Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  M 5 K 19.2797

Leitsatz

Tenor

I.    Die dienstliche Beurteilung für den Kläger vom … Juni 2018 für den Beurteilungszeitraum vom … Juni 2015 bis … Mai 2018 wird aufgehoben. Der Beklagte wird verurteilt, den Kläger für den Beurteilungszeitraum vom … Juni 2015 bis … Mai 2018 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu beurteilen. 
II.    Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III.    Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.     
Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die zulässige Klage ist begründet.
Der Kläger hat einen Anspruch auf Aufhebung seiner periodischen Beurteilung vom … Juni 2018 für den Beurteilungszeitraum vom … Juni 2015 bis … Mai 2018 und Erstellung einer neuen periodischen Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Denn die angefochtene Beurteilung ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO analog, da eine dienstliche Beurteilung keinen Verwaltungsakt darstellt).
Dienstliche Beurteilungen sind ihrem Wesen nach persönlichkeitsbedingte Werturteile, die verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar sind (BVerwG, U.v. 13.5.1965 – 2 C 146.62 – BVerwGE 21, 127/129; U.v. 26.6.1980 – 2 C 8/78 – BVerwGE 60, 245 ständige Rechtsprechung).
Nach dem erkennbaren Sinn der Regelung über die dienstliche Beurteilung soll nur der Dienstherr oder der für ihn handelnde Beurteiler ein persönliches Werturteil darüber abgeben, ob und inwiefern der Beamte den vom Dienstherrn zu bestimmenden, zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen des konkreten Amtes entspricht. Bei einem derartigen, dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem eine der gesetzlichen Regelung immanente Beurteilungsermächtigung zu.
Demgegenüber hat sich die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle darauf zu beschränken, ob der Beurteiler den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat, oder ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat.
Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen über die dienstliche Beurteilung und auch sonst mit gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen (BVerwG, U.v. 11.1.1999 – 2 A 6/98 – ZBR 2000, 269).
Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle kann dagegen nicht dazu führen, dass das Gericht die fachliche oder persönliche Beurteilung des Beamten durch den Dienstherrn in vollem Umfang nachvollzieht oder diese gar durch eine eigene Beurteilung ersetzt (BVerwG, U.v. 26.6.1980, a.a.O.).
Innerhalb des durch die Art. 54 ff. Gesetz über die Leistungslaufbahn und die Fachlaubahnen der bayerischen Beamten und Beamtinnen (Leistungslaufbahngesetz – LlbG) gezogenen Rahmens unterliegt es grundsätzlich dem pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn, wie er die ihm aufgegebene, für zukünftige Personalentscheidungen verwertbare Aussage zu den einzelnen Beurteilungsmerkmalen gestalten und begründen und worauf er im einzelnen sein Gesamturteil stützen will (BVerwG, U.v. 17.12.1981 – 2 C 69/81 – BayVBl 1982, 348). Tatsächliche Grundlagen, auf denen Werturteile beruhen, sind nicht notwendig in die dienstliche Beurteilung aufzunehmen (BVerwG, U.v. vom 16.10.1967 – VI C 44.64 – Buchholz 232, § 15 BBG Nr. 1; U.v. 26.6.1980, a.a.O.). Der Dienstherr kann einerseits einzelne Tatsachen oder Vorkommnisse im Beurteilungszeitraum aufgreifen und aus ihnen wertende Schlussfolgerungen ziehen, wenn er sie etwa zur Charakterisierung des Beamten für besonders typisch hält oder für eine überzeugende Aussage zu einzelnen Beurteilungsmerkmalen für wesentlich erachtet. Er kann sich andererseits aber auch auf die Angabe zusammenfassender Werturteile aufgrund einer unbestimmten Vielzahl nicht benannter Einzeleindrücke beschränken. Schließlich kann er die aufgezeigten verschiedenen Möglichkeiten, über die Eignung und Leistung des Beamten ein aussagekräftiges, auch für Dritte verständliches Urteil abzugeben, in abgestufter Form miteinander verwenden bzw. miteinander verbinden. Alle diese Gestaltungsformen einer dienstlichen Beurteilung halten sich in dem von den Laufbahnvorschriften vorgezeichneten rechtlichen Rahmen (vgl. BayVGH, U.v. 23.5.1990 – 3 B 89.02832 m.w.N.; vgl. zum Ganzen auch: VG München, U.v. 11.1.2017 – M 5 K 16.2729 – juris Rn. 15).
Maßgebend ist, welches Beurteilungssystem und welche Regelungen zum Beurteilungsstichtag (hier: 31.5.2018) gegolten haben (vgl. BVerwG, U.v. 2.3.2000 – 2 C 7/99 – NVwZ-RR 2000, 621 unter Hinweis auf BVerwG, B.v. 14.2.1990 – 1 WB 181/88 – BVerwGE 86, 240).
Zugrunde zu legen sind hier daher Art. 54 ff. LlbG, die Verwaltungsvorschriften zum Beamtenrecht (Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen v. 18.11.2010 – VV-BeamtR, FMBl. S. 264, Abschnitt 3: Dienstliche Beurteilung – allgemeine Beurteilungsrichtlinien; zuletzt geändert durch die Fünfte Änderung der Verwaltungsvorschriften zum Beamtenrecht, Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat v. 19.10.2017, FMBl. S. 510), sowie die Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr über die Dienstliche Beurteilung, Leistungsfeststellungen nach Art. 30 und 66 BayBesG in Verbindung mit Art. 62 LlbG für die Beamten und Beamtinnen der Bayerischen Polizei und des Bayerischen Landesamtes für Verfassungsschutz (Beurteilungsbekanntmachung Polizei und Verfassungsschutz – BUBek-Pol/VS) vom 12. Dezember 2017 (AllMBl. 2018 S. 3).
Gemessen an diesen Grundsätzen ist die angefochtene dienstliche Beurteilung vom … Juni 2018 rechtlich zu beanstanden.
Im Hinblick auf Verfahrensvorschriften fehlt es an einer Beteiligung des unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers zum Beurteilungsstichtag … Mai 2018, was vorliegend auch für sich bereits zur Aufhebung der streitgegenständlichen Beurteilung führt.
Nach Nr. 11.1 Satz 2 Abschnitt 3 VV-BeamtR – allgemeine Beurteilungsrichtlinien – sind unmittelbare Vorgesetzte der zu beurteilenden Beamtinnen und Beamten zu hören, wenn die Beurteilung von der Behördenleitung als Dienstvorgesetztem erstellt wird. Nach Nr. 11.1. Satz 3 Abschnitt 3 VV-BeamtR soll die Behördenleitung die unmittelbare Vorgesetzte oder den unmittelbaren Vorgesetzten der oder des zu Beurteilenden mit der Erstellung eines Beurteilungsentwurfs beauftragen. Nach Nr. 11.1 Satz 4 Abschnitt 3 VV-BeamtR erstellen mehrere unmittelbare Vorgesetzte einen einheitlichen Beurteilungsentwurf in gegenseitigem Einvernehmen. Dies dient der Stärkung der Verantwortung und der Funktion des unmittelbaren Vorgesetzten, was durch den abschließenden Hinweis nach Nr. 11.4 Abschnitt 3 VV-BeamtR zum Ausdruck kommt (Stellungnahme der oder des unmittelbaren Vorgesetzten – Ohne Einwendungen – Andernfalls bitte Begründung [ggf. auf gesondertem Beiblatt]). Gibt es im Einzelfall mehrere unmittelbare Vorgesetzte, so ist dieser abschließende Hinweis für jeden gesondert in die Beurteilung aufzunehmen.
Vorgesetzte sind nach Art. 3 Satz 2 Bayerisches Beamtengesetz (BayBG) diejenigen, die Beamten und Beamtinnen für ihre dienstliche Tätigkeit Anordnungen erteilen können. Besteht zwischen dem Beamten oder der Beamtin und dem Vorgesetzten keine weitere Hierarchieebenen mehr, so handelt es sich um unmittelbare Vorgesetzte.
Vorliegend hat der damalige Leiter der … … – hier Zeuge, an dessen Glaubwürdigkeit das Gericht keinen Anlass zu Zweifeln sieht – den Entwurf als unmittelbarer Vorgesetzter gezeichnet. Nicht er jedoch, sondern der oder die … als jeweilige(r) Schichtleiter in der Einsatzzentrale (Dienstposten A 13) war(en) als unmittelbare(r) Vorgesetzte(r) des Klägers – der seinerseits SEZ und Stellvertreter des jeweiligen … war (Dienstposten A 11 / A12) – anzusehen, weil sie ihm in der jeweiligen Schicht dienstliche Anordnungen erteilen konnten. Es entspricht auch dem Sinn und Zweck der Nr. 11.1 und 11.4 Abschnitt 3 VV-BeamtR, diese in ihrer Funktion als Vorgesetzte in der Schicht zu stärken. So hat auch einer der damaligen … – und nicht der damalige Leiter der … … – den Beurteilungsbeitrag der … … vom …1.2018 (der in der mündlichen Verhandlung – unvollständig – vom damaligen Leiter … … als Zeugen mitgebracht wurde und der vom Einzelrichter kurz in Augenschein genommen wurde) als unmittelbarer Vorgesetzter gezeichnet (diese Seite lag vor). Hätte der Kläger als SEZ im Laufe seiner Zeit in der … … mehrere … abwechselnd als unmittelbare Vorgesetzte gehabt, hätten diese eben nach Nr. 11.1 Satz 4 Abschnitt 3 VV-BeamtR in gegenseitigem Einvernehmen einen einheitlichen Beurteilungsentwurf erstellen müssen. Wollte man den damaligen Leiter … … daneben auch als unmittelbaren Vorgesetzten des Klägers ansehen, so wäre er zwar bei der Erstellung des Entwurfs ebenfalls miteinzubeziehen gewesen. Nur ihm allein oblag die Entwurfserstellung und -mitzeichnung jedoch nicht.
Es ist auch nicht ausgeschlossen, dass es sich für den Kläger negativ ausgewirkt hat, dass nicht diese(r) … den Beurteilungsbeitrag entworfen hat / haben. Denn der / die … hätten möglicherweise das Verhalten des Klägers nach den Vorfällen bei den Besinnungstagen nicht als negatives „Nachtatverhalten“ angesehen, wie es der damalige Leiter … … getan hat und der deswegen in seinem Entwurf 12 Punkte vorgeschlagen hat. Ohne dieses „Nachtatverhalten“ – so der Zeuge in der mündlichen Verhandlung – hätte er wohl 13 Punkte vorgeschlagen, nachdem der Kläger bereits in der vorherigen Beurteilung 13 Punkte gehabt hatte.
Denn das vom damaligen Leiter der … … als Zeugen so bezeichnete „Nachtatverhalten“ des Klägers, also dessen Umgang mit der Situation und den weiteren Vorgängen nach den Besinnungstagen und sein „Konfliktmanagement“, stellt sich als ihm ohne weiteres zuzugestehende Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes dar. Beide diesbezügliche Maßnahmen des Polizeipräsidiums, sowohl die Anordnung polizeiärztlicher Untersuchung als auch der disziplinarrechtliche Verweis, haben sich als rechtswidrig erwiesen und hatten vor dem Verwaltungsgericht keinen Bestand. Dass sich dies erst mit dem Beschluss vom 20. Februar 2018 und in der mündlichen Verhandlung am 10. Mai 2019 bestätigte ändert nichts daran, dass es dem Kläger vom damaligen Leiter … … auch schon vorher – also zum Zeitpunkt des Beurteilungsbeitrags vom … Januar 2018 – nicht negativ hätte angerechnet werden dürfen, dass er von seinem guten Recht Gebrauch macht, Maßnahmen des Dienstherrn gerichtlich überprüfen zu lassen. Beim Kläger ist nichts dafür ersichtlich, dass er in quasi querulatorischer Manier ständig jegliche mehr oder minder schwerwiegenden Maßnahmen des Dienstherrn vor Gericht bringen würde.
In materieller Hinsicht erweist sich die Beurteilung deswegen als rechtswidrig und aufzuheben, weil der damalige Beurteiler – an dessen Glaubwürdigkeit das Gericht ebenfalls keinen Anlass zu Zweifeln sieht – seine Beurteilung des Klägers maßgeblich auch auf die Vorfälle und das Verhalten des Klägers bei den Besinnungstagen in … gestützt hat. Es ist nicht auszuschließen, dass er ohne diese Umstände zu einem Gesamturteil von 13 Punkten gekommen wäre, zumal der Kläger dieses Gesamturteil bereits in der dienstlichen Beurteilung 2015 erhalten hatte und nicht die Rede davon war, dass seine Arbeitsleistung als solche nachgelassen hätte.
Zwar gründen sich die in einer Beurteilung abgegebenen Werturteile stets und notwendig auf das dienstliche und – soweit für die dienstliche Beurteilung bedeutsam – außerdienstliche Verhalten des Beamten (Zängl in: Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, Stand: Januar 2021, Art. 54 LlbG Rn. 11). Es muss sich dabei jedoch um objektiv feststehende Tatsachen handeln, ansonsten der Beurteiler von einem unrichtigen Sachverhalt ausgeht.
Das war vorliegend hinsichtlich der Vorfälle bei den Besinnungstagen in … nicht der Fall. Der Beurteiler hat in seiner Zeugeneinvernahme erklärt, dass der Kläger in der Abschnittsbesprechung am … Februar 2018, bei der er anwesend gewesen sei, hinsichtlich des Vorfalls und seines Verhaltens in … besprochen worden sei. Aufgrund der Vorfälle, die er anschließend benannte, sei es zu einer Beschädigung des Vertrauens der Vorgesetzten in den Kläger gekommen.
Die Ergebnisse der gerichtlichen Verfahren M 5 E 17.4178 (Beschluss vom 20.2.2018) und M 19L DB 18.4437 (mündliche Verhandlung am 10.5.2019) haben jedoch gezeigt, dass mangels ausreichender Sachverhaltsaufklärung nicht von objektiv feststehenden Tatsachen ausgegangen werden konnte. Bei im Jahre 2018 ca. 1.800 zu beurteilenden Beamten der dritten Qualifikationsebene, davon 504 zu beurteilende Beamte der Besoldungsgruppe A 12, ist ein Polizeipräsident als Beurteiler zwingend darauf angewiesen, dass für die Beurteilung maßgebliche Sachverhalte vollständig und zutreffend ermittelt und ihm ebenso berichtet werden. Ein Polizeipräsident muss sich darauf verlassen können, dass ihm dargestellte negative Tatsachen zu einem Beamten auch objektiv richtig sind. Daran hat es hier gemangelt. Dass dies für den Beurteiler nicht erkennbar war, kann nicht zu einer Heilung der darauf beruhenden rechtswidrigen Beurteilung führen.
Dass der Kläger trotz seines endgültigen Wechsels zur … … zum … April 2018 vor dem Beurteilungszeitpunkt … Mai 2018 dort nicht (nachträglich) eingereiht, sondern ihm nur zuvor zum … Januar 2018 ein Beurteilungsbeitrag der Leitung Abteilung Einsatz „in freier Würdigung“ zuteil wurde, erweist sich demgegenüber als weniger gewichtig und nicht durchschlagend.
Der Beklagte hat als unterliegender Beteiligter die Kosten des Verfahrens zu tragen, § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung hat ihre Rechtsgrundlage in § 167 Abs. 2, Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 Zivilprozessordnung – ZPO -.