein legitimes Interesse des Klägers, den Bescheid gerichtlich überprüfen zu lassen. Denn dem Kläger kann ein Rechtsschutzbedürfnis kaum abgesprochen werden, soweit der Beklagte erklärt, der streitgegenständliche Bescheid sei auch mit Blick auf etwaige zukünftige gerichtliche Auseinandersetzungen relevant.
(4) Schließlich besteht auch ein Bedürfnis dafür, Rechtsbehelfen gegen fehlerhaft in der Handlungsform des Verwaltungsakts ergangene Entscheidungen selbst dann das Rechtsschutzbedürfnis nicht abzusprechen, wenn sich die Entscheidung als solche als rechtmäßig erweist. Denn bereits die Wahl der Handlungsform des Verwaltungsakts als solche bedarf einer Ermächtigungsgrundlage, worauf noch näher einzugehen sein wird. Im Übrigen bliebe es nach der Rechtsauffassung des Beklagten, zumindest was Rechtsschutzmöglichkeiten angeht, letztlich folgenlos, würde im Extremfall von Behördenseite schon eine Prüfung unterlassen, welche Handlungsform rechtlich geboten ist.
b) Auch § 44a Satz 1 VwGO steht der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen. Die Vorschrift sieht vor, dass Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden können. Anerkannt ist jedoch, dass die genannte Vorschrift schon tatbestandlich nicht greift, wenn die Sachentscheidung selbst allgemein nicht mit Rechtsbehelfen angegriffen werden kann (vgl. Posser in Beckscher Online-Kommentar VwGO, 55. Edition Stand 1.10, 2019, § 44a Rn. 24). So liegt der Fall hier, da die abschließende Entscheidung des Beklagten im Überdenkungsverfahren allgemein nicht mit Rechtsmitteln angegriffen werden kann, worauf noch einzugehen sein wird.
2. Die Klage ist auch begründet. Der angegriffene Bescheid des Beklagten vom 12. Juni 2020 ist mangels Rechtsgrundlage rechtswidrig und verletzt den Kläger in eigenen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Denn die angegriffene Entscheidung ist in der Handlungsform des Verwaltungsakts ergangen, obwohl hierfür keine Rechtsgrundlage besteht.
a) Das Erfordernis eines prüfungsrechtlichen Überdenkungsverfahrens resultiert letztlich daraus, dass die gerichtlichen Kontrollmöglichkeiten in Prüfungsangelegenheiten eingeschränkt sind. Aufgabe der Verwaltungsgerichte ist es nicht, ggf. zu strenge oder ungerechte bzw. so empfundene Beurteilungen zu korrigieren, indem das Gericht seine eigenen Bewertungsmaßstäbe an die Stelle der Beurteilungen der Prüfer setzt. Im Wesentlichen betreffen die verwaltungsgerichtlichen Kontrollmöglichkeiten die Einhaltung der Regelungen des einschlägigen Prüfungsverfahrens sowie der Grenzen des prüfungsrechtlichen Beurteilungsspielraums (vgl. so zum Ganzen Fischer in Niehues/Fischer/Jeremias, Prüfungsrecht, 7. Aufl. 2018, Rn. 804). Als Ausgleich dieser lediglich eingeschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle besitzt der Prüfling bei berufsbezogenen Prüfungen aus Art. 12 Abs. 1 GG einen Anspruch auf Überdenken der Bewertung seiner Prüfungsleistungen im Rahmen eines verwaltungsinternen Kontrollverfahrens. Damit wird zugleich in Ergänzung des gerichtlichen Rechtsschutzes eine Komplementärfunktion für die Durchsetzung des Grundrechts der Berufsfreiheit erfüllt. Bringt der Prüfling substantiierte Einwendungen gegen die der Prüfungsbewertung zugrunde liegenden Wertungen vor, ist die Prüfungsbehörde verpflichtet, diese Einwendungen den beteiligten Prüfern zuzuleiten. Diese haben sodann innerhalb des ihnen zustehenden prüfungsrechtlichen Bewertungsspielraums ihre zuvor abgegebene Bewertung zu überdenken (vgl. so zu dem Ganzen BVerwG, U.v. 30.6.1994 – 6 C 4.93 – BeckRS 1994, 31223296).
Die konkrete Ausgestaltung des verwaltungsinternen Kontrollverfahrens obliegt dem Gesetzbzw. Verordnungsgeber, wobei das Verfahren nicht zwingend – etwa im Rahmen eines Widerspruchsverfahrens – dem gerichtlichen Verfahren vorzuschalten ist. Bezogen auf die hier in Frage stehende Prüfung des Ersten Juristischen Staatsexamens wird der Anspruch auf Überdenken im Rahmen eines verwaltungsinternen Kontrollverfahrens durch ein eigenständig ausgestaltetes Verfahren nach § 14 JAPO erfüllt (vgl. so zum Ganzen BVerwG, B.v. 9.8.2012 – 6 B 19/12 – juris Rn. 3 ff.). Ein Überdenken im Rahmen eines Widerspruchsverfahrens nach §§ 68 ff. VwGO scheidet hier bereits deswegen aus, weil das Landesjustizprüfungsamt bei dem Bayerischen Staatsministerium der Justiz – also einer obersten Landesbehörde im Sinne des § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO – angesiedelt ist, sodass es für die Klageerhebung keines Widerspruchsverfahrens bedarf (vgl. BayVGH, U.v. 9.4.1997 – 7 B 95.1797 – BeckRS 1997, 19380). Die hieraus folgende Parallelität von verwaltungsinternem Kontrollverfahren und gerichtlichem Verfahren ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden (BVerwG, B.v. 9.8.2012 – 6 B 19/12 – juris Rn. 6). Das Klageverfahren ist nach § 94 VwGO auf entsprechenden Antrag des Prüflings auszusetzen, solange die Prüfungsbewertung in dem Verfahren nach § 14 JAPO überdacht wird (vgl. BVerwG, U.v. 24.2.1993 – 6 C 35/92 – NVwZ 1993, 681; BayVGH, B.v. 8.2.2012 – 7 BV 11.2480 – BeckRS 2012, 50744 Rn. 18).
Bei dem Überdenkungsverfahren handelt es sich um ein bloßes – wenn auch formalisiertes – Gegenvorstellungsrecht (BayVGH, U.v. 4.6.2002 – 7 B 01.499 – NVwZ-RR 2003, 257; B.v. 8.2.2012 – 7 BV 11.2480 – BeckRS 2012, 50744). Dies ergibt sich bereits aus § 14 Abs. 5 JAPO, der die Regelungen zum Nachprüfungsverfahren dahingehend abschließt, dass § 74 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 VwGO – also die Vorschriften zur Klagefrist im Verwaltungsprozess – unberührt bleibt. Hierdurch kommt zum Ausdruck, dass das Nachprüfungsverfahren nicht den Eintritt der Bestandskraft des Prüfungsbescheids abwendet, sondern dass hierzu fristgemäß Klage zu erheben ist (vgl. BayVGH, U.v. 4.6.2002 – 7 B 01.499 – NVwZ-RR 2003, 257). Materiellrechtlich stellt sich das Nachprüfungsverfahren als Antrag dar, die ergangene Prüfungsentscheidung nach Art. 48 bzw. 49 Abs. 1 BayVwVfG aufzuheben (BayVGH B.v. 8.2.2012 – 7 BV 11.2480 – BeckRS 2012, 50744), wobei ein entsprechender, das frühere Prüfungsergebnis abändernder Bescheid lediglich dann ergeht, sofern das Nachprüfungsverfahren tatsächlich eine geänderte (Gesamt-)Bewertung ergeben hat (vgl. BayVGH, U.v. 4.6.2002 – 7 B 01.499 – NVwZ-RR 2003, 257). Damit wird das gerichtliche Verfahren lediglich um ein Verfahren zum Überdenken der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren prüfungsspezifischen Wertungen ergänzt. Dagegen ersetzt es weder die verwaltungsgerichtliche Kontrolle noch eröffnet es den Rechtsweg neu. Vielmehr obliegt es der eigenverantwortlichen Entscheidung des Prüflings, ob er sich auf die Durchführung des Nachprüfungsverfahrens beschränkt und/oder Klage erhebt (vgl. so zum Ganzen BayVGH B.v. 8.2.2012 – 7 BV 11.2480 – BeckRS 2012, 50744). Sofern das Überdenkungsverfahren durchgeführt ist, ist die entsprechende, zugunsten des Prüflings bestehende Verfahrensgewährleistung erfüllt. Dies gilt selbst dann, wenn den Prüfern im Rahmen des Überdenkens (neue) Korrekturfehler unterlaufen sein sollten. Es besteht grundsätzlich kein gerichtlicher Rechtsschutz in Bezug auf das Überdenkungsverfahren (vgl. zum Ganzen Fischer in Niehues/Fischer/Jeremias, Prüfungsrecht, 7. Aufl. 2018 Rn. 799).
b) Unter Berücksichtigung dieser Maßstäbe erweist sich der streitgegenständliche Bescheid mangels Rechtsgrundlage für die Handlungsform des Verwaltungsakts als rechtswidrig.
(a) Die fehlende Befugnis für die Handlungsform des Verwaltungsakts ergibt sich bereits aus dem Wesen des Überdenkungsverfahrens als – wenn auch formalisiertes – bloßes Gegenvorstellungsrecht. Hieraus folgt zunächst, dass der Beklagte lediglich befugt ist, das Nachprüfungsverfahren formlos – etwa durch einfaches Mitteilungsschreiben – zu beenden, sollte es nicht zu einer Abänderung der früheren Prüfungsbewertung kommen. Dies entspricht nach Kenntnis der Kammer auch der Rechtspraxis des Beklagten. Eine Ermächtigungsgrundlage, über das Ergebnis des Nachprüfungsverfahrens als solches durch Verwaltungsakt zu entscheiden, ist weder in § 14 JAPO normiert noch sonst ersichtlich. Vielmehr würde ein solches Verständnis gänzlich dem Wesen des Überdenkens als Gegenvorstellungsverfahren widersprechen. Denn bei einem solchen handelt es sich bereits definitionsgemäß um ein grundsätzlich formloses Verfahren (vgl. Kirchberg in Quaas/Zuck/Funke-Kaiser, Prozesse in Verwaltungssachen, 3. Aufl. 2018, Rn. 343).
Wenn aber bereits im Rahmen der (formlosen) Abschlussentscheidung eines (erfolglosen) Gegenvorstellungsverfahrens keine Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsakts besteht, gilt dies erst Recht für Entscheidungen, die den Abschluss des Gegenvorstellungsverfahrens lediglich fördern und der Abschlussentscheidung zeitlich und inhaltlich vorgelagert sind. Denn bei solchen vorausgehenden Entscheidungen handelt es sich inhaltlich betrachtet lediglich um ein „Minus“ im Vergleich zur abschließenden (formlosen) Entscheidung.
Danach besteht für die hier in Frage stehende Entscheidung der Prüferauswechslung keine Befugnis, durch Verwaltungsakt zu handeln. Denn die streitgegenständliche Entscheidung ist der abschließenden Entscheidung im Überdenkungsverfahren zeitlich vorgelagert und bereitet diese lediglich vor.
(b) Die fehlende Verwaltungsaktsbefugnis für den hier ergangenen Bescheid folgt zudem daraus, dass eine formlose Gegenvorstellung den Rechtsweg auch nicht teilweise neu eröffnen kann. Denn dies ist – wie bereits ausgeführt – mit dem Wesen des Gegenvorstellungsrechts nicht vereinbar. Wird der Prüfungsbescheid nicht angegriffen, erwächst dieser in Bestandskraft, ohne dass diese durch nachfolgende Entscheidungen im Rahmen eines Nachprüfungsverfahrens (teilweise) durchbrochen werden kann. Dabei wird die Bedeutung dieses Grundsatzes durch dessen Verallgemeinerungsfähigkeit noch hervorgehoben: Man denke etwa an baurechtliche Fallgestaltungen mit zahlreichen Beteiligten, in denen verfahrensrechtlich und materiellrechtlich komplexe Bescheide ergehen. Sofern ein solcher Bescheid in Bestandskraft erwachsen ist, erschiene es systemwidrig, könnte die zuständige Behörde eine definitionsgemäß formlose Gegenvorstellung eines (weiteren) Beteiligten rechtsmittelfähig durch Verwaltungsakt bescheiden und so – trotz eingetretener – Bestandskaft den Rechtsweg (teilweise) neu eröffnen. All dies gilt zwar unmittelbar lediglich mit Blick auf die abschließende Entscheidung eines Gegenvorstellungsverfahrens. Erst Recht trifft dies aber auf das hier in Frage stehende Minus einer lediglich vorbereitenden Maßnahme zu.
(c) Auch Überlegungen zu einem – hypothetischen – Nachprüfungsverfahren in Gestalt eines förmlichen Widerspruchsverfahren nach §§ 68 ff. VwGO sprechen gegen die Verwaltungsaktsbefugnis der Beklagten im vorliegenden Fall. In dem hypothetischen Fall eines Nachprüfungsverfahrens in Gestalt eines Widerspruchsverfahrens wäre – sofern das Widerspruchsverfahren ohne Abänderung verläuft – nach § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO Klagegegenstand grundsätzlich der Ausgangsbescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheids. Dagegen kann nach § 79 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 Satz 1 VwGO ausnahmsweise der Abhilfe- bzw. Widerspruchsbescheid Gegenstand der Anfechtungsklage sein, wenn und soweit er eine erstmalige oder zusätzliche Beschwer enthält. Ein solcher Fall wäre aber für ein Nachprüfungsverfahren in Gestalt eines Widerspruchsverfahrens nicht ersichtlich. Denn Gegenstand des Nachprüfungsverfahrens ist die Bewertung von Prüfungsleistungen, wobei ein Verschlechterungsverbot anerkannt ist. Eine erstmalige oder zusätzliche Beschwer betreffend das Ergebnis des Nachprüfungsverfahrens oder sonst ist also nicht ersichtlich, sodass – sofern keine abändernde Bewertung zugunsten des Prüflings ergeht – nach § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO Klagegegenstand der Ausgangsbescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheids sein wird. Mit der Entscheidung zur Prüferauswechslung stünde dabei eine bloße unselbstständige, lediglich das Ergebnis des Widerspruchsverfahrens vorbereitende Verfahrenshandlung in Frage. Endgültige materielle Rechtswirkungen würden von der Entscheidung zum Prüferaustausch als solcher nicht ausgehen. Vielmehr wäre der Ausgang des Nachprüfungs- bzw. Widerspruchsverfahrens damit nicht (vor-)entschieden. Solche Verfahrenshandlungen besitzen jedoch selbst in förmlichen Prüfungsverfahren grundsätzlich keine Verwaltungsaktsqualität (vgl. Fischer in Niehues/Fischer/Jeremias, Prüfungsrecht, 7. Aufl. 2018, Rn. 814). So wäre etwa ein prüfungsrechtlich befangener Prüfer selbst in einem förmlichen Prüfungsverfahren nach Art. 21 BayVwVfG durch innerbehördlichen Organisationsakt auszuschließen und nicht etwa durch Verwaltungsakt (vgl. Heßhaus in Beckscher Online-Kommentar, VwVfG, 49. Edition Stand 1.10.2020, § 21 Rn. 10). Würde etwa bekannt, dass als Prüfer ein Elternteil des Prüflings zu dessen mündlicher Prüfung eingeteilt ist, ist davon auszugehen, dass der Beklagte den betroffenen Prüfer in dem förmlichen Prüfungsverfahren schlicht austauschen würde, ohne hierüber durch rechtsmittelfähigen Verwaltungsakt zu entscheiden. Wenn aber all dies sogar für förmliche Verwaltungsverfahren in Gestalt eines Widerspruchsverfahrens gilt, kann erst Recht nichts anderes für das hier in Frage stehende, grundsätzlich formlose Gegenvorstellungsverfahren gelten. Danach scheidet hier die Verwaltungsaktsbefugnis des Beklagten erst Recht aus.
(d) Hieran ändert auch der Umstand nichts, dass die Prüfungsbehörde die ursprüngliche Prüfungsentscheidung nach Abschluss des Überdenkungsverfahrens nach Art. 48 BayVwVfG (sofern ein Rechtsfehler vorliegt) oder nach Art. 49 Abs. 1 BayVwVfG (sofern der Beurteilungsspielraum betroffen ist) abändert, sofern sich zugunsten des Prüflings eine Änderung der ursprünglichen Prüfungsbewertung ergeben hat (vgl. BayVGH, U.v. 4.6.2002 – 7 B 01.499 – NVwZ-RR 2003, 257). Denn weiterhin handelt es sich bei der Abschlussentscheidung in dem formalisierten Gegenvorstellungsverfahren nach § 14 JAPO um eine formlose Entscheidung ohne Verwaltungsaktscharakter. Dies ist für den Fall des erfolglosen Nachprüfungsverfahrens unmittelbar ersichtlich, da der Prüfling in diesem Fall lediglich eine formlose Mitteilung sinngemäß dahingehend erhält, das Nachprüfungsverfahren habe zu keiner Verbesserung der Prüfungsbewertung geführt. Entsprechend hat auch der Beklagte sinngemäß ausgeführt, das Nachprüfungsverfahren ende ggf. mit der Bekanntgabe des Misserfolgs. Aber auch für den Fall, dass das Ergebnis des Nachprüfungsverfahren letztlich zu einer Abänderung der ursprünglichen Prüfungsbewertung (zugunsten des Prüflings) führt, ergibt sich nichts anderes. Denn auch in diesem Fall findet das Nachprüfungsverfahren zunächst formlos seinen Abschluss in der ggf. lediglich behördeninternen Feststellung, dass und wie sich der Prüfling verbessert hat. Lediglich als Folge dieses formlosen Ergebnisses wird sodann der ursprünglich ergangene Prüfungsbescheid nach Art. 48 bzw. 49 Abs. 1 BayVwVfG abgeändert.
(e) Auch aus §§ 12, 7 Abs. 2 JAPO ergibt sich keine Befugnis für den Beklagten, vorliegend in der Form des Verwaltungsakts zu handeln. Dem stehen bereits die dargelegten Gesichtspunkte entgegen. Zudem regelt § 12 JAPO ausweislich seiner Überschrift Mängel im Prüfungsverfahren. Hätte der Verordnungsgeber dem Beklagten auch im Nachprüfungsverfahren die Verwaltungsaktsbefugnis einräumen wollen, wäre zum einen die Einbeziehung des Nachprüfungsverfahrens in die amtliche Überschrift zu erwarten gewesen. Zum anderen wäre systematisch zu erwarten gewesen, dass Fehlerfolgen betreffend das Nachprüfungsverfahren in nachfolgenden Vorschriften und nicht etwa in § 12 JAPO noch vor der Regelung des Nachprüfungsverfahrens selbst in § 14 JAPO geregelt worden wären.
(f) Eine Ermächtigungsgrundlage des Beklagten ergibt sich auch nicht aus der Überlegung, wonach dieser ggf. lediglich einer inhaltlichen Ermächtigung bzw. einer Ermächtigung der Sache nach bedürfe, wobei es auf die Wahl der Handlungsform nicht ankomme. Denn nach überzeugender und herrschender Ansicht verlangt der Vorbehalt des Gesetzes eine Ermächtigungsgrundlage auch dahingehend, dass die Verwaltung befugt ist, sich gerade der Handlungsform des Verwaltungsakts zu bedienen (vgl. von Alemann/Scheffczyk in Beckscher Online-Kommentar VwVfG, 49. Edition Stand 1.10.2020, § 35 Rn. 95 m.w.N.). Dabei ergibt sich der Eingriff allein aufgrund der Handlungsform des Verwaltungsakts, genauer daraus, dass diese Handlungsform fehlerunabhängig Wirksamkeit beansprucht und mit potentieller Bestandskraft verbunden ist (vgl. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 35 Rn. 25). Entgegen der Auffassung des Beklagten liegt damit bereits in der Wahl der Handlungsformen des Verwaltungsakts als solcher ein Eingriff, für den es einer Ermächtigungsgrundlage bedarf (von Alemann/Scheffczyk a.a.O.; Stelkens a.a.O.).
(g) Auch eine etwaige erstmalige oder gesonderte Beschwer des Klägers durch die angegriffene Entscheidung, wie sie der Beklagte im Termin zu mündlichen Verhandlung vom 24. September 2020 thematisiert hat, führt zu keinem anderen Ergebnis. Denn auch eine solche Beschwer würde nichts an dem Rechtscharakter des Überdenkungsverfahrens als bloßem Gegenvorstellungsverfahren ändern. Entsprechend schafft auch eine etwaige neue oder erstmalige Beschwer keine Rechtsgrundlage, um in einem formlosen Gegenvorstellungsverfahren durch Verwaltungsakt handeln zu können. Soweit der Beklagte im Termin zur mündlichen Verhandlung mit der Fallgestaltung eines erst im Nachprüfungsverfahren entdeckten Unterschleifs mit der Folge der Bewertung der Gesamtprüfung mit null Punkten argumentiert hat, führt auch dies zu keinem anderen Ergebnis. Denn auch in einem solchen Fall wäre das Nachprüfungsverfahren behördenintern zunächst formlos mit der Feststellung abgeschlossen, dass dieses nicht zu einer Verbesserung der Bewertung führen kann. Dem würde der entdeckte Unterschleif entgegenstehen. Lediglich als Folge dieser Feststellungen könnte die Prüfungsbehörde sodann – das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen unterstellt – aufgrund der gesonderten Rechtsgrundlage nach § 11 Abs. 7 Satz 2 JAPO handeln. Hierin liegt eine Rechtsgrundlage, die – womöglich neben Art. 48 BayVwVfG – zu einem Tätigwerden in der Handlungsform des Verwaltungsakts ermächtigt. Für die hier in Frage stehende Entscheidung bzw. die Abschlussentscheidung im Überdenkungsverfahren ist Ähnliches nicht ersichtlich.
(h) Entgegen der Rechtsauffassung des Klägers ist das Überdenkungsverfahren grundsätzlich auch nicht hinsichtlich etwaiger Verfahrensfehler justiziabel. Denn dies widerspräche bereits dem Charakter des Überdenkungsverfahren als (formalisiertes) Gegenvorstellungsverfahren. Auch aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, insbesondere aus dem klägerseits zitierten Urteil vom 24.2.1993 (6 C 35/92 – NVwZ 1993, 681) ergibt sich nichts anderes. Vielmehr stellt das Bundesverwaltungsgericht in dem bezeichneten Urteil die möglichen Vorgehensweisen eines Prüflings nach gerichtlichem Hinweis gegenüber: Zum einen sei das gerichtliche Verfahren auf Antrag des Klägers auszusetzen, sofern er sich – ggf. noch im gerichtlichen Verfahren – entscheide, ein Überdenkungsverfahren durchzuführen. Zum anderen könne der Prüfling „mit dem Ziel einer schnellstmöglichen Entscheidung […] allein eine Rechtskontrolle durch das VG“ anstreben, „etwa weil er auch Rechtsfehler, z. B. im Prüfungsverfahren oder im Hinblick auf eine falsche und damit rechtswidrige fachspezifische Bewertung, geltend macht und meint, daß seinem Rechtsschutzbegehren mit einer schnellen Aufhebung der Prüfungsentscheidung durch das VG am besten gedient sei“. Dem lässt sich nicht entnehmen, dass Verfahrensfehler im Überdenkungsverfahren justiziabel sein könnten. Denn das Bundesverwaltungsgericht beschreibt in der hier wörtlich wiedergegebenen Textpassage lediglich die Fallgestaltung, dass ein Prüfling auf ein Überdenkungsverfahren verzichtet und allein das gerichtliche Verfahren durchführt. In dieser Variante fehlt es aber gerade an einem Überdenkungsverfahren, so dass dem fraglichen Urteil insoweit nichts zu etwaigen Verfahrensfehlern in solchen Verfahren entnommen werden kann. Darüber hinaus ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts klargestellt, dass ausnahmsweise dann um gerichtlichen Rechtsschutz betreffend Überdenkungsverfahren nachgesucht werden kann, wenn sich die Prüfungsbehörde weigert, überhaupt ein solches Verfahren durchzuführen (vgl. BVerwG, B.v. 9.8.2012 – 6 B 19/12 – juris Rn. 10). Für den Fall der Missachtung grundlegender Anforderungen an die Gestaltung des verwaltungsinternen Kontrollverfahrens hat es die Frage offen gelassen (BVerwG a.a.O.). Wenn also mit der – aufgrund der Rechtsnatur des Überdenkungsverfahrens als bloßes Gegenvorstellungsverfahren – überzeugenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts das Überdenkungsverfahren lediglich ausnahmsweise einer gerichtlichen Überprüfung zugänglich sein soll bzw. sein könnte, muss dieses im Grundsatz nicht justiziabel sein. Sonst ergäben die erörterten Ausnahmen keinen Sinn. Schließlich bewirkt der Umstand, dass das Überdenkungsverfahren grundsätzlich nicht justiziabel ist, auch nicht, dass der Kläger mit Blick auf die Prüfungsentscheidung rechtlich schutzlos wäre. Denn ein Prüfling besitzt stets die Möglichkeit – ggf. zusätzlich zu dem Überdenkungsverfahren -, den Prüfungsbescheid im Wege der Klage anzugreifen.
(i) Hier liegt auch keine Fallgestaltung vor, in der mit der – soeben dargestellten – Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, B.v. 9.8.2012 – 6 B 19/12 – juris Rn. 10) ausnahmsweise eine gerichtliche Kontrolle des Überdenkungsverfahrens geboten ist bzw. sein könnte, also im Fall der Weigerung der Prüfungsbehörde, überhaupt ein Überdenkungsverfahren durchzuführen, bzw. im Fall der Missachtung grundlegender Anforderungen an die Gestaltung des verwaltungsinternen Kontrollverfahrens. Hier weigert sich der Beklagte keineswegs, das Überdenkungsverfahren durchzuführen, sondern beabsichtigt vielmehr, dieses nach Prüferauswechslung und Überdenken durch den neuen Prüfer abzuschließen. Auch ist nicht ersichtlich, dass mit der Prüferauswechslung grundlegende Anforderungen des Überdenkungsverfahrens missachtet würden. Zunächst ist eine solche Prüferauswechslung im Überdenkungsverfahren nicht schlechterdings ausgeschlossen. Dies wird schon mit Blick auf Fallgestaltungen der rechtlichen oder tatsächlichen Unmöglichkeit deutlich, etwa wenn der Prüfer ggf. auch aus Sicht des Prüflings offensichtlich befangen ist oder gar verstorben ist. Auch sonst verstößt die Prüferauswechslung hier jedenfalls nicht gegen grundlegende Anforderungen des Überdenkungsverfahrens. Vielmehr erscheint die Entscheidung des Beklagten in der Sache nachvollziehbar und vertretbar. Zwar muss auch mit Blick auf die klägerseits hervorgehobene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur etwaigen Sanktionierung von Prüflingen in Fällen der Kontaktaufnahme zu Prüfern im Nachprüfungsverfahren (vgl. BVerwG, U.v. 21.3.2012 – 6 C 19/11 – NVwZ 2012, 1188) ein vermittelnder Maßstab mit Blick auf Entscheidungen zur Prüferauswechslung im Nachprüfungsverfahren gefunden werden. Auf der einen Seite dürfen es mit der Argumentation des Klägers (gänzlich) Unbeteiligte nicht in der Hand haben, unaufgefordert durch gezielte Informationen über Prüfungskandidaten gegenüber der Prüfungsbehörde bzw. Prüfern das gesamte Prüfungsverfahren zu torpedieren, etwa weil ein Prüfer bereits aufgrund Kenntnisnahme dieser Informationen aus dem Prüfungsverfahren ausscheiden müsste. Dies würde letztlich die Durchführbarkeit von Prüfungsverfahren überhaupt gefährden. Auf der anderen Seite ist auch dem allgemeinen Rechtsgrundsatz Rechnung zu tragen, dass Verwaltungsverfahren objektiv, neutral und fair entschieden werden (Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 21 Rn. 1). Ebenso schützenswert erscheint das Vertrauen der Allgemeinheit in eine solche Arbeitsweise der Verwaltung. Vor diesem Hintergrund erscheint die Entscheidung des Beklagten zur Prüferauswechslung nachvollziehbar und vertretbar, so dass jedenfalls kein Fall eines Verstoßes gegen grundlegende Anforderungen des Überdenkungsverfahrens ersichtlich ist. Nicht entschieden werden muss hier die Frage, ob sich zum Ausgleich der widerstreitenden Positionen etwa die allgemeinen Grundsätze zum Recht der Besorgnis der Befangenheit insbesondere nach Art. 21 BayVwVfG eignen, die jedenfalls Ausdruck des genannten allgemeinen Rechtsgrundsatzes sind (Schmitz a.a.O.). Hierbei käme es nicht auf die – kaum feststellbare – Frage der tatsächlichen Befangenheit eines Prüfers aufgrund (ungefragt) erhaltener Informationen an, sondern auf die entsprechende Wahrnehmung etwa von verständigen und vernünftigen (Mit-)Prüflingen (vgl. allgemein zur maßgeblichen Perspektive Schmitz a.a.O. Rn. 10). Schließlich kann die Kammer auch nicht erkennen, dass der Beklagte – so wohl das Vorbringen des Klägers – die Absicht verfolgen würde, den Kläger an seinem beruflichen Fortkommen zu hindern. Dies ergibt sich bereits daraus, dass der Ausgang des Nachprüfungsverfahrens auch nach etwaiger Prüferauswechslung weiterhin offen wäre.
Nach alledem hat die Klage deswegen Erfolg, weil der Beklagte mangels entsprechender Ermächtigung nicht die Handlungsform des Verwaltungsakts wählen durfte.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 161 Abs. 1,154 Abs. 1 VwGO. Insoweit kommt es nicht darauf an, dass das Unterliegen des Beklagten darauf zurückgeht, das er nicht durch Verwaltungsakt handeln durfte, dieselbe formlose Entscheidung in dem Überdenkungsverfahren aber jedenfalls nicht justiziabel gewesen wäre. Denn für die Kostenfolge aus § 154, Abs. 1 VwGO, wonach der unterliegende Teil die Kosten des Verfahrens trägt, sind die Gründe für den Misserfolg ohne Bedeutung (vgl. Hartung/Zimmermann-Kreher in Beckscher Online-Kommentar, 55. Edition Stand 1.10.2020, § 154 Rn. 2). Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711, 713 ZPO.