Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  2 B 60/13

Leitsatz

1. Ist der Schluss von der Verweigerung einer im behördlichen Verfahren angeordneten ärztlichen Begutachtung auf die dauernde Dienstunfähigkeit eines Beamten wegen der Rechtswidrigkeit der behördlichen Untersuchungsanordnung nicht zulässig, hat das Verwaltungsgericht die Frage der Dienstunfähigkeit des Betreffenden – bezogen auf den Zeitpunkt der Bekanntgabe der letzten Verwaltungsentscheidung – grundsätzlich im gerichtlichen Verfahren zu klären.
2. Verweigert der Beamte eine ärztliche Begutachtung, darf nur dann auf seine dauernde Dienstunfähigkeit geschlossen werden, wenn feststeht, dass ihm die Aufforderung zur ärztlichen Untersuchung auch tatsächlich zugegangen ist. Ist dies zweifelhaft, muss das Gericht den Zugang des Einladungsschreibens aufklären.

Verfahrensgang

vorgehend Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, 18. April 2013, Az: 1 A 1707/11, Urteilvorgehend VG Köln, 7. Juli 2011, Az: 15 K 6220/10, Urteil

Gründe

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Die Beschwerde des Klägers hat mit der Maßgabe Erfolg, dass der Rechtsstreit gemäß § 133 Abs. 6 VwGO zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen ist. Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO liegen vor, weil das Berufungsurteil auf dem vom Kläger geltend gemachten Verstoß gegen die gerichtliche Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) beruhen kann.
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1. Der Kläger steht als Amtsrat (BesGr A 12 BBesO) im Dienst der Beklagten. Im März 2010 versetzte die Beklagte den Kläger wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand. Zur Begründung führte die Beklagte an, der Kläger sei seit Februar 2006 erkrankt und habe Angebote zur Wiedereingliederung abgelehnt. Amtsärztliche Atteste habe er nicht vorgelegt. Termine zur Untersuchung beim sozialmedizinischen Dienst sowie zur sozialpsychiatrischen Untersuchung habe er unentschuldigt versäumt. Das Verwaltungsgericht hat der nach erfolglosem Vorverfahren erhobenen Klage stattgegeben. Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:
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In materieller Hinsicht sei die Versetzung des Klägers in den Ruhestand rechtmäßig. Der Kläger müsse sich so behandeln lassen, als sei er zum maßgeblichen Zeitpunkt der Zustellung des Widerspruchsbescheids dienstunfähig gewesen. Zwar hätten die Untersuchungsanordnungen der Beklagten im behördlichen Verfahren nicht den an sie zu stellenden Anforderungen genügt, so dass die Dienstunfähigkeit nicht aus der Verweigerung dieser Begutachtung abgeleitet werden könne. Der Kläger könne aber als dienstunfähig angesehen werden, weil er ohne Angabe von Gründen auch die Beweiserhebung im Rahmen eines gerichtlichen Beweisbeschlusses vereitelt habe. In formeller Hinsicht sei die Zurruhesetzung des Klägers rechtswidrig, weil die Beklagte den Kläger nicht auf sein Recht hingewiesen habe, den Personalrat während des Zurruhesetzungsverfahrens zu beteiligen, und auch die Gleichstellungsbeauftragte nicht beteiligt worden sei. In Anwendung des § 46 VwVfG bestehe aber trotz dieser formellen Rechtwidrigkeit kein Anspruch auf Aufhebung des Bescheids. Es sei offensichtlich, dass die Beklagte nicht habe anders entscheiden können, als den Kläger in den Ruhestand zu versetzen.
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2. Die Revision ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Beschwerde beimisst.
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Grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) hat eine Rechtssache nur dann, wenn sie eine – vom Beschwerdeführer zu bezeichnende – grundsätzliche, bisher höchstrichterlich nicht beantwortete Rechtsfrage aufwirft, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder einer Weiterentwicklung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf und die für die Entscheidung des Revisionsgerichts erheblich sein wird (stRspr; u.a. Beschluss vom 2. Oktober 1961 – BVerwG 8 B 78.61 – BVerwGE 13, 90 ). Das ist hier nicht der Fall.
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a) Die Beschwerde sieht die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache zunächst in der Frage, ob ein Gericht aufgrund seiner Pflicht, die Spruchreife der Sache herzustellen, legitimiert ist, rückwirkend, d.h. bezogen auf den Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung, auf die Dienstunfähigkeit des Beamten aufgrund eines aus § 444 ZPO abgeleiteten Rechtsgedankens zu schließen. Diese Frage vermag die Zulassung der Revision nicht zu rechtfertigen, weil sie in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits geklärt ist.
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Ist eine Verwaltungsentscheidung, wie hier nach § 44 Abs. 1 Satz 1 BBG, gebunden, ohne dass der Behörde ein Beurteilungsspielraum zusteht und trifft die von der Behörde für ihre Entscheidung gegebene Begründung inhaltlich nicht zu, so obliegt dem Gericht nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO die Prüfung, ob der Verwaltungsakt aus anderen als den von der Behörde genannten Gründen rechtmäßig ist (Urteile vom 19. August 1988 – BVerwG 8 C 29.87 – BVerwGE 80, 96 = Buchholz 406.11 § 135 BBauG Nr. 30 S. 2 f. und vom 30. Mai 2013 – BVerwG 2 C 68.11 – juris Rn. 38 f. = ZBR 2013, 348; Beschluss vom 4. September 2008 – BVerwG 9 B 2.08 – Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 32 Rn. 3). Erweist sich die von der Behörde für die Annahme der Dienstunfähigkeit gegebene Begründung als nicht tragfähig, so hat das Verwaltungsgericht deshalb zu klären, ob der betroffene Beamte zu dem für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Zurruhesetzungsverfügung maßgeblichen Zeitpunkt tatsächlich dienstunfähig war (Urteil vom 30. Mai 2013 a.a.O.).
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Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kommt es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Zurruhesetzungsverfügung auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung an (Urteile vom 17. Oktober 1966 – BVerwG 6 C 56.63 – Buchholz 232 § 42 Nr. 7 S. 34 f., vom 21. Oktober 1966 – BVerwG 6 C 46.63 – Buchholz 232 § 42 Nr. 8 S. 42 f., vom 16. Oktober 1997 – BVerwG 2 C 7.97 – BVerwGE 105, 267 = Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 22 S. 4 f., vom 26. März 2009 – BVerwG 2 C 73.08 – BVerwGE 133, 297 = Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 25 , vom 26. Januar 2012 – BVerwG 2 C 7.11 – Buchholz 237.95 § 208 SHLBG Nr. 1 Rn. 11 und vom 26. April 2012 – BVerwG 2 C 17.10 – Buchholz 237.6 § 226 NdsLBG Nr. 1 Rn. 9). Dementsprechend haben die Gerichte durch Beweisaufnahme zu klären, ob der betroffene Beamte zum maßgeblichen Zeitpunkt wegen seines körperlichen Zustandes oder aus gesundheitlichen Gründen zur Erfüllung der ihm obliegenden Dienstpflichten dauernd unfähig war. Eine Beweisaufnahme durch das Gericht kommt allerdings nur in Betracht, wenn tatsächlich konkrete Umstände vorliegen, die die Dienstunfähigkeit des Betroffenen als nahe liegend erscheinen lassen (Urteil vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 39). Die Aufklärung des Sachverhalts durch das Gericht scheidet erst dann aus, wenn die rückblickende, auf den Zeitpunkt der Zustellung des Widerspruchsbescheids bezogene Klärung der Dienstunfähigkeit im gerichtlichen Verfahren wegen der konkreten Umstände des Einzelfalls, z.B. weil tatsächlich unmöglich, von vornherein ausgeschlossen ist.
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In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist auch anerkannt, dass es im Rahmen freier Beweiswürdigung zum Nachteil eines Beteiligten gewertet werden kann, wenn dieser sich ohne Grund einer rechtmäßig angeordneten ärztlichen Untersuchung entzieht. Verhindert ein Beteiligter die Klärung seines Gesundheitszustandes, so kann dies für die Richtigkeit des Vorbringens des Gegners sprechen, auch wenn dieser Schluss nicht notwendigerweise gezogen werden muss. Die Verpflichtung, sich zur Nachprüfung des Gesundheitszustandes ärztlich untersuchen zu lassen, ginge ins Leere, wenn aus einer unberechtigten Weigerung keine Rückschlüsse gezogen werden könnten. Andernfalls hätte es der Beamte in der Hand, die für die Klärung seines Zustandes erforderliche ärztliche Untersuchung erheblich zu erschweren oder zu vereiteln. Dieser aus §§ 427, 444 und 446 ZPO abgeleitete Rechtsgrundsatz gilt im Verwaltungsverfahren wie auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren (Urteile vom 26. September 1958 – BVerwG 4 C 14.57 – BVerwGE 8, 29 , vom 27. Juni 1991 – BVerwG 2 C 40.89 – Buchholz 239.1 § 60 BeamtVG Nr. 1 S. 5, vom 18. September 1997 – BVerwG 2 C 33.96 – Buchholz 237.5 § 51 HeLBG Nr. 2 S. 3, vom 26. Januar 2012 – BVerwG 2 C 7.11 – a.a.O. Rn. 14 und vom 26. April 2012 – BVerwG 2 C 17.10 – a.a.O. Rn. 12).
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b) Als rechtsgrundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sieht die Beschwerde auch die Frage an, ob § 46 VwVfG auf eine Zurruhesetzungsverfügung anwendbar ist, wenn der betroffene Beamte im Verfahren nicht auf sein Recht hingewiesen worden ist, die Beteiligung des Personalrates zu verlangen, und auch die Gleichstellungsbeauftragte im Verfahren nicht beteiligt worden ist. Auch diese Frage ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, so dass die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ausscheidet.
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§ 46 VwVfG oder inhaltsgleiche Vorschriften des Landesverwaltungsverfahrensrechts sind auch auf Verwaltungsakte anwendbar, die einen Beamten wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzen (Urteile vom 26. Januar 2012 a.a.O. Rn. 20 f. und vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 31 bis 33). Die Annahme der “Offensichtlichkeit” im Sinne von § 46 VwVfG oder vergleichbaren Vorschriften des Landesrechts ist nach der Rechtsprechung des Senats bereits dann ausgeschlossen, wenn nach den Umständen des Falls die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Verfahrensfehler eine andere Entscheidung getroffen worden wäre (Urteile vom 8. Juni 1995 – BVerwG 4 C 4.94 – BVerwGE 98, 339 = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 102 S. 39 f., vom 25. Januar 1996 – BVerwG 4 C 5.95 – BVerwGE 100, 238 = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 107 S. 66, vom 13. Dezember 2007 – BVerwG 4 C 9.06 – BVerwGE 130, 83 = Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 30 , vom 26. Januar 2012 a.a.O. Rn. 20 und 23 und vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 31 f.). Von diesen Grundsätzen ist auch das Oberverwaltungsgericht ausgegangen. Ob es diese Grundsätze auf den konkreten Einzelfall zutreffend angewendet hat, ist keine Frage von rechtsgrundsätzlicher Bedeutung.
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3. Die Revision ist auch nicht wegen Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zuzulassen. Eine die Revision eröffnende Divergenz ist nur dann im Sinne des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten ebensolchen die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts tragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat (Beschluss vom 21. Juni 1995 – BVerwG 8 B 61.95 – juris Rn. 5 = Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 18 ). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.
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Das Oberverwaltungsgericht ist im angegriffenen Urteil nicht wie von der Beschwerde geltend gemacht rechtsatzmäßig vom Beschluss des Senats vom 26. September 1988 – BVerwG 2 B 132.88 – (Buchholz 237.1 Art. 56 BayLBG Nr. 1) oder vom Urteil des Senats vom 16. Oktober 1997 – BVerwG 2 C 7.97 – (BVerwGE 105, 267 = Buchholz 232 § 32 BBG Nr. 22) abgewichen. In Übereinstimmung mit der ständigen Rechtsprechung des Senats (zuletzt Urteil vom 30. Mai 2013 a.a.O. Rn. 11) hat das Oberverwaltungsgericht nicht auf den Zeitpunkt der Berufungsverhandlung, sondern darauf abgestellt, ob bezogen auf den Zeitpunkt der Zustellung des Widerspruchsbescheids die tatsächlichen Voraussetzungen für die Dienstunfähigkeit des Klägers nach Maßgabe der damaligen Rechtslage gegeben waren.
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4. Begründet ist aber die der Sache nach erhobene Verfahrensrüge, das Oberverwaltungsgericht habe dadurch gegen § 86 Abs. 1 VwGO verstoßen, dass es nicht aufgeklärt habe, ob die Schreiben des Gesundheitsamtes, mit denen dieses den Kläger zur Untersuchung einbestellt hat, den Kläger tatsächlich erreicht haben. Deshalb hätte sich das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Beweiswürdigung nicht auf § 444 ZPO stützen dürfen.
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Die für einen Verfahrensbeteiligten nachteilige Wertung der Verweigerung einer vom Gericht zur Klärung des Sachverhalts angeordneten ärztlichen Untersuchung nach dem Rechtsgedanken der §§ 427, 444 und 446 ZPO setzt voraus, dass der betroffene Beamte von den vom Gutachter festgesetzten Untersuchungsterminen überhaupt Kenntnis erlangt hat. Andernfalls kann dem Beamten nicht vorgehalten werden, die Begutachtung vorwerfbar verweigert zu haben. Erweist sich der Zugang der Einbestellung zur ärztlichen Untersuchung im gerichtlichen Verfahren als zweifelhaft, muss das Gericht diesen entscheidungserheblichen Umstand aufklären und darf sich nicht mit Annahmen und nicht belegten Vermutungen begnügen. Auch im Beschwerdeverfahren konnte die Frage des Zugangs der Einladungsschreiben des Gesundheitsamtes nicht geklärt werden.
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Im Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht war unklar, unter welcher Anschrift der Kläger tatsächlich im Schriftverkehr erreichbar ist. Das erste Anschreiben des Gesundheitsamtes vom 6. November 2012, das an die auch vom Bevollmächtigten des Klägers im Schriftsatz vom 20. November 2012 genannte Meldeadresse des Klägers, …straße …, gerichtet war, ging an das Gesundheitsamt mit dem Vermerk “unbekannt” zurück. Die weiteren, nicht zurückgesendeten Einladungsschreiben des Gesundheitsamtes waren an die Anschrift … Straße … gerichtet, unter der sich der Kläger noch im Februar 2013 an das Verwaltungsgericht gewandt hatte. Allerdings war der Kläger nach der vom Berufungsgericht eingeholten Meldeauskunft vom März 2013 aus dieser Wohnung bereits im Mai 2009 ausgezogen. Das Oberverwaltungsgericht ist in seinem Schreiben an das Gesundheitsamt vom 7. Februar 2013 davon ausgegangen, dessen Aufforderungen seien sämtlich an die Meldeadresse des Klägers gerichtet worden. Dass diese Annahme nicht zutrifft, ergibt sich bereits aus den Mitteilungen des Gesundheitsamtes an das Berufungsgericht. Denn in diesen ist als Adresse die frühere Anschrift des Klägers, … Straße …, vermerkt.
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Angesichts der Bedeutung, die das Oberverwaltungsgericht der Verweigerung der im gerichtlichen Verfahren angeordneten Begutachtung beigemessen hat, hätte es bei dieser Sachlage den tatsächlichen Zugang der Einladungsschreiben des Gesundheitsamtes beim Kläger klären müssen. Im Vorfeld der Berufungsverhandlung hätte das Gericht z.B. beim Bevollmächtigten des Klägers entsprechend nachfragen können. Dies entspricht nicht nur der Funktion des Bevollmächtigten eines Klägers im verwaltungsgerichtlichen Verfahren (§ 67 Abs. 6 Satz 5 VwGO), sondern lag auch angesichts der Art der beim Kläger vermuteten gesundheitlichen Probleme nahe.
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Für das weitere Berufungsverfahren weist der Senat hinsichtlich der Anwendung des § 46 VwVfG auf den vorliegenden Fall darauf hin, dass entscheidend ist, ob ausgeschlossen werden kann, dass die Beklagte aufgrund einer Stellungnahme des Personalrats oder der Gleichstellungsbeauftragten die vom Oberverwaltungsgericht im Berufungsurteil aufgezeigten Mängel der im behördlichen Verfahren ergangenen Untersuchungsaufforderungen erkannt und dementsprechend vom Erlass der Ausgangsverfügung vom März 2010, die die Annahme der Dienstunfähigkeit des Klägers auf die Verweigerung der Begutachtung stützt, abgesehen hätte.