Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  AN 1 K 16.00194

Leitsatz

1. Eine Änderung der Rechtslage im Sinne des Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG ist nur anzunehmen, wenn es sich um eine Änderung im Bereich des materiellen Rechts, dem allgemein verbindliche Außenwirkung zukommt, handelt; eine gerichtliche Spruchpraxis kann eine solche Änderung nicht bewirken. (Rn. 103 – 104) (redaktioneller Leitsatz)
2. Die Rechtswidrigkeit der Ausgangsentscheidung begründet keinen Anspruch auf Wiederaufgreifen im weiteren Sinne und Aufhebung der Entscheidung, da die Rechtswidrigkeit der Ausgangsentscheidung erst die Voraussetzung für die Ermessensausübung ist. (Rn. 116) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. Insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.
3. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die zulässige Klage ist nicht begründet.
Der Bescheid des Wasserwirtschaftsamtes … vom 26. Januar 2016 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens hinsichtlich der bestandskräftigen Rückforderungsbescheide vom 27. August 2003 und 23. Dezember 2004 auf der Grundlage des Art. 51 Abs. 1 BayVwVfG (nachfolgend unter I.)
Auch die Ermessensentscheidung des Beklagten, das Verfahren nicht im Ermessenswege gemäß Art. 51 Abs. 5 i.V.m. Art. 48, 49 BayVwVfG wiederaufzugreifen, ist unter Beachtung des nach § 114 VwGO eingeschränkten gerichtlichen Prüfungsrahmens nicht zu beanstanden (nachfolgend unter II.).
I.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist eine Änderung der Rechtslage im Sinne des Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG nur anzunehmen, wenn es sich um eine Änderung im Bereich des materiellen Rechts, dem eine allgemein verbindliche Außenwirkung zukommt, handelt (vgl. U.v. 7.7.2004 – 6 C 24/03, juris Rn. 10 m.w.N.; BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, Stand. 1.4.2017, Rn. 37 zu § 51; Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. A. 2014, Rn. 96 zu § 51).
Dementsprechend kann eine gerichtliche Spruchpraxis keine Änderung der Rechtslage im Sinne des Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG bewirken. Im Urteil vom 7. Juli 2004, a.a.O. hat das Bundesverwaltungsgericht beispielhaft klargestellt, dass die erstmalige Feststellung der Unwirksamkeit einer untergesetzlichen Rechtnorm keine Wiederaufnahme des Verfahrens auf der Grundlage des Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG rechtfertigt.
Hieraus folgt denklogisch, dass bei einer bloßen Änderung der Rechtsprechung zum Vollzug einer fortbestehenden Verwaltungsvorschrift, wie sie Nr. 2.1 ANBest-K darstellt, und der – anders als einer Rechtsnorm – keine allgemeinverbindliche Außenwirkung zukommt (Nr. 2.1 ANBest-K kommt lediglich eine ermessenslenkende Wirkung im Verwaltungsvollzug zu), keine Änderung der Rechtslage vorliegt (vgl. BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, a.a.O., Rn. 38.1 zu § 51 VwVfG; Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O. Rn. 97 und 103 ff. zu § 51 VwVfG).
Auch soweit sich die Klägerin in ihrem Antrag auf Wiederaufgreifen darauf beruft, dass diese neue Rechtsprechung Ausdruck einer neuen allgemeinen Rechtsauffassung sei, die einer maßgeblichen Änderung der Rechtslage gleichzustellen sei, vermag sie mit dieser Rechtsauffassung nicht durchzudringen. Selbst Änderungen der Rechtsprechung in höchstrichterlichen Entscheidungen von grundsätzlicher Bedeutung, die Ausdruck einer neuen allgemeinen Rechtsauffassung sind, stellen keine Änderung der Rechtslage in dem oben genannten Sinne dar. Denn ungeachtet ihrer Auswirkungen bleiben gerichtliche Entscheidungen eine rechtliche Würdigung des Sachverhalts am Maßstab der vorgegebenen Rechtsordnung und sind demnach weder geeignet noch darauf angelegt, die Rechtslage konstitutiv zu verändern (BVerwG, U.v. 11.9.2013 – 8 C 4.12, juris; BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, a.a.O., Rn. 37 zu § 51 VwVfG; a.A. Kopp/Ramsauer, VwVfG, Rn. 30 zu § 51 VwVfG).
Auch die Voraussetzungen für ein Wiederaufgreifen des Verfahrens nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 3 BayVwVfG in entsprechender Anwendung des § 580 Nr. 6 ZPO liegen nicht vor. Nach der zuletzt genannten Bestimmung findet die Restitutionsklage statt, wenn das Urteil eines ordentlichen Gerichts, eines früheren Sondergerichts oder eines Verwaltungsgerichts, auf welches das Urteil gegründet ist, durch ein anderes rechtskräftiges Urteil aufgehoben ist.
Die genannten Voraussetzungen wären vorliegend somit nur erfüllt, wenn die bestandskräftigen Rückforderungsbescheide vom 27. August 2003 und vom 23. Dezember 2004 auf der Beurteilung oder Entscheidung einer Vorfrage beruhten, welche nachträglich durch Urteil oder unanfechtbaren Verwaltungsakt anders beurteilt oder entschieden worden ist (BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, a.a.O., Rn. 52 zu § 51 VwVfG).
Dies ist vorliegend jedoch gerade nicht der Fall.
Die Frage nach der Zulässigkeit der Rückforderung der gewährten Zuwendungen stellte in den früheren verwaltungsgerichtlichen Verfahren gerade keine Vorfrage dar, sondern war die streitentscheidende Rechtsfrage in genau diesen Verfahren.
Die Rechtmäßigkeit der Bescheide vom 27. August 2003 und 23. Dezember 2004 wurde sowohl vom Verwaltungsgericht Ansbach als auch vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof bestätigt. Die abweichende rechtliche Beurteilung des Anwendungsbereichs der Nr. 2.1 ANBest-K erfolgte somit gerade nicht in einer nachfolgenden, das konkrete Verwaltungsverfahren (Bescheide vom 27.8.2003 und 23.12.2004) betreffenden verwaltungsgerichtlichen Entscheidung. Das genannte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Juni 2015 (10 C 15.14) erging nicht in den die Klägerin betreffenden Rückforderungsverfahren, sondern in einer anderen Streitsache, wenn auch mit vergleichbarem Streitgegenstand. Es ist für die entsprechende Anwendung des § 580 Abs. 6 ZPO aber gerade nicht ausreichend, wenn die gleiche Rechtsfrage in einem anderen Verfahren anders beurteilt oder gerichtlich entschieden wird (BFH, B.v. 27.9.1997 – VII K 1/76, juris; BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, a.a.O., Rn. 52 zu § 51 VwVfG).
Dieses Ergebnis ist auch sachgerecht, da anderenfalls die oben dargestellte Rechtslage, wonach eine Änderung der Rechtsprechung nicht zu einem Wiederaufgreifen des Verfahrens nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG führt, faktisch leerliefe.
II.
Schließlich ist die im Bescheid vom 26. Januar 2016 getroffene Entscheidung, das Verfahren auch nicht im Ermessenswege nach Art. 51 Abs. 5 BayVwVfG wieder aufzugreifen (sog. Wiederaufgreifen im weiteren Sinne) nicht zu beanstanden. Ermessensfehler im Sinne der Art. 40 BayVwVfG und § 114 VwGO liegen nicht vor.
Durch Art. 51 Abs. 5 BayVwVfG wird klargestellt, dass Art. 51 BayVwVfG nichts an der Rücknehmbarkeit und Widerruflichkeit eines bestandskräftigen Verwaltungsakts ändert und insoweit die Bestimmungen der Art. 48 und 49 BayVwVfG einerseits und Art. 51 BayVwVfG andererseits unabhängig nebeneinanderstehen (BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, a.a.O., Rn. 5a zu § 51 VwVfG, Kopp/Ramsauer, VwVfG Rn. 6 zu § 51).
Somit kommt eine Aufhebung nach Art. 51 Abs. 5 BayVwVfG i.V.m. Art. 48 und 49 BayVwVfG unabhängig von einer Aufhebung nach Art. 51 Abs. 1 BayVwVfG in Betracht (BVerwG, B.v. 15.9.1992 – 9 B 18/92, juris). Die Möglichkeit der Behörde zum Wiederaufgreifen im weiteren Sinne korrespondiert mit einem gerichtlich einklagbaren Anspruch des Betroffenen auf fehlerfreie Ausübung dieses Ermessens durch die Behörde, insbesondere dann, wenn die Wiederaufgreifensgründe des Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 – 3 BayVwVfG nicht vorliegen (stRspr, vgl. nur BVerwG, B.v. 8.5.2013 – 2 B 5/13, juris m.w.N.).
Allein die – von der Klägerin behauptete – Rechtswidrigkeit der Ausgangsentscheidungen begründet jedoch keinen Anspruch auf Wiederaufgreifen im weiteren Sinne und Aufhebung der Entscheidung, da die Rechtswidrigkeit der Ausgangsentscheidung erst die Voraussetzung für die Ermessensausübung ist (BVerwG, U.v. 9.5.2012 – 6 C 3/11, juris; BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, a.a.O., Rn. 5a zu § 51 VwVfG).
Keine Ermessensreduzierung tritt insbesondere ein in Fällen, in denen die Rechtswidrigkeit sich aus einer nach Beendigung des Ausgangsverfahren geänderten höchstrichterlichen Rechtsprechung ergibt (vgl. BVerwG, U.v. 22.10.2009 – 1 C 26/08, juris), auch wenn diese „Rückwirkung“ entfaltet (vgl. BVerwG B.v. 17.10.2012 – 8 B 63.12, juris). Dies ist schon im Hinblick darauf grundsätzlich sachgerecht, als eine Änderung der Rechtsprechung – wie oben ausgeführt – keinen Wiederaufgreifensgrund nach Abs. 1 begründet und damit auch nicht im Wege einer Ermessensbindung über Abs. 5 faktisch zu einem solchen erhoben werden kann.
Insoweit handelt die Behörde grundsätzlich auch nicht ermessensfehlerhaft, wenn sie sich auf die rechtskräftige gerichtliche Bestätigung ihrer Entscheidung beruft; weitergehende Ermessenserwägungen sind in diesen Fällen (außer bei Vorliegen besonderer Umstände) nicht erforderlich (BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, a.a.O., Rn. 5a zu § 51 VwVfG m.w.N.).
Solche besonderen Umstände, bei denen ausnahmsweise eine Ermessensreduzierung (auf null) eintreten kann, müssen in ihrer Bedeutung mit den in Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 – 3 BayVwVfG geregelten Fällen vergleichbar sein. Darüber hinaus muss ein Festhalten an der bestandskräftigen Entscheidung wegen deren offenkundiger Rechtswidrigkeit oder aus sonstigen Gründen „schlechthin unerträglich“ sein (stRspr, vgl. BVerwG U.v. 9.5.2012 – 6 C 3/11, juris, m.w.N.).
Offenkundige Rechtswidrigkeit erfordert eine bewusste und offenkundig fehlerhafte Anwendung geltenden Rechts durch die Behörde im konkret entschiedenen Einzelfall. Die offenkundige Rechtswidrigkeit muss bereits zum Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsakts vorgelegen haben (BVerwG, U.v. 9.5.2012 – 6 C 3/11, juris), womit solche Umstände außer Betracht bleiben, die nachträglich zur (offenkundigen) Rechtswidrigkeit geführt haben. Der Verstoß des bestandskräftigen Bescheides gegen formelles oder materielles Recht muss bereits zum Zeitpunkt seines Erlasses außer Zweifel gestanden und sich der Behörde aufgedrängt haben, so dass diese selbst erkennbar von dessen Rechtswidrigkeit ausgegangen war und „sehenden Auges“ bewusst eine rechtswidrige Entscheidung getroffen hat (BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, a.a.O., Rn. 5c zu § 51 VwVfG m.w.N.).
Die genannten Voraussetzungen liegen hier nicht vor.
Sowohl das Verwaltungsgericht Ansbach als auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof haben die Rechtmäßigkeit der Bescheide vom 27. August 2003 und 23. Dezember 2004 bestätigt und dabei auch festgestellt, dass die Ermäßigung der Höhe des Fördersatzes und die hieraus resultierende Reduzierung der Höhe der gewährten Förderung aufgrund der zutreffenden Beanstandungen der Rechnungsprüfung von dem Beklagten korrekt ermittelt worden sind. Von einer offensichtlichen Rechtswidrigkeit der Rückforderungsbescheide vom 27. August 2003 und 23. Dezember 2004 in dem oben bezeichneten Sinn kann deshalb keine Rede sein.
Soweit es den Bescheid vom 23. Dezember 2004 betrifft (BA 10, Rückforderung über 127.286,69 EUR) kommt noch hinzu, dass die von der Klägerin herangezogene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Juni 2016 – 10 C 15.13 für den Ausgangsbescheid keine Relevanz hatte. Die teilweise Rückforderung der gewährten Zuwendung für den BA 10 wurde gerade nicht auf den Eintritt einer auflösenden Bedingung nach Nr. 2.1 ANBest-K gestützt, vielmehr erfolgte eine Rücknahme des Zuwendungsbescheides vom 8. Januar 2002 auf der Grundlage des Art. 48 Abs. 1 BayVwVfG.
Sonstige Gründe, die ein Festhalten an einer bestandskräftigen Entscheidung als schlechthin unerträglich erscheinen ließen, können sich daraus ergeben, dass die Behörde ihr Ermessen in gleich oder ähnlich gelagerten Fällen unter Verstoß gegen den allg. Gleichheitssatz zum Nachteil des Betroffenen unterschiedlich ausübt (BVerwG, U.v. 9.5.2012 – 6 C 3/11, juris) oder die Entscheidung angesichts der Umstände des Einzelfalles einen Verstoß gegen die guten Sitten oder Treu und Glauben darstellt (OVG Münster, B.v. 22.12.2009 – 12 A 3327/08, BeckRS 2010, 45522), wobei in letztgenannten Fällen hinzutreten muss, dass die Aufrechterhaltung des Verwaltungsaktes zu einer zusätzlichen und unzumutbaren Belastung führt (BVerwG, U.v. 9.5.2012 – 6 C 3/11, juris), sowie in Fällen, in denen dem Betroffenen bei Aufrechterhaltung des Verwaltungsakts ein unwiderruflicher Schaden an Rechtsgütern von grundlegender Bedeutung droht (vgl. BVerwG, U.v. 22.9.2009 – 1 C 26/08).
Dass der Beklagte sein Ermessen in gleich oder ähnlich gelagerten Fällen unter Verstoß gegen den allgeneinen Gleichheitssatz zum Nachteil des Betroffenen unterschiedlich ausgeübt hätte, wird von der Klägerin selbst nicht behauptet und ist auch nicht ersichtlich.
Schließlich stellt die Aufrechterhaltung der Rückforderungsbescheide vom 27. August 2003 und 23. Dezember 2004 auch keinen Verstoß gegen die guten Sitten oder Treu und Glauben dar, da mit diesen Bescheiden Zuwendungsbescheide aufgehoben worden sind, deren Fehlerhaftigkeit auf unrichtigen Angaben der Klägerin im Zuwendungsverfahren beruhte (vgl. den Rechtsgedanken des Art. 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 BayVwVfG). Insbesondere ist zu berücksichtigen, dass der Klägerin die zunächst gewährten Zuwendungen in der später zurückgeforderten Höhe nach den rechtskräftigen gerichtlichen Feststellungen im Rückforderungsverfahren niemals zugestanden haben. Insofern kann – selbst bei hypothetischer Annahme einer rechtswidrigen Rückforderung einer zuvor rechtswidrig bewilligten Zuwendung – keinesfalls von einem für die Klägerin unerträglichen Zustand ausgegangen werden.
Die Klage war deshalb abzuweisen.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 161 Abs. 1, 154 Abs. 1 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Gründe, die Berufung nach § 124 a Abs. 1 VwGO zuzulassen, liegen nicht vor.