Aktenzeichen 1 N 17.1236
Leitsatz
1. De Anforderungen, die im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre an die hinreichende Konkretisierung einer zu sichernden Planung der Gemeinde zu stellen sind, sind mit Rücksicht auf die gemeindliche Planungshoheit gering. (Rn. 20) (redaktioneller Leitsatz)
2. Für eine Verhinderungsplanung, die nur vorgeschoben ist, um eine andere Nutzung zu verhindern, besteht kein Sicherungsbedürfnis im Sinne einer Veränderungssperre. (Rn. 21) (redaktioneller Leitsatz)
3. Eine erneute Veränderungssperre ist nach § 17 Abs. 3 BauGB zulässig, wenn die erste Veränderungssperre außer Kraft getreten ist und die Voraussetzungen für ihren Erlass fortbestehen. (Rn. 26) (redaktioneller Leitsatz)
Tenor
I. Der Antrag wird abgelehnt.
II. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.
Gründe
Der ursprünglich gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthafte sowie fristgerecht (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) gestellte Normenkontrollantrag ist mit dem nunmehr von der Antragstellerin verfolgten Feststellungsbegehren zulässig.
Der Zulässigkeit des Antrags steht nicht entgegen, dass die Veränderungssperre vom 11. August 2016, bekanntgegeben am 25. August 2016, im Laufe des Normenkontrollverfahrens gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 BauGB nach Ablauf der Zweijahresfrist außer Kraft getreten ist bzw. die erneute Veränderungssperre vom 29. September 2018, bekanntgemacht am 2. Oktober 2018, gemäß § 17 Abs. 5 BauGB mit In-Kraft-Treten des Bebauungsplans. In der Rechtsprechung ist geklärt, dass ein Normenkontrollantrag nach Außer-Kraft-Treten einer Veränderungssperre zulässig ist (vgl. BVerwG, B.v. 26.5.2005 – 4 BN 22.05 – BauR 2005, 1761; B.v. 2.9.1983 – 4 N 1.83 – BVerwGE 68, 12 mit grundlegenden Ausführungen; BayVGH, U.v. 21.12.2012 – 2 N 10.230 – juris Rn. 22; OVG Berlin-Bbg, U.v. 2.5.2013 – 2 A 10.12 juris Rn. 17). Das Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO dient nicht nur der objektiven Rechtskontrolle, sondern auch dem individuellen Rechtsschutz. Hinzu kommt, dass die Geltungsdauer einer Veränderungssperre immer zeitlich begrenzt ist. Dieses Ergebnis folgt unmittelbar aus § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, einer entsprechenden Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO bedarf es nicht. Es genügt, dass der Antragsteller einen Nachteil erlitten hat und ein berechtigtes Interesse des Antragstellers an der Feststellung besteht, dass die Norm ungültig war. Diese Voraussetzungen sind hier gegeben.
Die Antragstellerin ist gemäß § 47 Abs. 2 VwGO antragsbefugt. Sie besitzt ein Grundstück im Plangebiet und kann bzw. konnte geltend machen, durch die Ablehnung des Bauantrags aufgrund der – mittlerweile Außer-Kraftgetretenen – Veränderungssperren möglicherweise in ihrem Recht auf Durchführung des geplanten Vorhabens verletzt zu sein. Auch fehlt es nicht an dem erforderlichen Rechtschutzbedürfnis, weil die Antragstellerin nicht auf die vorherige Auslotung der Möglichkeit des § 14 Abs. 2 BauGB verwiesen werden kann. Im Übrigen wurde ihr von der zuständigen Behörde bereits mitgeteilt, dass eine Ausnahme nicht erteilt werden kann.
Das weiterhin erforderliche berechtigte Feststellungsinteresse liegt etwa dann vor, wenn die begehrte Feststellung präjudizielle Wirkung für die Frage der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit eines auf die Norm gestützten behördlichen Verhaltens und damit für in Aussicht genommene Entschädigungs- oder Schadensersatzansprüche haben kann (BVerwG, B.v. 26.5.2005 a.a.O., 1761; B.v. 2.9.1983 a.a.O.). Ein berechtigtes Interesse an der beantragten Feststellung besteht nur dann nicht, wenn sie der Vorbereitung einer Klage dient, die offensichtlich aussichtslos ist. Hat ein Kollegialgericht das Verwaltungshandeln bereits objektiv als rechtmäßig angesehen, fehlt es regelmäßig an einem dem Dienstherrn zurechenbaren Verschulden des handelnden Bediensteten.
Gemessen an diesen Maßstäben ist die Geltendmachung des zuletzt auch gegen den Freistaat Bayern geltend gemachten Amtshaftungsanspruchs aufgrund der auf die am 25. August 2016 bekanntgemachte Veränderungssperre gestützten negativen Beurteilung des Vorbescheidsantrags der Antragstellerin durch den Antragsgegner und das Landratsamt nicht offensichtlich ausgeschlossen (vgl. BGH, U.v. 25.10.2012 – III ZR 29/12 – NVwZ 2013, 167; U.v. 16.9.2010 – III ZR 29.10 – NVwZ 2011, 249). Dass die Geltendmachung von Schadensersatz- bzw. Entschädigungsansprüchen in Gestalt eines etwaigen Verzögerungsschadens von vornherein aussichtslos bleiben wird und deshalb das berechtigte Feststellungsinteresse nicht tragen könnte, lässt sich im vorliegenden Verfahren nicht ohne nähere Prüfung feststellen. Insbesondere wurde der Antrag der Antragstellerin unter Bezugnahme auf die Satzung über die Veränderungssperre abgelehnt. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass der Baugenehmigungsbehörde grundsätzlich keine Kompetenz zur Verwerfung eines von ihr als unwirksam erkannten Bebauungsplans zusteht und sie, wenn sie die Unwirksamkeit des Bebauungsplans erkennt, die Gemeinde und die Kommunalaufsicht von ihren Bedenken zu unterrichten hat (vgl. BGH, U.v. 25.10.2012 a.a.O.). Zudem kann grundsätzlich ein Anspruch auf nicht verschuldensabhängige Entschädigungsansprüche aus enteignungsgleichem Eingriff neben den Amtshaftungsanspruch treten (vgl. BGH, U.v. 2.4.1998 – III ZR 111/97 – NVwZ 1998, 878; VGH BW, U.v. 3.8.1998 – 3 S 990.98 – juris Rn. 25 m.w.N.). Dieser setzt voraus, dass rechtswidrig in eine durch Art. 14 GG geschützte Rechtsposition von hoher Hand unmittelbar eingegriffen wird und dem Berechtigten dadurch ein besonderes, anderen nicht zugemutetes Opfer für die Allgemeinheit auferlegt wird (vgl. BVerwG, U.v. 21.12.2010 – 7 C 23.09 – NVwZ 2011, 618). Auch insoweit wäre nur der Freistaat Bayern richtiger Antragsgegner, da der Eingriffstatbestand allein in der Ablehnung des Bauantrags zu sehen ist. Eine detailliertere Prüfung ist auch hier im Rahmen der Zulässigkeit jedoch nicht angezeigt. Nachdem das beim Verwaltungsgericht anhängige Klageverfahren ruhend gestellt und bislang nicht wieder aufgenommen wurde, liegt noch keine Entscheidung eines Kollegialgerichts vor. Ob daneben ein berechtigtes Feststellungsinteresse der Antragstellerin auch in Bezug auf die gesondert geltend gemachte behauptete Amtspflichtverletzung des Antragsgegners durch sein Verhalten in den Verfahren zum Erlass der Veränderungssperrensatzungen in Betracht kommt, muss daher nicht entschieden werden
Der Normenkontrollantrag hat aber keinen Erfolg.
1. Die angegriffene Veränderungssperre vom 11. August 2016, bekanntgemacht am 25. August 2016, ist rechtmäßig gewesen. Die Veränderungssperre genügte inhaltlich den für Rechtsvorschriften geltenden Bestimmtheitsanforderungen. Die allgemeinen Voraussetzungen einer Veränderungssperre (§ 14 Abs. 1 BauGB) waren erfüllt.
Es bestehen keine durchgreifenden Zweifel am Geltungsbereich der Veränderungssperre. Dies gilt auch, soweit in der Planzeichnung als Datum „Stand 01.07.2016“ aufgeführt ist, während in § 2 der Satzung auf den beigefügten Lageplan vom „27.7.2016“ Bezug genommen wird. Die abweichende Bezeichnung in der Satzung beruht offensichtlich auf einem Schreibfehler. Denn es ist nur ein einziger Planungsentwurf vorhanden (s. Aufstellungsbeschluss des Marktgemeinderats vom 12. Juli 2016). Weitere Planfassungen liegen nicht vor. Der räumliche Geltungsbereich der Veränderungssperre erfolgte nach der sprachlichen Anknüpfung an den Geltungsbereich des aufzustellenden Bebauungsplans beziehungsweise an die davon umfassten und ausdrücklich genannten Grundstücke (s. Protokolle der Sitzungen des Marktgemeinderats vom 12. Juli 2016 und 11. August 2016). Der Aufstellungsbeschluss muss den künftigen Planbereich allein oder in Verbindung mit seinen Anlagen eindeutig bestimmbar bezeichnen, denn eine Veränderungssperre soll nur für den Bereich erlassen werden, in dem die Gemeinde sicherungsbedürftige Planungsabsichten verfolgt. Das ist hier der Fall. Sowohl dem Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan als auch dem Beschluss über die Veränderungssperre lässt sich der Geltungsbereich hinreichend exakt entnehmen.
Die allgemeinen Voraussetzungen einer Veränderungssperre (§ 14 Abs. 1 BauGB) waren erfüllt. Sofern ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist, kann die Gemeinde gemäß § 14 Abs. 1 BauGB eine Veränderungssperre zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich beschließen. Voraussetzung für den Erlass einer Veränderungssperre ist somit zunächst nur ein Planaufstellungsbeschluss der Gemeinde. Dies wird allerdings ausgeglichen durch das Erfordernis einer zu sichernden Planung. Die Anforderungen, die im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre an die Konkretisierung der planerischen Vorstellungen der Gemeinde zu stellen sind, sind jedoch mit Rücksicht auf die gemeindliche Planungshoheit denkbar gering. Der von der Veränderungssperre flankierte Aufstellungsbeschluss muss lediglich ein Mindestmaß dessen erkennen lassen, was Gegenstand und Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans bzw. der zu erwartenden Bebauungsplanänderung ist und welchen Inhalt die neue Planung haben soll. Die Gemeinde muss bereits positive planerische Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans so weit entwickelt haben, dass diese geeignet sind, die Entscheidung der Genehmigungsbehörde über die Vereinbarkeit eines Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu steuern (vgl. BVerwG, st. Rspr, zuletzt B.v. 22.1.2013 – 4 BN 7.13 – juris Rn. 3; B.v. 1.10.2009 – 4 BN 34.09 – NVwZ 2010, 42; U.v. 19.2.2004 – 4 CN 16.03 – BVerwGE 120,138). Abgesehen davon, dass die zu sichernde Planung nicht von vornherein an einem nicht behebbaren Mangel leiden darf, kann die Überprüfung einer Veränderungssperre nicht die gerichtliche Normenkontrolle der durch sie zu sichernden Bauleitplanung noch vor deren Zustandekommen vorwegnehmen.
In der Rechtsprechung ist jedoch anerkannt, dass eine reine „Negativplanung“ als Grundlage für den Erlass einer Veränderungssperre nicht ausreicht. Eine solche liegt aber nicht schon dann vor, wenn ihr Hauptzweck in der Verhinderung bestimmter städtebaulich relevanter Nutzungen besteht. Bauplanerische Festsetzungen sind vielmehr insbesondere dann unzulässig, wenn sich die Planung darin erschöpft bzw. das Konzept einer künftigen Planung sich darauf beschränkt, einzelne Vorhaben auszuschließen. Die Gemeinde darf mit den Mitteln, die ihr insbesondere das Baugesetzbuch und die Baunutzungsverordnung zur Verfügung stellen – und unter Beachtung ihrer Grenzen – grundsätzlich auch städtebauliche Ziele verfolgen, die mehr auf Bewahrung als auf Veränderung der vorhandenen Situation zielen (vgl. BVerwG, B.v. 18.12.1990 – 4 NB 8.90 – BayVBl 1991, 280). Ferner ist eine unzulässige „Verhinderungsplanung“ auch dann gegeben, wenn die planerischen Festsetzungen nicht dem wirklichen Willen der Gemeinde entsprechen, sondern nur vorgeschoben sind, um eine andere Nutzung zu verhindern oder etwa Zeit für eine andere Planung zu gewinnen (vgl. BVerwG, B.v. 8.9.2016 – 4 BN 22.16 – juris Rn. 5; B.v. 15.3.2012 – 4 BN 9.12 – juris Rn. 3; U.v. 19.2.2004 – 4 CN 16.03 – juris Rn. 28; BayVGH, U.v. 27.6.2019 – 1 N 16.220 – juris Rn. 21). Für eine derartige Planung besteht kein Sicherungsbedürfnis im Sinn einer Veränderungssperre.
Im vorliegenden Fall fehlte es dem Antragsgegner nicht an einem hinreichenden Konzept für den Bebauungsplan. Gemäß dem Aufstellungsbeschluss des Marktgemeinderats war die städtebauliche Ordnung, Strukturierung und Sicherung für touristische Zwecke des Bereichs um die K …bahn Ziel der Planung. Durch den Bebauungsplan sollten die bestehenden Nutzungen weitestgehend bauplanungsrechtlich gesichert werden, unerwünschte Nutzungen verhindert werden und für die Öffentlichkeit und den Tourismus bedeutende Flächen der Bodenspekulation entzogen werden (s. Protokolle der Sitzungen des Marktgemeinderats vom 12. Juli 2016 und des Bau- und Umweltausschusses vom 4. Juli 2016 und Nummer 3 der Begründung des Bebauungsplan). Soweit die Antragstellerin rügt, dass der Schutz vor Zersiedelung der Landschaft angesichts der vereinzelt nördlich und südlich an das Plangebiet angrenzenden Bauten, die eine unorganische Siedlungsstruktur verkörpern würden, ins Leere gehe, da insoweit bereits eine Zersiedelung eingetreten sei, ist dem entgegenzuhalten, dass der Antragsgegner unter Berücksichtigung der planerischen Ausgangslage zum Ausdruck gebracht hat, dass innerhalb des Planbereichs auch künftig keine Bebauung von Gewicht vorhanden sein soll. Die Planung lässt damit mehr als ein Mindestmaß an inhaltlichen Aussagen des künftigen Bebauungsplans erkennen. Insbesondere bestand Klarheit über die Festsetzung des Gebiets als Sondergebiet mit der Zweckbestimmung „Berg- und Wintersport“, das der bereits vorhandenen gebietsspezifischen Ausrichtung mit dem Schwerpunkt Erholung, Ski- und Bergsport entspricht. Die Art der baulichen Nutzung gehört zu den für die Bauleitplanung wesentlichen Festsetzungselementen. Auch die von der Antragstellerin in diesem Zusammenhang beanstandete „Überregelung“ in Gestalt einer bereits detailliert ausgearbeiteten Planfassung führt nicht zu einer etwaigen unzulässigen Vorabbindung der Planung. Denn Einzelheiten der Planung stehen nicht selten unter dem Vorbehalt von Änderungen im weiteren Planverfahren (vgl. Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand August 2019, § 14 Rn. 44). § 14 BauGB stellt auf den im Verfahrensablauf weit vorgelagerten Planaufstellungsbeschluss ab. Es fehlt daher nicht an einem hinreichenden Konzept für den Bebauungsplan.
Auch lag keine reine Negativ- oder Verhinderungsplanung vor. Denn es ging dem Antragsgegner nicht lediglich darum, das Vorhaben der Antragstellerin zu verhindern. Eine unzulässige Verhinderungsplanung kann nicht deshalb angenommen werden, weil der Antragsgegner als Auslöser für die Planung die Absicht der Antragstellerin, Ferienwohnungen bauen zu wollen, zugrunde gelegt hat. Denn die Gemeinden können solche Vorgänge zum Anlass nehmen, um ihre städtebaulichen und gestalterischen Vorstellungen in Bebauungsplänen festzuschreiben (vgl. BVerwG, U.v. 19.2.2004 – 4 CN 16.03 – BVerwGE 120, 138). Die Gemeinde darf immer dann planen, wenn es – wie hier – dafür Gründe der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung gibt. Die mit der Festsetzung eines Sondergebiets bezweckte Sicherung des Bestandes des Seilbahnstandorts und dem damit verbundenen Angebot an Freizeit- und Erholungsaktivitäten stellte ein positives Planungsziel dar, das nicht nur vorgeschoben war, um die Entwicklung der bestehenden Nutzung zu verhindern. Die Bauleitplanung wirkte nur insoweit negativ, als sie in dem Plangebiet keine Gebäude für Fremdenverkehr/Übernachtung vorgesehen hat. Das Planungsziel des Antragsgegners widersprach damit zwar dem Interesse der Antragstellerin. Es handelte sich dabei aber um eine regelmäßige Folge der Festsetzung einer bestimmten Nutzung, die andere Nutzungen ausschließt.
Die Bauleitplanung beruhte entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch nicht auf sachfremden Erwägungen. Die Planungsziele sind im Wege planerischer Festsetzung erreichbar. Die Antragstellerin beanstandet in diesem Zusammenhang, dass die Maßnahmen, die ausweislich der Begründung des Aufstellungsbeschlusses allein der Aufrechterhaltung des Bahnbestands dienten und wieder für geordnete Verhältnisse bei der K …bahn sorgen sollten, kein städtebauliches Ziel dargestellt hätten. Da der Antragsgegner ausweislich der Begründung des Bebauungsplans wirtschaftliche bzw. unternehmensbezogene Belange zum tragenden Element der Planung gemacht habe, hätte er die Belange der Wirtschaft (§ 1 Abs. 6 Nr. 8a BauGB) berücksichtigen müssen. Für die planungsrechtlich erheblichen Wirtschaftsbelange des § 1 Abs. 6 Nr. 8a BauGB habe es jedoch an der erforderlichen städtebaulichen Stoßrichtung und Relevanz gefehlt, vielmehr bestünde sogar das Risiko von Schwierigkeiten für die Antragstellerin bei der Beschaffung betriebsbezogener Finanzierungen. Dem ist entgegenzuhalten, dass etwaige Auswirkungen der Planung auf die Belange der Wirtschaft als abwägungsbeachtliche Belange zu ermitteln und in die Abwägung einzubeziehen sind (vgl. Söfker/Runkel in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, § 1 Rn. 157). Ein offensichtlicher Rechtsfehler der Planung ist nicht erkennbar. Ob die Planung verwirklicht werden kann, ist eine Frage der Abwägung. Im Rahmen der Überprüfung der Veränderungssperre kommt keine antizipierte Normenkontrolle der Rechtmäßigkeit der Planung in Betracht (vgl. Stock in Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/Krautzberger, § 14 Rn. 53).
Soweit die Antragstellerin beanstandet, dass ein Flächennutzungsplan für diesen Bereich nicht vorgelegen hätte, lag kein Verstoß gegen das Entwicklungsgebot gemäß § 8 Abs. 2 BauGB vor. Denn dem konnte – wie vorliegend erfolgt – durch eine jederzeit mögliche Einleitung eines Parallelverfahrens Rechnung getragen werden.
2. Auch die gemäß § 17 Abs. 3 BauGB nach Ablauf der ersten Veränderungssperre erneut vom Marktgemeinderat beschlossene Veränderungssperre vom 25. September 2018, bekanntgemacht am 2. Oktober 2018, erfolgte nach den Regeln des § 16 BauGB in der Form einer Satzung und ist auch sonst formell nicht zu beanstanden. Der Erlass einer erneuten Veränderungssperre ist nach § 17 Abs. 3 BauGB zulässig, da die erste Veränderungssperre außer Kraft getreten ist und die Voraussetzungen für ihren Erlass fortbestanden. Ausweislich der vorstehenden Ausführungen unter Nummer 1 ist der Antragsgegner zu Recht von einem Fortbestehen des Sicherungsbedürfnisses ausgegangen. Anders als bei einer weiteren Verlängerung gemäß § 17 Abs. 2 BauGB bedurfte es im vorliegenden Fall keiner besonderen Umstände.
Die Antragstellerin trägt gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 ff ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.