Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  B 5 K 16.901

Leitsatz

1 Ein Anspruch auf Gewährung der Auslandsverwendungsprämie (AVP) besteht bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 57 BBesG nicht ohne Weiteres, sondern lediglich ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. (Rn. 48) (redaktioneller Leitsatz)
2 Wird einzelnen Beamten aus Vertrauensschutzgründen weiter AVP gezahlt, können andere hieraus unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung keine Ermessensreduzierung auf Null ableiten. (Rn. 51) (redaktioneller Leitsatz)
3 Der Anspruch auf AVP bedarf nicht der vorherigen Geltendmachung gegenüber dem Dienstherrn. (Rn. 54) (redaktioneller Leitsatz)
4 Die AVP dient in erster Linie der Schaffung eines zusätzlichen besonderen finanziellen Anreizes, um bestehende Nachteile, die durch unterschiedliche auslandsbezogene Gesamtleistungen bei Verwendung mit vergleichbarer Belastung entstehen und die Personalgewinnung damit erheblich erschweren, zu beseitigen. (Rn. 58) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Gründe

1. Über die Klage kann mit Einverständnis der Parteien nach § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entschieden werden.
2. Die zulässige Klage hat in der Sache keinen Erfolg. Der Kläger hat weder einen Anspruch auf die Gewährung einer AVP in Höhe von 16.816,12 € noch auf die hilfsweise begehrte Neubescheidung seines Antrages auf Zahlung einer AVP, da sich der streitgegenständliche Bescheid vom 15. April 2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. November 2016 als rechtmäßig erweist (§ 113 Abs. 5 VwGO).
3. Die Klage hat im Hauptantrag, mit dem die Zahlung einer AVP in Höhe von 16.816,12 € zuzüglich Zinsen begehrt wird, keinen Erfolg.
a) Nach § 57 Abs. 1 BBesG kann bei einer Verpflichtung zu einer Verwendung mit mindestens sechs Monaten Dauer (Mindestverpflichtungszeit) in der Verwendung mit der niedrigeren auslandsbezogenen Gesamtleistung eine Prämie gewährt werden, wenn bei besonderen Verwendungen im Rahmen der polizeilichen Zusammenarbeit innerhalb eines Staates, die der höchsten Stufe des Auslandsverwendungszuschlags zugeordnet sind, auf Grund des Zusammentreffens von Zahlungen von dritter Seite und Ansprüchen nach deutschem Recht für materielle Mehraufwendungen und immaterielle Belastungen sowie für Reisekosten unterschiedliche auslandsbezogene Gesamtleistungen gewährt werden. Die Vorschrift eröffnet auf der Rechtsfolgenseite eine Ermessensentscheidung über die Gewährung der AVP. Ein Anspruch auf Gewährung der AVP besteht daher auch bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 57 BBesG nicht ohne Weiteres. Vielmehr besteht für den Beamten grundsätzlich lediglich ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung (vgl. Kuhlmey in: Schwegmann/Summer, Kommentar zum Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Stand: 200. EL, Stand September 2017, § 57 BBesG, Rn. 5).
b) Ein direkter Zahlungsanspruch ergibt sich hier auch nicht aufgrund einer Ermessensreduzierung auf Null. Anhaltspunkte dafür, dass angesichts besonderer Umstände des konkret zu entscheidenden Einzelfalls überhaupt nur eine positive Entscheidung über die Gewährung der AVP ermessensfehlerfrei sein könnte und der Ermessensspielraum der Beklagten insofern ausnahmsweise auf Null reduziert ist, liegen nicht vor.
Eine Ermessensreduzierung auf Null kann zunächst nicht auf Vertrauensschutzgesichtspunkte gestützt werden. Die Beklagte hat den Kläger im Vorfeld der Zuweisung zur Mission GPPT und im (ersten) Zuweisungsbescheid vom 30. März 2015 auf die geänderte Entscheidungspraxis zur Gewährung der AVP im streitgegenständlichen Zeitraum hingewiesen. Dem Kläger war damit die geänderte Praxis hinsichtlich der AVP bekannt, er konnte kein schutzwürdiges Vertrauen in deren Fortbestand haben.
Auch unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung kann eine Ermessensreduzierung auf Null nicht angenommen werden. Soweit einzelnen Beamten auch nach dem 1. Januar 2015 eine AVP für ihre Zuweisung zur Mission GPPT gewährt worden ist, erfolgte diese Gewährung lediglich unter Vertrauensschutzgesichtspunkten. Die hiervon betroffenen Beamten fielen bereits vor der Grundentscheidung über die zukünftige Gewährung der AVP unter den Anwendungsbereich des § 57 BBesG bzw. war für einen Teil der betroffenen Beamten bereits eine Zuweisung zur Mission GPPT konkret vorgesehen.
Anderweitige Aspekte, die für eine Ermessensreduzierung auf Null sprächen, sind nicht ersichtlich.
4. Auch der zulässige, lediglich auf Neubescheidung gerichtete Hilfsantrag bleibt in der Sache ohne Erfolg.
a) Dabei kann sich die Beklagte allerdings nicht darauf berufen, der Kläger habe die AVP verspätet geltend gemacht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes (vgl. dazu: BVerwG, U.v. 4.5.2017 – 2 C 60.16 – ZBR 2018, 202) bedürfen Besoldungsansprüche, die sich nicht unmittelbar aus dem Gesetz ergeben, einer vorherigen Geltendmachung und können erst ab dem hierauf folgenden Monat gewährt werden. Das BVerwG bezieht sich in der vorgenannten Entscheidung allerdings auf die Zahlung von Besoldungsbestandteilen, deren Höhe von der gesetzlich vorgesehenen Besoldung abweicht. Die Rechtsprechung folgt dabei dem Grundgedanken, dass der Beamte Abweichungen von der gesetzlich vorgesehenen Alimentation kundtun muss. Denn sein Begehren kann nicht durch bloße Rechtsanwendung der Behörde entschieden werden, sondern setzt eine Klärung der normativen Grundlagen der Besoldung voraus. Erforderlich ist daher eine vorgängige Entscheidung über den Grund und die Höhe der begehrten Zahlung. Bei der Zahlung der AVP handelt es sich aber gerade nicht um eine Zahlung, deren Höhe von der gesetzlich vorgesehenen Besoldung abweicht. Denn streitig sind vorliegend nicht die Grenzen des § 57 BBesG, sondern allein die Ermessensausübung auf der Rechtsfolgenseite. Eine vorherige Geltendmachung der AVP widerspräche zudem der Regelungssystematik des § 57 Abs. 1 BBesG. Zum einen ist die Gewährung der AVP an die Voraussetzung einer Mindestverpflichtungszeit von sechs Monaten und das Bestehen eines Anspruchs auf Zahlung eines Auslandsverwendungszuschlags an mindestens 150 Tagen geknüpft. Beide Voraussetzungen können nicht im Vorfeld dargelegt werden, sondern sind erst zu einem späteren Zeitpunkt bestimmbar. Zum anderen kann die AVP erst nach Abschluss der Verwendung endgültig berechnet und gezahlt werden, § 57 Abs. 2 Satz 1, § 56 Abs. 2 Satz 6 BBesG. Bei einer vorherigen Geltendmachung könnten daher keine genauen Angaben zum zeitlichen Umfang und zur Berechnung der Höhe der AVP gemacht werden.
b) Dem streitgegenständlichen Bescheid liegt auch keine fehlerhafte Ermessensausübung zu Grunde. Maßstab der gerichtlichen Prüfung ist insoweit, ob die in § 114 VwGO genannten Voraussetzungen eingehalten wurden, d.h. ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe ist der angegriffene Bescheid rechtlich nicht zu beanstanden.
aa) Die Ermessensentscheidung über die Einstellung der Gewährung der AVP ab dem 1. Januar 2015 wurde von der dafür zuständigen Stelle, nämlich dem BMI getroffen, und zwar in Gestalt des Billigungsvermerkes des zuständigen Abteilungsleiters vom 30. Juli 2014 auf dem mit dem Bundesministerium der Verteidigung abgestimmten Vermerk des Referates B 4 des BMI vom 29. Juli 2014 (Bl. 1 ff. der gerichtlichen Beiakte II). § 57 BBesG enthält selbst keine Aussage zur Zuständigkeit für die Entscheidung über die AVP. Auch sonst ergibt sich unmittelbar aus dem BBesG oder anderen bundesrechtlichen Vorschriften keine Regelung hinsichtlich der Zuständigkeit für den Vollzug des § 57 BBesG. Diese Regelungslücke ist im Wege der Analogie zu schließen. § 57 BBesG steht im Abschnitt 5 des BBesG, der Vorschriften zur Auslandsbesoldung enthält. Neben Auslandsdienstbezügen (Auslandszuschlag und Mietzuschuss, § 52 Abs. 1 Satz 2 BBesG) gehören dazu auch Regelungen zu Zu- und Abschlägen zum Kaufkraftausgleich (§ 55 BBesG) und der Auslandsverwendungszuschlag nach § 56 BBesG. Soweit in diesen Vorschriften unmittelbar Entscheidungen zu Ob bzw. Höhe bestimmter Leistungen vorgesehen sind, obliegt diese Entscheidung der obersten Dienstbehörde, gegebenenfalls im Einvernehmen mit anderen Behörden (vgl. § 52 Abs. 3 Satz 4, § 53 Abs. 1 Satz 5 BBesG). Insbesondere § 53 Abs. 1 Satz 5 BBesG, der die Gewährung eines befristeten (weiteren) Zuschlages auch zur Sicherung einer anforderungsgerechten Besetzung von Dienstposten im Ausland ermöglicht, ist mit der Konstellation des § 57 BBesG vergleichbar (zum Zweck der Regelung des § 57 BBesG s. nachfolgend unter bb). Nach der gesetzlichen Systematik ist daher davon auszugehen, dass auch die Entscheidung über die Gewährung der AVP der obersten Dienstbehörde, die insoweit für den Dienstherrn handelt, hier also dem BMI, zusteht. Dies erscheint im Hinblick auf die bei der Ermessensentscheidung zu berücksichtigenden Belange auch sachgerecht. Dass sich aus der Ermächtigung des BMI in § 56 Abs. 5 BBesG, die Einzelheiten des Auslandsverwendungszuschlages im Einvernehmen mit dem Auswärtigen Amt, dem Bundesministerium der Finanzen und dem Bundesministerium der Verteidigung zu regeln, im Umkehrschluss ergebe, für die Entscheidung über die AVP nach § 57 BBesG sei das Bundespolizeipräsidium zuständig, wofür auch Nr. 57.1.3 Satz 2 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Bundesbesoldungsgesetz (BBesGVwV) spreche (so VG Köln, U.v. 17.5.2018 – 15 K 12110/16 – juris Rn. 31), überzeugt dagegen nicht. § 56 Abs. 5 BBesG bezieht sich nur auf den Auslandsverwendungszuschlag, nicht jedoch auf die AVP. Auch Nr. 57.1.3 Satz 2 BBesGVwV besagt lediglich, dass die Gewährung der AVP im pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn steht, sagt aber nichts darüber aus, welche Behörde des Dienstherrn die Ermessensentscheidung zu treffen hätte. Zudem ist der Auslandsverwendungszuschlag ohnehin hinsichtlich der tatbestandlichen Voraussetzungen und anderer Modalitäten inhaltlich sehr eng mit der AVP verknüpft (Kuhlmey in: Schwegmann/Summer, Kommentar zum Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Stand: 200. EL, Stand September 2017, § 57 BBesG, Rn. 4). Auch dies spricht gegen einen Umkehrschluss aus der Regelung des § 56 Abs. 5 BBesG. Die vom BMI getroffene Entscheidung ist auch nicht wie von Klägerseite dargestellt so zu verstehen, dass die AVP ohne Berücksichtigung von Vertrauensschutzaspekten ab dem 1. Januar 2015 vollständig entfallen sollte. Vielmehr fand insoweit ausweislich der handschriftlichen Vermerke auf Blatt 1 der gerichtlichen Beiakte II noch eine Rücksprache mit dem zuständigen Abteilungsleiter statt. Dass dabei eine vom ursprünglichen, im Vermerk vom 29. Juli 2014 niedergelegten Vorschlag abweichende Regelung bestimmt worden wäre, ergibt sich aus den Akten der Beklagten gerade nicht.
bb) Die Entscheidung über die Nichtgewährung der AVP ist auch nicht ermessensfehlerhaft. Insbesondere liegt kein Fall eines Ermessensfehlgebrauchs vor. Ein solcher Fall ist gegeben, wenn die Behörde den oder die Zwecke des Gesetzes nicht zutreffend und vollständig erfasst bzw. sich nicht in diesem Normprogramm gehalten hat (Rennert in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl., § 114, Rn. 20 m.w.N.).
Die Beklagte hat sich bei ihrer Ermessensentscheidung vorliegend zutreffend am Zweck der gesetzlichen Regelung des § 57 BBesG orientiert. Dieser ergibt sich nicht unmittelbar aus dem Gesetzeswortlaut der Vorschrift (vgl. Hebeler in: Hebeler/Kersten/Lindner, Handbuch Besoldungsrecht, 1. Aufl. 2015, § 10, Rn. 71). Die Gesetzesbegründung führt dazu aus: „Bei der internationalen polizeilichen Zusammenarbeit erfolgen mitunter in demselben Staat unterschiedliche Formen von besonderen Auslandsverwendungen. Neben einer polizeilichen Zusammenarbeit im Rahmen einer bilateralen Kooperation kann eine weitere Verwendung im Rahmen einer Mission der Vereinten Nationen oder der Europäischen Union durchgeführt werden. Soweit in einem solchen Fall in den unterschiedlichen Verwendungen in demselben ausländischen Staat trotz vergleichbarer Belastungen eine unterschiedliche Abgeltung erfolgt, kann diese die Personalrekrutierung in der „ungünstigeren“ Verwendung erschweren. Problematisch ist dies insbesondere bei Verwendungen, die der höchsten Stufe des Auslandsverwendungszuschlags zugeordnet sind und die deshalb bereits eine erhebliche Belastung für die beteiligten Beamtinnen und Beamten darstellen. Die neue AVP trägt dieser Problematik Rechnung, da durch sie im Ergebnis ein gleichmäßiges Abgeltungsniveau in den genannten Fallkonstellationen erreicht werden kann.“ (BT-Drs. 17/7142, S. 26). Bei der Regelung des § 57 BBesG handelt es sich damit um eine vom Anwendungsbereich sehr stark eingeschränkte und auf Sonderfälle beschränkte Regelung, die die Personalgewinnung fördern soll. Dabei geht es in erster Linie um die Schaffung eines zusätzlichen finanziellen Anreizes zur Teilnahme an besonderen polizeilichen Verwendungen im Ausland. Angesichts der Voraussetzung einer Mindestverpflichtungszeit von sechs Monaten sollen insbesondere Langzeitverwendungen attraktiver ausgestaltet werden. Die Regelung berücksichtigt dabei nach der Gesetzesbegründung, dass bei internationalen polizeilichen Einsätzen in demselben ausländischen Staat trotz vergleichbarer Belastungen eine unterschiedliche Abgeltung erfolgen kann, die die Personalgewinnung in der „ungünstigeren“ Verwendung erschwert. Sinn und Zweck der Regelung ist es daher in erster Linie nicht – wie vom Kläger vorgetragen – unterschiedliche polizeiliche Einsätze bei einer gegebenen Vergleichbarkeit abgeltungstechnisch aneinander anzupassen. Die Regelung dient vielmehr dazu, auch für die weniger hoch abgegoltenen Einsätze ausreichend Personal zu rekrutieren. Dieses Ziel wird lediglich durch das Mittel der Abgeltungsangleichung erreicht. Es geht in erster Linie um die Schaffung eines zusätzlichen besonderen finanziellen Anreizes, um bestehende Nachteile, die durch unterschiedliche auslandsbezogene Gesamtleistungen bei Verwendung mit vergleichbarer Belastung entstehen und die Personalgewinnung damit erheblich erschweren, zu beseitigen (vgl. VG Köln, U.v. 17.5.2018 – 15 K 12110/16 – juris Rn. 33 ff.; Kuhlmey in: Schwegmann/Summer, Kommentar zum Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Stand: 200. EL, Stand September 2017, § 57 BBesG, Rn. 2). Dabei ist die Angleichung des Vergütungsniveaus aber kein Selbstzweck, sondern notwendiges Mittel zur Erreichung des eigentlichen Zwecks der Regelung, eine ausreichende Personalgewinnung sicherzustellen. Auch aus dem Umstand, dass § 57 BBesG nach Art. 11 Abs. 7 des Gesetzes zur Unterstützung der Fachkräftegewinnung im Bund und zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften bereits rückwirkend zum 1. Juni 2011 in Kraft trat, ergibt sich nichts anderes. Dieser Umstand ist – angesichts dessen, dass der ursprüngliche Gesetzentwurf bereits vom 12. August 2011 datierte (BR-Drs. 458/11) – lediglich der besonderen Dringlichkeit der Verbesserung der Personalgewinnung zum damaligen Zeitpunkt geschuldet. Auch aus § 57 Abs. 1 Satz 3 BBesG ergibt sich nichts anderes. Diese Regelung bestimmt lediglich den zeitlichen Anknüpfungspunkt für die erforderliche Mindestverpflichtungszeit, steht also im Zusammenhang mit dem gesetzgeberischen Ziel, gerade Langzeitverwendungen attraktiver auszugestalten.
Vor diesem Hintergrund wäre eine nur teilweise Absenkung der AVP statt einer vollständigen Streichung auch keine ermessensgerechte Entscheidung gewesen. Denn wenn – wie von Beklagtenseite zugrunde gelegt – die maßgeblichen Personalrekrutierungsschwierigkeiten entfallen sind, besteht angesichts des oben dargestellten, vom Gesetzgeber verfolgten Zweckes der Regelung kein Anlass für eine teilweise Weitergewährung der AVP.
cc) Die Ermessensentscheidung der Beklagten über die zukünftige Nichtgewährung der AVP bei der Mission GPPT orientiert sich an diesem festgestellten Gesetzeszweck. Die Beklagte hat insoweit nachvollziehbar vorgetragen, dass durch die Einführung der AVP zunächst ausreichend Personal für die Mission GPPT habe rekrutiert werden können, der bisherige Kräfteansatz wegen einer Neuausrichtung der Mission GPPT jedoch nicht mehr erforderlich gewesen sei. Die Beklagte hat diesbezüglich in ihrer Ermessensentscheidung hinreichend dargelegt, dass auch ohne die Gewährung der AVP die erforderlichen Beamten für eine Teilnahme an der Mission GPPT gewonnen werden können. Hinsichtlich seiner Personalplanung ist dem Dienstherrn insoweit ein Beurteilungsspielraum zuzubilligen, der auch gerichtlich nur beschränkt überprüfbar ist.
5. Die Klage war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die vorläufige Vollstreckbarkeit hinsichtlich der Kosten richtet sich nach § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 der Zivilprozessordnung (ZPO). Der Einräumung einer Abwendungsbefugnis nach § 711 ZPO hinsichtlich der Vollstreckung durch den Beklagten bedurfte es angesichts seiner – wenn überhaupt anfallenden – dann allenfalls geringen, vorläufig vollstreckbaren Aufwendungen nicht, zumal er auch die Rückzahlung garantieren kann, sollte in der Sache eventuell eine Entscheidung mit anderer Kostentragungspflicht ergehen.