Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  M 10 K 20.1988

Leitsatz

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Gründe

Über die Klage kann ohne mündliche Verhandlung entschieden werden, da die Beteiligten ihr Einverständnis mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren erklärt haben (§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).
Die zulässige Klage ist nicht begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 31. März 2020 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Rechtsgrundlage für die Anordnung in Nummer 1 des angefochtenen Bescheids vom 31. März 2020, einen Dichtigkeitsnachweis zu erbringen, ist nicht die zum 1. Januar 2020 rückwirkend in Kraft getretene Entwässerungssatzung des Beklagten vom 2. Dezember 2020, sondern diejenige vom 3. April 2012.
a) Hierbei kann dahinstehen, ob das ausdifferenzierte System der Verweisung auf DIN-Normen in § 12 Abs. 2 EWS 2020 wirksam ist (zur Problematik des Verweises auf DIN-Normen in gemeindlichen Satzungen vgl. insbesondere: BayVGH, B.v. 26.6.2015 – 4 ZB 15.150 – juris Rn. 11 ff.; B.v. 4.6.2018 – 4 ZB 17.2066 – juris Rn. 12; OVG NRW, U.v. 9.5.2006 – 15 A 4247/03 – juris Rn. 22 ff.; U.v. 20.3.2007 – 15 A 69/05 – juris Rn. 35 ff.; U.v. 4.2.2020 – 15 A 3136/18 – juris Rn. 52 ff.). Denn die Entwässerungssatzung von 2020 ist vorliegend schon deswegen nicht anwendbar, weil sie aufgrund ihrer Teilnichtigkeit hinsichtlich der Rückwirkungsanordnung zum 1. Januar 2020 in § 23 Abs. 1 EWS 2020 erst ab ihrer Bekanntmachung im Dezember 2020 Anwendung findet. Da im hier einschlägigen Fall der Anfechtungsklage maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt für die Sach- und Rechtslage der Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung ist, hier der Bescheidserlass am 31. März 2020, ist auf den angegriffenen Bescheid die vorher gültige Entwässerungssatzung von 2012 anzuwenden.
aa) Die Rückwirkungsanordnung in § 23 Abs. 1 EWS 2020 ist nichtig.
(1) Zwar dürfte vorliegend der Rückwirkung nicht entgegenstehen, dass grundsätzlich eine öffentliche Einrichtung nicht rückwirkend gewidmet werden kann. Allerdings handelt es sich hier nicht um eine echte rückwirkende Widmung, da bereits vorher eine gewidmete öffentliche Einrichtung des Beklagten existierte (vgl. Entwässerungssatzung des Beklagten vom 3.4.2012), die in den maßgeblichen Benutzungsregelungen auch nicht zu beanstanden war (vgl. VG München, U.v. 14.11.2019 – M 10 K 18.4550, M 10 K 18.5996 – juris Rn. 27). Insoweit kann nicht von einer erstmaligen rückwirkenden Widmung einer öffentlichen Einrichtung ausgegangen werden, so dass damit auch nicht erstmals eine Belastung für die Normunterworfenen verbunden ist.
(2) Aber aufgrund der übrigen Anforderungen, die durch die Entwässerungssatzung von 2020 gestellt werden, ergibt sich eine unzulässige echte Rückwirkung.
(aa) Es liegt hier eine echte Rückwirkung vor, da durch die Entwässerungssatzung von 2020 nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingegriffen wird. Es werden in dieser Satzung teilweise neue und teilweise strengere Anforderungen im Vergleich zur Entwässerungssatzung von 2012 geschaffen. Insbesondere wird in § 11 Abs. 2 EWS 2020 erstmals eine Kostentragungspflicht für den Eigentümer vorgesehen. Die Überwachungsregelung in § 12 EWS 2020 ist deutlich kleinteiliger und ausdifferenzierter gestaltet. Zudem werden in § 21 EWS 2020 neue Ordnungswidrigkeitentatbestände eingeführt.
(bb) Diese echte Rückwirkung ist unzulässig.
Eine echte Rückwirkung ist unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten (Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz), insbesondere dem Vertrauensschutz der Bürger, grundsätzlich unzulässig. Sie ist nur zulässig in Fällen, in denen das Vertrauen der Bürger als nicht hinreichend schutzwürdig angesehen wird. Letzteres ist insbesondere dann der Fall, wenn die Neuregelung für den Bürger absehbar war. Der Gesichtspunkt des rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes steht einer echten Rückwirkung dann nicht im Weg, wenn die betroffenen Kreise mit ihr rechnen mussten, wenn z.B. eine Änderung des Rechts angekündigt wurde und die zeitlich vor dem Beschluss der Neuregelung beginnende (Aus-)Wirkung der Rechtsänderung zur Vermeidung von Ankündigungseffekten als zwingender Grund des Gemeinwohls gerechtfertigt ist. Ferner kommt eine echte Rückwirkung ausnahmsweise dann in Betracht, wenn sie der Bereinigung einer unklaren oder verworrenen Rechtslage oder der Ersetzung von ungültigem Recht bzw. Recht, dessen Gültigkeit zweifelhaft war, dient. Schließlich greift das Verbot echter Rückwirkung nicht, wenn der Betroffene nicht schutzwürdig ist, weil ihm entweder nur ein ganz unerheblicher Nachteil entsteht, die Beeinträchtigung also nur eine Bagatelle ist oder nur verfahrensrechtliche Vorschriften ohne größere Bedeutung betroffen sind (vgl. zum Ganzen: Grzeszick in Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, Stand: 95. EL Juli 2021, Art. 20 GG Rn. 80 ff.).
Diese Ausnahmen einer ausnahmsweise zulässigen echten Rückwirkung sind im vorliegenden Fall nicht einschlägig. Unabhängig davon, ob hier eine rechtzeitige Ankündigung der Neuregelung erfolgt ist, ist jedenfalls nicht erkennbar, dass eine rückwirkende Änderung der Rechtslage aus einem zwingenden Grund des Gemeinwohls erforderlich war. Es existierte gerade eine wirksame Entwässerungssatzung, nämlich die vom 3. April 2012 (vgl. hierzu sogleich). Damit liegt auch nicht die Fallgruppe der unklaren bzw. verworrenen Rechtslage oder der Nichtigkeit der Vorgängersatzung vor. Im Übrigen sind mit der Neuregelung nicht nur verfahrensrechtliche Vorschriften ohne größere Bedeutung verbunden, da insbesondere neue Ordnungswidrigkeitentatbestände eingeführt werden.
bb) Die Unzulässigkeit der echten Rückwirkung führt zur Nichtigkeit der Rückwirkungsanordnung in § 23 Abs. 1 EWS 2020. Es handelt sich insoweit jedoch lediglich um eine Teilnichtigkeit der Satzung, die nicht die Gesamtnichtigkeit der Entwässerungssatzung von 2020 zur Folge hat. Denn es ist anzunehmen, dass der Satzungsgeber, hätte er die Nichtigkeit der Rückwirkungsanordnung gekannt, gewollt hätte, dass die Entwässerungssatzung von 2020 im Übrigen in Kraft bleibt. Aufgrund dieser Teilnichtigkeit ist die Entwässerungssatzung von 2020 nicht rückwirkend, sondern erst ab ihrer Bekanntmachung im Dezember 2020 anwendbar. Sie greift damit für den hier streitgegenständlichen Bescheid vom 31. März 2020 nicht.
b) Rechtsgrundlage für die Anordnung des Dichtigkeitsnachweises im angegriffenen Bescheid ist deswegen die Entwässerungssatzung von 2012. Diese ist wirksam.
aa) Im Hinblick auf die formelle Rechtmäßigkeit der Entwässerungssatzung von 2012 sind Rechtsfehler weder vorgetragen noch erkennbar. Insbesondere war der Beklagte, ein gemeinsames Kommunalunternehmen mehrerer Gemeinden, das mit der Abwasserbeseitigung betraut ist, nach seiner Unternehmenssatzung dazu berechtigt, anstelle der Gemeinden Satzungen zu erlassen (vgl. hierzu bereits: VG München, U.v. 14.11.2019, a.a.O., Rn. 24).
bb) Die Entwässerungssatzung von 2012 ist auch materiell rechtmäßig.
Zwar trifft auch diese, am 3. April 2012 ausgefertigte Satzung eine Rückwirkungsanordnung, da sie gemäß § 22 EWS 2012 ab 1. April 2012 gilt. Unabhängig davon, ob dies zulässig ist, kann diese dann jedenfalls ab ihrer Bekanntmachung geltende Satzung aber die Rechtsgrundlage für den Bescheid vom 31. März 2020 bilden.
Die Entwässerungssatzung von 2012 findet ihre Rechtsgrundlage in Art. 24 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 Gemeindeordnung. Sie ist in den maßgeblichen Benutzungsregelungen rechtlich nicht zu beanstanden (vgl. VG München, U.v. 14.11.2019, a.a.O., Rn. 27). Auch die hier einschlägigen Rechtsgrundlagen für die Anordnung eines Dichtigkeitsnachweises in §§ 12, 21 EWS 2012 unterliegen im Ergebnis keinen rechtlichen Bedenken. Die Regelung in § 12 EWS 2012 entspricht in den hier maßgeblichen Regelungen im Wesentlichen der Mustersatzung von 2012 (Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 6.3.2012, Az.: IB1-1405.12-5, AllMBl 3/2012, S. 182 ff.). Lediglich der Verweis in § 12 Abs. 2 Satz 3 EWS 2012, die Dichtheit der Leitungen durch Druckprüfungen gemäß DIN 1986 – Teil 30 nachweisen zu müssen, weicht von der Mustersatzung ab. Insoweit ist problematisch, dass auf eine DIN-Norm und damit ein privates Regelwerk verwiesen wird, das der Satzung nicht als Anlage beigefügt war. Denn DIN-Normen werden nicht in gleicher Weise publiziert wie staatliche Normen. Im Übrigen sind DIN-Normen nicht allgemein zugänglich. Sie müssen grundsätzlich gekauft werden und sind im Internet allenfalls in Auszügen einsehbar. Hinzu kommt, dass es sich um einen dynamischen Verweis handelt (vgl. zu dieser Problematik die bereits oben zitierte Rechtsprechung).
Ob die Regelung in § 12 Abs. 2 Satz 3 EWS 2012 vor diesem Hintergrund wirksam ist, kann an dieser Stelle jedoch offenbleiben, da eine Nichtigkeit dieser Regelung nur zur Teilnichtigkeit der Satzung führen würde und bei unterstellter Teilnichtigkeit die Vorschrift in § 12 Abs. 2 Satz 1 EWS 2012 als Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid ausreicht. Denn § 12 Abs. 2 Satz 1 EWS 2012 verpflichtet den Grundstückseigentümer ganz allgemein, die von ihm zu unterhaltenden Grundstücksentwässerungsanlagen auf Bauzustand, insbesondere Dichtigkeit und Funktionsfähigkeit, untersuchen zu lassen, was auch der Mustersatzung entspricht.
Im Übrigen kann der Kläger mit seiner Rüge, es fehle den Regelungen zum Dichtigkeitsnachweis in der Entwässerungssatzung von 2012 an einer Härtefallklausel, nicht durchdringen. Einer Härtefallklausel, nach der etwa wegen einer Unzumutbarkeit im Einzelfall von der Anordnung eines Dichtigkeitsnachweises abgesehen werden muss, bedarf es nicht, da die Anordnung eines Dichtigkeitsnachweises gemäß § 21 Abs. 1 EWS 2012 eine Ermessensentscheidung ist, über die Härtefällen gerade Rechnung getragen werden kann.
2. Der angefochtene Bescheid ist formell rechtmäßig. Insbesondere war der Beklagte für den Erlass des Bescheids nach der Unternehmenssatzung zuständig (vgl. hierzu bereits: VG München, U.v. 14.11.2019, a.a.O., Rn. 24). Die wegen der Zwangsgeldandrohungen erforderliche Zustellung des Bescheids ist auch in nicht zu beanstandender Weise mittels Postzustellungsurkunde erfolgt (Art. 36 Abs. 7 Satz 1, Art. 1 Abs. 5, Art. 3 Bayerisches Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetz – VwZVG).
3. Der streitgegenständliche Bescheid ist auch materiell rechtmäßig.
a) Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 12 Abs. 2 Satz 1 EWS 2012 sind erfüllt. Der Kläger ist als Grundstückseigentümer richtiger Adressat des Bescheids. Der Bescheid verlangt im Einklang mit der Rechtsgrundlage in § 12 Abs. 2 Satz 1 EWS 2012 einen Dichtigkeitsnachweis. Dem steht unter Bestimmtheitsgesichtspunkten nicht entgegen, dass die Erbringung des Nachweises durch eine „Druckprobe gemäß DIN 1986 – Teil 30“ angeordnet wird (Nr. 1 Satz 2 des angefochtenen Bescheids). Denn die Grundstückseigentümer können den von ihnen verlangten Dichtigkeitsnachweis nur durch Einschaltung sachkundiger Personen erbringen, da ihnen die eigene Sachkunde fehlt. Diesem Personenkreis ist aber klar, welche Untersuchungsmethode mit der genannten DIN-Norm gemeint ist (vgl. hierzu: OVG NRW, U.v. 20.3.2007 – 15 A 69/05 – juris Rn. 40).
Der Bescheid ist auch nicht deswegen zu unbestimmt, weil aus ihm nicht explizit erkennbar ist, dass – wie vom Beklagten im gerichtlichen Verfahren vorgetragen – eine einfache Dichtigkeitsprüfung im Sinne der DIN 1986 – Teil 30 ausreichend ist. Zwar differenziert die DIN-Norm nach „normaler“ Dichtheitsprüfung DR1 (wohl vorzugsweise mit Wasser, aber auch mit Luft), einfacher Dichtheitsprüfung DR2 und optischer Prüfung. Aus dem Wortlaut des Bescheids ist allerdings nur klar, dass eine optische Prüfung nicht ausreicht. Dies beeinträchtigt den Kläger aber nicht in seinen Rechten. Denn da der Bescheid keine Vorgaben zum nach der DIN-Norm möglichen Prüfverfahren macht, kann sich der Kläger für das aus seiner Sicht schonendste Verfahren entscheiden (vgl. BayVGH, B.v. 26.6.2015, a.a.O., Rn. 15).
Schließlich begegnet die im Bescheid gesetzte Umsetzungsfrist von 4 Wochen nach Unanfechtbarkeit des Bescheids keinen rechtlichen Bedenken, da dieser Zeitraum nicht unangemessen kurz ist und der Kläger letztlich seit dem Jahr 2016 von der anstehenden Verpflichtung Bescheid weiß.
b) Fehler der nach § 21 Abs. 1 EWS 2012 erforderlichen Ermessensausübung sind nicht erkennbar.
Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht nach § 114 Satz 1 VwGO auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Die Verwaltungsbehörde kann ihre Ermessenserwägungen gemäß § 114 Satz 2 VwGO hinsichtlich des Verwaltungsakts auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen.
Im vorliegenden Fall sind im angegriffenen Bescheid das öffentliche Interesse an der Vornahme der Dichtigkeitsprüfung sowie das private Interesse des Grundstückseigentümers, insbesondere die Kostentragung, berücksichtigt und in nicht zu beanstandender Weise abgewogen worden. Soweit der Kläger im gerichtlichen Verfahren weitere private Aspekte geltend gemacht hat, hat sich der Beklagte in seinen gerichtlichen Schriftsätzen damit auseinandergesetzt und insoweit sein Ermessen im Sinne von § 114 Satz 2 VwGO ergänzt.
Die vom Kläger im gerichtlichen Verfahren angeführte reine Kamerainspektion ist zwar ein milderes, aber nicht ein ebenso wirksames Mittel, da sie nur den sichtbaren baulichen Zustand der Anlage aufzeigt, nicht aber deren Dichtheit nachweist. Überdies wird hier lediglich eine einfache Dichtigkeitsprüfung gefordert, die den geringstmöglichen Eingriff durch eine Druckprobe darstellt. Hierdurch kommt es laut dem Beklagten nicht zu Beschädigungen an der Entwässerungsanlage des Klägers. Zudem ist der Vortrag des Klägers, dass viele alte Häuser im Ortsteil … die Druckproben nicht bestanden hätten und der Beklagte das Anliegen dann nicht weiterverfolgt habe, durch nichts belegt. Der Beklagte ist diesem Sachvortrag in überzeugender Weise entgegengetreten. Nach den vom Kläger nicht bestrittenen Ausführungen des Beklagten ist in gleichmäßiger Weise gegen alle Eigentümer des Ortsteils … vorgegangen worden. Von den 35 an die öffentliche Entwässerungsanlage angeschlossenen Grundstücken sind bei 24 Grundstücken die Dichtigkeitsprüfungen bereits ausgeführt und in 18 Fällen ist bereits saniert worden. Bei weiteren Grundstücken ist die Dichtigkeitsprüfung in Auftrag gegeben. Das vom Kläger darüber hinaus angeführte Alter des Gebäudes ist per se kein Argument für die Unverhältnismäßigkeit der Anordnung eines Dichtigkeitsnachweises; auch alte Anlagen müssen dicht sein. Im Übrigen ist nach dem nachvollziehbaren Vortrag des Beklagten die angeordnete Druckprüfung nicht mit dem Auszug der betagten Bewohnerin des Anwesens verbunden. Dies könnte allenfalls bei einer Sanierung der Fall sein, um die es hier aber gerade nicht geht.
c) Die in Nummer 2 des streitgegenständlichen Bescheids angeordneten Zwangsgelder finden ihre Rechtsgrundlage in § 21 Abs. 2 EWS 2012 i.V.m. Art. 29 Abs. 2 Nr. 1, 31, 36 Abs. 1 Satz 1 VwZVG. Bei der Androhung wird im Hinblick auf die zwei verschiedenen Verpflichtungen in Nummer 1 des angefochtenen Bescheids differenziert. Die Höhe der angeordneten Zwangsgelder hat der Beklagte in nicht zu beanstandender Weise nach pflichtgemäßem Ermessen entsprechend dem wirtschaftlichen Interesse des Pflichtigen bestimmt (vgl. Art. 31 Abs. 2 VwZVG).
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung fußt auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.