Aktenzeichen AN 7 P 16.00303
Leitsatz
Der Leiter des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge gem. $ 5 Abs. 2 AsylG ist als Dienststellenleiter gem. § 7 BPersVG Beteiligter im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren. Hieran ändert die Geschäftsordnung des Bundesamts nichts. (redaktioneller Leitsatz)
Die Rechtsposition des Dienststellenleiters im personalvertretungsrechtlichen Bereich ist nicht an eine bestimmte natürliche Person geknüpft, sondern an das Amt als solches. (redaktioneller Leitsatz)
Tenor
Es wird festgestellt, dass die Anordnung von Schichtarbeit außerhalb der Rahmenarbeitszeit von Montag bis Freitag 6.00 Uhr bis 20.00 Uhr rechtswidrig ist, solange die DV-Zeit oder eine abzuschließende Zusatzvereinbarung zur DV-Zeit keine Schichtarbeit festsetzen.
Gründe
I.
Gegenstand des vorliegenden personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens ist die Anordnung von Schichtarbeit in Dienststellen des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (im Folgenden: BAMF) im Zusammenhang mit einer erheblichen Zunahme der Anzahl neu eingegangener bzw. zu erwartender Asylanträge.
Mit Schreiben vom 22. Dezember 2015 leitete der seinerzeitige Vizepräsident des BAMF unter Bezugnahme auf im Monatsgespräch vom 17. Dezember 2015 getätigte Äußerungen zur Schichtarbeit dem Gesamtpersonalrat (im Folgenden: GPR) den Entwurf einer Zusatzvereinbarung zur aktuell gültigen Dienstvereinbarung über die Regelung von Arbeitszeit (DV-Zeit) zu und führte dazu aus: In dem Entwurf seien die Anregungen des GPR berücksichtigt worden. Es werde um Zustimmung zu den vorgeschlagenen Regelungen und um Unterzeichnung der beigefügten Dienstvereinbarung bis zum 8. Januar 2016 gebeten.
Mit Schreiben vom 15. Januar 2016 teilte der GPR dem seinerzeitigen Vizepräsidenten des BAMF mit, dass der GPR seine Zustimmung zu der vorgelegten Zusatzvereinbarung vom 22. Dezember 2015 zur DV-Zeit verweigere. Gleichzeitig präsentierte der GPR Vorschläge, die seiner Auffassung nach den Interessen des BAMF, den politischen Erwartungen und den Interessen der vom GPR vertretenen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter Rechnung tragen und Gegenstand der befristeten Zusatzvereinbarung sein sollten. Letztendlich teilte der GPR mit, er halte es im Ergebnis trotz Bedenken für vertretbar, unbefristet Eingestellte mit der Möglichkeit einer befristeten Schichtarbeit zu belasten. Es werde an den Vizepräsidenten des BAMF appelliert, an einer Problemlösung konstruktiv mitzuwirken und die Verhandlungen wieder aufzunehmen. Der GPR sei hierzu jederzeit bereit.
Mit Schreiben vom 20. Januar 2016 legte der Vizepräsident des BAMF dem Bundesministerium des Innern die Angelegenheit gemäß § 69 Abs. 3 Satz 1 BPersVG zur Durchführung eines Stufenverfahrens und zur Erwirkung der Zustimmung des Hauptpersonalrats vor.
Die zuständige Organisationseinheit im BAMF führte in einer internen Stellungnahme vom 21. Januar 2016 an den Vizepräsidenten der Behörde u. a. aus: Es bestehe derzeit akuter
Rekrutierungsbedarf. Im Arbeitsvertrag solle eine Klausel zur Bereitschaft zu Mehr- und Schichtarbeit aufgenommen werden. Die Verpflichtung zur Mehr- und Schichtarbeit könne nicht als Nebenabrede geregelt werden, da die Rechtsprechung diese Pflicht zu den Hauptabreden, also zu den wesentlichen Vereinbarungen im Arbeitsvertrag, rechne. Eine solche Klausel stehe jedoch nicht im Einklang mit der aktuell gültigen DV-Zeit, die zwischen dem BAMF und dem GPR des BAMF am 9. Januar 2014 geschlossen worden sei. Die DV-Zeit sehe keine Schichtarbeit vor, sondern nur gleitende Arbeitszeit in der Rahmenarbeitszeit Montag bis Freitag 6.00 Uhr bis 20.00 Uhr (§ 1 Abs. 7 DV-Zeit). Mehrarbeit bei Beamten bzw. Überstunden bei Tarifbeschäftigten im Sinne von § 43 TVöD-BT-V könnten nicht pauschal, sondern nur im Einzelfall schriftlich angeordnet werden (§ 7 Abs. 1 DV-Zeit). Die vorgesehene Klausel entspreche nicht der von § 7 Abs. 2 TVöD geforderten Klarheit. Einzelvertragliche, von der DV-Zeit abweichende Regelungen seien nicht zulässig und im Streitfall wohl unwirksam.
Mit am 25. Februar 2016 bei der Fachkammer für Personalvertretungsangelegenheiten des Bundes beim Bayerischen Verwaltungsgericht Ansbach (im Folgenden auch: Fachkammer) eingegangenem anwaltlichen Schriftsatz ließ der GPR beantragen:
Es wird festgestellt, dass die Anordnung von Schichtarbeit außerhalb der Rahmenarbeitszeit von Montag bis Freitag 6.00 Uhr bis 20.00 Uhr rechtswidrig ist, solange die DV-Zeit oder eine abzuschließende Zusatzvereinbarung zur DV-Zeit keine Schichtarbeit festsetzen.
Zur Begründung des Antrags wurde u. a. ausgeführt:
Antragsteller sei der GPR, der personalvertretungsrechtlich für Dienstvereinbarungen zuständig sei, die den gesamten räumlichen Zuständigkeitsbereich des BAMF zum Gegenstand hätten. Zwingend am Verfahren zu beteiligender Dienststellenleiter sei der gegenwärtige „Leiter“ des BAMF; einen „Präsidenten“ habe das BAMF derzeit nicht. Aus § 382 Abs. 5 SGB III ergäben sich erhebliche Zweifel daran, dass der Leiter des BAMF dieses rechtlich leiten dürfe. Der Vizepräsident und Amtschef des BAMF vertrete den Leiter des BAMF nicht und scheide als Beteiligter oder Vertreter eines Beteiligten aus.
Das BAMF habe derzeit für die Dienststelle R. Schichtarbeit angeordnet. In neueren Arbeitsverträgen werde die Bereitschaft zur Schichtarbeit aufgenommen, obwohl die aktuelle Dienstvereinbarung (DV-Zeit) keine Schichtarbeit vorsehe, der Entwurf für eine befristete Zusatzvereinbarung bezüglich der Schichtarbeit vom 22. Dezember 2015 vom GPR unter Anbringung eines konstruktiven Gegenvorschlags zur Schichtarbeit abgelehnt worden sei und der Dienstherr mit Schreiben vom 20. Januar 2016 ein Stufenverfahren gemäß § 69 Abs. 3 Satz 1 BPersVG beantragt habe. Viele Punkte der vorgeschlagenen Zusatzvereinbarung seien konsensfähig, wie z. B. freiwillige Mehrarbeit, mobiles Arbeiten oder Erholungsurlaub. Auch sei deutlich gemacht worden, dass in bestimmten Projektbereichen grundsätzlich eine Zustimmung der Personalvertretung zur Schichtarbeit erteilt werden könne. Die Personalvertretung wende sich jedoch gegen inflationäre Begrifflichkeiten für ein und dieselbe Organisationsform (Drehscheiben, Aufnahmeeinrichtungen, Musteraußenstellen, Regressverfahren). Auch werde um Definition des Begriffs „Projektbereich Pilotprojekt“ gebeten. Wegen der Unbestimmtheit der Regelungen im „Projektbereich Pilotprojekt“ und in den sonstigen Organisationseinheiten lehne die Personalvertretung diese Regelungen ab. Da die Personalvertretung jedoch Möglichkeiten sehe, zu einem Konsens zu gelangen, seien Alternativvorschläge formuliert worden, die im Ablehnungsschreiben aufgezählt und erläutert worden seien. Mit Schreiben vom 20. Januar 2016 habe der Stellvertretende Leiter des BAMF (ehemals Vizepräsident) ein Stufenverfahren gemäß § 69 Abs. 3 Satz 1 BPersVG eingeleitet. Ein Termin zur Durchführung des Stufenverfahrens sei festgesetzt, von Seiten des BAMF jedoch aufgehoben worden; ein neuer Termin sei bisher nicht genannt worden. Trotz gegenteiliger Gesetzeslage und trotz gegenteiliger Dienstvereinbarungen werde am Standort R. Schichtarbeit bereits praktiziert. Ebenso werde trotz dieser Hinderungsgründe in neu abzuschließenden Arbeitsverträgen mit Mitarbeitern die Bereitschaft zur Schichtarbeit Vertragsbestandteil. Die arbeitsrechtlichen Implikationen dieser Rechtslage seien jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden Beschlussverfahrens. Vorläufige Anordnungen gemäß § 69 Abs. 5 BPersVG seien nicht getroffen worden. Ausweislich des verwaltungsinternen Vorlageschreibens des BAMF vom 21. Januar 2016 sei dem BAMF bewusst, dass die DV-Zeit keine Schichtarbeit vorsehe, dass Überstunden bei Tarifbeschäftigten nicht pauschal, sondern im Einzelfall angeordnet werden müssten und dass die arbeitsvertragliche Klausel nicht die von § 7 Abs. 2 TVöD geforderte Klarheit besitze. Die derzeit geltende DV-Zeit sehe keine Schichtarbeit vor. Die Anordnung von Schichtarbeit in einzelnen Dienststellen bzw. die Aufnahme der generellen Bereitschaft zur Schichtarbeit in Arbeitsverträgen verstoße gegen die geltende DV-Zeit und die Mitbestimmungsrechte des antragstellenden GPR. Auf § 75 Abs. 4 BPersVG habe sich das BAMF bisher nicht berufen. Das Vorliegen der Voraussetzungen dieser Bestimmung sei auch zweifelhaft, denn die Schichtarbeit beziehe sich nicht auf eine Gruppe von Beschäftigten, sondern auf alle neuen Arbeitsverträge und beschränke sich nicht auf die Dienststelle R.. Das BAMF wünsche vielmehr generell Schichtarbeit. Es sei auch zweifelhaft, ob § 75 Abs. 4 BPersVG geltende Rechtsnormen wie die DV-Zeit außer Kraft setzen könne. Eine Mitbestimmung hinsichtlich der Grundsätze für die Aufstellung der Dienstpläne habe im Übrigen bisher nicht stattgefunden. Eine vorläufige Regelung gemäß § 69 Abs. 5 BPersVG liege ebenfalls nicht vor, sie habe daher auch nicht der Personalvertretung mitgeteilt und begründet werden können. Die Missachtung der Mitbestimmungsrechte des Antragstellers dauere an. Es sei unverständlich, weshalb das eingeleitete Stufenverfahren keinen Fortgang finde. Anträge auf Erlass einstweiliger Anordnungen zum Schutz der Verfahrensrechte der Personalvertretung blieben vorbehalten.
Mit anwaltlichem Schriftsatz vom 6. April 2016 ließ der beteiligte Dienststellenleiter im Wesentlichen ausführen:
Nach § 5a Abs. 2 der Geschäftsordnung für das BAMF in der seit 29. Februar 2016 gültigen Fassung sei der Vizepräsident und Amtschef des BAMF dessen gesetzlicher Vertreter, dieser vertrete die Behörde nach innen und außen. Zugleich werde dort festgelegt, dass er Dienststellenleiter im Sinne des § 7 Satz 1 BPersVG und Dienstvorgesetzter der Beschäftigten des BAMF sei. Richtiger Beteiligter am personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren sei somit der Vizepräsident des BAMF. Auf die Ausführungen bezüglich des Präsidenten des BAMF komme es nicht an. Darüber hinaus wäre es dem Antragsteller auch versagt, sich diesbezüglich auf einen vermeintlichen Verfahrensfehler zu berufen. Wie sich aus den vom Antragsteller vorgelegten Anlagen ergebe, habe der Vizepräsident das Mitbestimmungsverfahren eingeleitet. Der Antragsteller habe dies nicht gerügt. Dadurch habe er sein Rügerecht verloren. Dies könne jedoch ohnehin dahinstehen, da jedenfalls ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers nicht verletzt worden sei.
Der Antragsteller lege selbst dar, dass über den Abschluss einer befristeten Zusatzvereinbarung bezüglich der Einführung von Schichtarbeit das Stufenverfahren eingeleitet und bisher nicht abgeschlossen worden sei. Der Beteiligte habe bisher nicht generell für das gesamte BAMF Schichtarbeit angeordnet, wie der Antragsteller auch selbst nicht behaupte. Zutreffend sei, dass das BAMF derzeit am Standort R. Schichtarbeit betreibe. Da sich die Einführung des Schichtbetriebes nicht auf das gesamte BAMF beziehe, sei nicht der Antragsteller (GPR), sondern der Örtliche Personalrat (im Folgenden: ÖPR) zuständig, so dass auch allenfalls dieser eine vermeintliche Verletzung seines Mitbestimmungsrechts rügen könne. Dieser habe jedoch seine Zustimmung erteilt. Mit Beteiligungsschreiben vom 4. Oktober 2015 sei der ÖPR darüber informiert worden, dass zum 1. Oktober 2015 die sogenannte Bearbeitungsstraße am Standort R. eröffnet werde und dass dort gemeinsam mit der Bundespolizei im Schichtbetrieb die Registrierung von Asylantragstellern vorgenommen werden solle. Weiter werde in dem Beteiligungsschreiben gegenüber dem ÖPR dargestellt, dass zur Wahrung der Durchführbarkeit des Schichtbetriebs zusätzliches Personal eingestellt werden solle, insbesondere u. a. auch Schichtführer. Der ÖPR sei um Zustimmung gebeten worden, die dieser unter dem 6. Oktober 2015 erteilt habe. Damit habe der Dienstherr zugleich die Zustimmung des Personalrats zu dem beabsichtigten Arbeitszeitenmodell bzw. dem Schichtbetrieb eingeholt. Auch die Gleichstellungsbeauftragte sowie die örtliche Vertretung schwerbehinderter Menschen hätten gegen die beabsichtigten Maßnahmen keine Einwände erhoben. Unzutreffend sei auch die Behauptung des Antragstellers, dass in neu abzuschließenden Arbeitsverträgen die Bereitschaft zur Schichtarbeit generell vereinbart werde. Das BAMF verwende das Vertragsmuster, das der Vorlage vom 21. Januar 2016 beigefügt gewesen sei, nicht. Ein Musterarbeitsvertrag, wie er regelmäßig abgeschlossen worden sei, werde in Anlage beigefügt. Zwar hätten an einzelnen Standorten einige neue Mitarbeiter Verträge erhalten, die noch die beanstandete Klausel enthalten hätten. Diese Verträge bzw. Mitarbeiter seien jedoch bereits identifiziert worden, sämtlichen betroffenen Mitarbeitern seien unter dem 4. April 2016 klarstellende Nachrichten übersandt worden, aus denen hervorgehe, dass von der Klausel kein Gebrauch gemacht werden solle. Ein Muster dieses klarstellenden Schreibens werde ebenfalls beigefügt.
Mit anwaltlichem Schriftsatz vom 21. April 2016 nahm der antragstellende GPR wie folgt Stellung:
Die Behauptung des Beteiligten, dass nur in R. Schichtbetrieb praktiziert werde, sei unrichtig, vielmehr werde seit Januar 2016 Schichtarbeit (Zwei-Schichtbetrieb) einschließlich Wochenendarbeit auch in P… geleistet. Das Stufenverfahren sei beendet, die Zustimmung zur Zusatzvereinbarung zur DV-Zeit vom 22. Dezember 2015 sei endgültig im aktuellen Mitbestimmungsverfahren verweigert worden. Der Beteiligte behaupte fehlerhaft den fehlenden Abschluss des Stufenverfahrens. Vielmehr habe das Bundesministerium des Innern den Antrag auf Durchführung eines Stufenverfahrens wegen Rechtsfehlern „zurückgegeben“, wie dem Personalratsvorsitzenden und dem Vizepräsidenten in einem Gespräch in Nürnberg am 8. März 2016 mitgeteilt worden sei. Hiervon erwähne der Beteiligte, ebenso wenig wie von der Schichtarbeit in P…, nichts, obwohl der Vorgang bereits mit Mail des Bundesministeriums des Innern vom 29. Februar 2016 zurückgegeben worden sei. Es werde an die prozessuale Wahrheitspflicht des Beteiligten erinnert. Der Beteiligte scheine auf eine Gesetzesänderung zu hoffen. In einer Aufstellung „Bedarfe Gesetzesänderung Bundesamt für Migration und Flüchtlinge /Zielsystem“ werde unter Ziffer 3 („Möglichkeit der Anordnung von Mehr- bzw. Schichtarbeit“) ein Maßnahmegesetz zu einer befristeten Ausnahmeregelung hinsichtlich der Beteiligung des Personalrats bei der Anordnung von Mehr- und Schichtarbeit gefordert. Es solle ein entsprechender § 89a BPersVG eingeführt werden. Auf die beigefügte diesbezügliche Anlage (Stand 18.3.2016) werde verwiesen. Das Bundesministerium des Innern habe dem Vizepräsidenten des BAMF mit Schreiben vom 15. April 2016 mitgeteilt, dass bei der Überprüfung des vorgelegten Entwurfs einer Zusatzvereinbarung zur geltenden DV-Zeit mehrere Rechtsverstöße festgestellt worden seien, weshalb der Vorgang zur Nachbesserung bzw. Nachverhandlung mit dem GPR des BAMF mit Email vom 29. Februar 2016 an den Vizepräsidenten des BAMF zurückgegeben worden sei. Weiter sei in dem Schreiben des Bundesministeriums des Innern ausgeführt: Es werde gebeten, die Nachbesserung bzw. Nachverhandlung nunmehr entsprechend zu veranlassen. Angesichts der seitens des GPR nach wie vor bekundeten Verhandlungsbereitschaft und der von ihm auch bereits übermittelten konstruktiven Vorschläge sollte es gelingen, auch in Bezug auf eine Implementierung von Schichtbetrieb im BAMF, wie sie auch nach Ansicht des Bundesministeriums des Innern geboten erscheine, eine einvernehmliche Lösung zu erreichen.
Zur Zuständigkeit des GPR für den Abschluss von Zusatzvereinbarungen zur DV-Zeit werde ausgeführt:
Der ÖPR habe den GPR über die Einführung der Schichtarbeit informiert, da der GPR für die Anpassung der DV-Zeit zuständig sei. Dies sei den Beteiligten auch bekannt. Der Antrag auf Zustimmung zum Abschluss einer Zusatzvereinbarung zur DV-Zeit sei an den GPR gerichtet gewesen. Der ÖPR habe keine Zustimmung zur Einführung von Schichtarbeit erteilt. Vielmehr habe der ÖPR seine Zustimmung für eine Einstellung erteilt, wie sich aus dem entsprechenden Beteiligungsschreiben vom 4. Oktober 2015 ergebe. Dort sei ausdrücklich ausgeführt, es werde um die nachträgliche Zustimmung gemäß § 75 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG zur Einstellung von Bürosachbearbeitern in der Bearbeitungsstraße R. gebeten. Eine Zustimmung gemäß § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG sei nicht beantragt worden, der ÖPR sei auch nicht entsprechend unterrichtet worden. Im Übrigen wäre die Zustimmung des ÖPR zur Mehr- und Schichtarbeit auch unbeachtlich, da der ÖPR nicht zuständig gewesen wäre. Zudem sei eine nachträgliche Zustimmung zu bereits vollzogenen Maßnahmen nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. November 1995, 6 P 2.94, unzulässig. Die Anordnung von Schichtarbeit in R. und P… sei daher rechtswidrig. Unzutreffend sei auch die Behauptung des Beteiligten, dass das Vertragsmuster, das dem internen Vorlageschreiben vom 21. Januar 2016 als Anlage beigefügt gewesen sei, nicht verwendet worden sei. Schließlich habe der Beteiligte selbst vorgetragen, dass sich ein Passus mit der Bereitschaft zur Schichtarbeit in Vertragstexten finde.
Für den gestellten personalvertretungsrechtlichen Feststellungsantrag existiere weiterhin ein Rechtsschutzbedürfnis. Zwar habe der Antragsteller einen vom Einzelfall losgelösten „abstrakten Antrag“ rechtshängig gemacht, dennoch werde das Gericht nicht unzulässigerweise zur Erstellung eines Rechtsgutachtens zu einer abstrakten Rechtsfrage angerufen, denn der abstrakte Antrag habe einen konkreten Anhaltspunkt, nämlich die Einstellungen von Mitarbeitern ohne vorherige Durchführung des Mitbestimmungsverfahrens, das Einreichen dieses Antrags dem in Bezug auf Mehr- und Schichtarbeit unzuständigen ÖPR und die Verschleierung der Schicht- und Mehrarbeit in einem Antrag auf Zustimmung zur Einstellung sowie die Tatsache, dass an der Dienststelle R. bereits Schichtarbeit praktiziert werde. Auch ergebe sich das Rechtsschutzbedürfnis aus dem Umstand, dass das BAMF einen gesetzlichen Handlungsbedarf sehe und diesen auch angemeldet habe. Das BAMF wolle ebenfalls für die Zukunft Schicht- und Mehrarbeit anordnen können. Ob die vom BAMF angestrebte Gesetzesänderung zustande komme, sei unbekannt. Erst nach einer etwa erfolgten Gesetzesänderung im Sinne des BMF könne von einer Erledigung gesprochen werden. Bis zu einem solchen Zeitpunkt könne nur mit Einvernehmen des Personalrats gehandelt werden. Es verwundere, dass das BAMF nicht willens oder in der Lage sei, mit der Personalvertretung zu verhandeln, die bereits konstruktive Vorschläge unterbreitet habe, auf die nicht eingegangen worden sei. Im Übrigen könne der Dienststellenleiter gemäß § 69 Abs. 5 Satz 1 BPersVG vorläufige Regelungen treffen, was aus unbekannten Gründen unterblieben sei.
Mit anwaltlichem Schriftsatz vom 13. Mai 2016 ließ der Beteiligte im Wesentlichen folgendes erwidern:
Entgegen der Ausführungen des Antragstellers habe der Beteiligte nicht behauptet, dass nur in R. Schichtbetrieb praktiziert würde. Vielmehr habe der Beteiligte nur auf die Ausführungen in dem anwaltlichem Schriftsatz vom 25. Februar 2016 erwidert, in denen lediglich auf die Schichtarbeit am Standort R. abgestellt worden sei; Ausführungen zum Standort P… seien demnach nicht veranlasst gewesen. Es sei zutreffend, dass auch am Standort P… derzeit die Registrierung von Asylantragstellern im Schichtbetrieb vorgenommen werde. Die sogenannte „Bearbeitungsstraße P…“ sei zum 11. Januar 2016 eröffnet worden. Der ÖPR habe – ebenso wie für die Bearbeitungsstraße R. – in Kenntnis des geplanten Schichtbetriebes der Einstellung von Beschäftigten für den Einsatz in der Bearbeitungsstraße P… in jeweils befristeten Arbeitsverhältnissen (12 Monate) zugestimmt. Aktuell sei ein Stufenverfahren nicht mehr anhängig, das Schreiben des Bundesministeriums des Innern vom 15. April 2016 sei bei Einreichung der Antragserwiderung vom 6. April 2016 noch nicht vorgelegen. Derzeit befinde sich ein neuer Entwurf für eine Zusatzvereinbarung zur DV-Zeit bereits in Vorbereitung. Verhandlungen zu dem überarbeiteten Entwurf seien sowohl mit dem antragstellenden GPR als auch dem ÖPR bereits geplant. Ursprünglich habe ein erstes Gespräch am 22. April 2016 stattfinden sollen, dieses habe jedoch aufgrund des Rücktritts des Vorstandes des ÖPR abgesagt werden müssen. Ein neu anberaumter Besprechungstermin habe am 12. Mai 2016 stattgefunden. Es bleibe deshalb dabei, dass das Mitbestimmungsverfahren bisher nicht abgeschlossen worden sei und ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers deshalb auch noch nicht verletzt sein könne. Die Ausführungen der Antragstellerseite in Bezug auf die Verwendung eines Musterarbeitsvertrags mit Schichtarbeitsklausel seien nicht nachvollziehbar. Entscheidend sei, dass diese Verträge bzw. Mitarbeiter inzwischen identifiziert worden seien und dass sämtliche betroffene Mitarbeiter inzwischen klarstellende Nachrichten erhalten hätten, aus denen hervorgehe, dass von der Klausel kein Gebrauch gemacht werden solle. Schichtarbeit sei in den entsprechenden Einheiten auch nicht eingeführt worden. Zurückzuweisen sei auch die Behauptung des Antragstellers, das BAMF sei nicht willens oder in der Lage, mit dem Personalrat zu verhandeln. Verhandlungen hätten vielmehr stattgefunden und seien auch, wie bereits erwähnt, in Bezug auf den neuen Entwurf einer Zusatzvereinbarung zur DV-Zeit bereits geplant. Aus der Stellungnahme des GPR vom 15. Januar 2016 an den Vizepräsidenten des BAMF, dort Seite 3 oben, ergebe sich außerdem, dass der Antragsteller auch keine generellen Bedenken gegen die Einführung von Schichtarbeit habe. Er habe gerade für den Projektbereich Bearbeitungsstraßen der Schichtarbeit sogar grundsätzlich zugestimmt. Der Antrag des Antragstellers betreffe in der Sache den Schichtbetrieb in den beiden Bearbeitungsstraßen. Eben diesbezüglich habe der Antragsteller jedoch, wie gezeigt, ausdrücklich erklärt, dass er insoweit dem Regelungsinhalt der Zusatzvereinbarung zur DV-Zeit zustimme. Er habe auch den nun von ihm im gerichtlichen Verfahren beanstandeten Abschluss der Arbeitsverträge bisher geduldet. In diesem Zusammenhang sei noch einmal daran zu erinnern, dass der insoweit zuständige ÖPR seine Zustimmung auch ausdrücklich erteilt habe. Dass und aus welchen Gründen der antragstellende GPR die Schichtarbeit in den beiden Bearbeitungsstraßen nun nicht mehr dulden wolle, habe er nicht dargelegt. Er habe es auch dem Beteiligten vor Einleitung des gerichtlichen Verfahrens nicht angezeigt. Das Verhalten des Antragstellers sei deshalb widersprüchlich und verstoße gegen den Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit. Auch dadurch entfalle das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis.
Nach Durchführung einer mündlichen Verhandlung/Anhörung vor der Fachkammer am 21. Juni 2016, wegen der auf die hierüber gefertigte Niederschrift verwiesen wird, haben die Verfahrensbeteiligten übereinstimmend mit anwaltlichen Schriftsätzen vom 8. Juli 2016 bzw. vom 14. Juli 2016 ihr Einverständnis mit dem Übergang in das schriftliche Verfahren erklärt.
Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Akteninhalt verwiesen.
II.
Der zulässige Antrag ist begründet.
Die Fachkammer entscheidet nach abschließender schriftsätzlicher Erörterung der Sach- und Rechtslage durch die Verfahrensbeteiligten mit deren ausdrücklichem Einverständnis (anwaltliche Schriftsätze vom 8.7.2016 bzw. vom 14.7.2016) gemäß § 83 Abs. 2 BPersVG i. V. m. § 83 Abs. 4 Satz 3 ArbGG ohne (weitere) mündliche Verhandlung/Anhörung im schriftlichen Verfahren. Dabei wirken an der schriftlichen Entscheidung diejenigen Richter der Fachkammer mit, die bereits an der mündlichen Verhandlung/Anhörung vom 21. Juni 2016 beteiligt waren. Das Verfahren wurde in dem genannten Termin nämlich mit Bedacht nicht vertagt, vielmehr wäre die damalige mündliche Verhandlung/Anhörung, wenn nicht das Einverständnis mit dem Übergang in das schriftliche Verfahren erklärt worden wäre, fortgeführt worden.
Die Zuständigkeit der Fachkammer ergibt sich hier aus § 83 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. § 84 BPersVG. Streitgegenstand ist hier nicht das Bestehen oder Nichtbestehen einer Dienstvereinbarung (vgl. § 83 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG), sondern im Sinne von § 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG eine Frage der Zuständigkeit bzw. Rechtsstellung des antragstellenden Gesamtpersonalrats bei der Einführung von Schichtarbeit außerhalb der Rahmenarbeitszeit ohne vorherigen Abschluss einer Zusatzvereinbarung zur geltenden DV-Zeit. Durch die unstrittig erfolgte Einführung von Schichtarbeit entgegen den Bestimmungen der aktuell geltenden DV-Zeit konnten die Rechte des antragstellenden GPR berührt werden.
Der vorliegende Feststellungsantrag wurde zu Recht vom GPR – und nicht vom ÖPR – gestellt. Die Antragstellerseite macht geltend, die aktuelle Fassung der DV-Zeit stehe – ohne vorherige einvernehmliche Änderung durch Abschluss einer Zusatzvereinbarung – der Einführung von Schichtarbeit außerhalb der Rahmenarbeitszeit von Montag bis Freitag 6.00 Uhr bis 20.00 Uhr entgegen. Diese aktuell geltende Arbeitszeitregelung wurde gemäß § 73 BPersVG zwischen dem GPR und der Dienststellenleitung vereinbart, nachdem sich ihr Anwendungsbereich auf den gesamten Bereich des BAMF erstrecken sollte bzw. erstreckt, einschließlich der nach § 6 Abs. 3 BPersVG verselbstständigten Teildienststellen. Dementsprechend hat der seinerzeitige Vizepräsident des BAMF den Entwurf einer Zusatzvereinbarung der DV-Zeit betreffend die Einführung von Schichtarbeit mit Schreiben vom 22. Dezember 2015 richtigerweise dem GPR
– und nicht dem ÖPR – mit der Bitte um Zustimmung zugeleitet.
Auch das an den ÖPR gerichtete Beteiligungsschreiben des Präsidenten der Abteilung 1 des BAMF (Zentrale Dienstleistungen, Personal/Organisation) vom 4. Oktober 2015 gebietet insoweit keine andere Betrachtung, denn dieses Schreiben betraf nicht unmittelbar die Einführung von Schichtarbeit, sondern vielmehr individuelle Einstellungsmaßnahmen, nämlich die befristete Einstellung von Schichtführern bzw. Bürosachbearbeitern für die „Bearbeitungsstraße R.“. Die Dienststellenleitung strebt im Übrigen, wie sich in der mündlichen Verhandlung/Anhörung vom 21. Juni 2016 bestätigt hat, die Möglichkeit der Einführung von Schichtarbeit im gesamten Bereich des BAMF an, nicht nur an den Standorten R. und P… (vgl. Sitzungsniederschrift Seite 9).
Der Vorstand des GPR wurde darüber hinaus auch ordnungsgemäß durch Beschluss des GPR-Plenums auf seiner 62. Sitzung zur Einleitung des personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens und zur Beauftragung eines anwaltlichen Bevollmächtigten gemäß § 32 Abs. 3 Satz 1 BPersVG ermächtigt.
Richtiger Beteiligter im vorliegenden Verfahren ist der Leiter des BAMF – ohne Namensnen-
nung – als Dienststellenleiter. Dies ergibt sich aus Folgendem:
Im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren, das hier, wie oben bereits ausgeführt, nach § 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG (Zuständigkeit bzw. Rechtsstellung der Personalvertretungen) eröffnet ist und für das die Vorschriften der § 80 ff. ArbGG entsprechend gelten (vgl. § 83 Abs. 2 BPersVG), ist zwingend „der Arbeitgeber“ im Sinne des § 83 Abs. 3 ArbGG zu beteiligen. Diesem entspricht im Anwendungsbereich des BPersVG gemäß § 7 der Leiter der Dienststelle, bei dem die Personalvertretung errichtet ist (vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 26.7.1979, Az. 6 P 44/78, juris, Rn. 20). Die Beteiligtenstellung ergibt sich unmittelbar allein aus dem materiellen Recht, sie ist weder durch Erklärungen der Verfahrensbeteiligten noch durch einen Akt des Gerichts begründet (BVerwG, Beschluss vom 22.1.2016, Az. 5 PB 10.15, juris, Rn. 4). Zu beteiligender Dienststellenleiter ist hier somit gemäß § 5 Abs. 2 AsylG der Leiter des BAMF. Nachdem sich die Dienststellenleiter-Eigenschaft hier unmittelbar aus dem AsylG ergibt, vermag die Regelung in § 5 a Abs. 2 Satz 1 der Geschäftsordnung des BAMF (Fassung vom 29.2.2016, unveröffentlicht), wonach Dienststellenleiter im Sinne des § 7 Satz 1 BPersVG der Vizepräsident und Amtschef des BAMF sei, hieran nichts zu ändern. Zwar handelt es sich beim BAMF um eine Bundesbehörde ohne nachgeordnete Dienststellen, so dass sich der Dienststellenleiter nach Maßgabe von § 7 Satz 3, 4 BPersVG bei der Wahrnehmung seiner personalvertretungsrechtlichen Aufgaben vertreten lassen kann, dies ändert jedoch an seiner grundsätzlichen Stellung als Dienststellenleiter nichts. Die Delegation der Aufgabenwahrnehmung an verantwortliche Mitarbeiter in hervorgehobener Stellung entbindet den Dienststellenleiter auch nicht von seiner auch juristischen Gesamtverantwortung nach § 5 Abs. 2 AsylG, § 7 Satz 1 BPersVG in personalvertretungsrechtlicher Hinsicht.
Die Rechtsposition des Dienststellenleiters im personalvertretungsrechtlichen Bereich ist auch nicht an eine bestimmte natürliche Person geknüpft, d. h. sie ist nicht an die Person des jeweiligen Amtsinhabers gebunden, sondern an das Amt als solches; selbst ein etwaiger Wechsel im Amt wäre auf das Beschlussverfahren ohne Einfluss (BVerwG, Beschluss vom 6.2.1979, Az. 6 P 14/78, juris, Rn. 38 ff.). Dieser Rechtslage entsprechend ist auch im Rubrum der Entscheidung der Fachkammer der Name des gegenwärtigen Leiters des BAMF nicht anzugeben, weil er für das Verfahren unerheblich ist (BVerwG, a. a. O., juris, Rn. 41).
Im Hinblick auf das vertiefte Vorbringen der Verfahrensbeteiligten hierzu sei ferner bemerkt:
Kommt es, wie vorstehend ausgeführt, für die Beteiligtenstellung im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren auf die konkrete Person des jeweiligen Inhabers des Amts des Dienststellenleiters nicht an, so braucht wohl allein schon deswegen auf die Argumentation der Verfahrensbeteiligten im Zusammenhang mit den vom gegenwärtigen Inhaber des Amtes des Leiters des BAMF zusätzlich innegehabten Ämtern und Mandaten nicht mehr eingegangen zu werden. Im Übrigen jedenfalls gelten die in § 382 Abs. 5 SGB III geregelten Beschränkungen für Nebentätigkeiten ausschließlich für die Vorstandsmitglieder der Bundesagentur für Arbeit in Bezug auf ihr jeweiliges dortiges Amt. Entsprechende Nebentätigkeitsbeschränkungen für den Inhaber des Amts des Leiters des BAMF sind weder aus dem AsylG selbst noch aus dem allgemeinen Beamtenrecht oder sonstigen Bestimmungen ersichtlich.
Die von Seiten der Dienststellenleitung aufgeworfene Frage des Verlusts des Rügerechts hinsichtlich des von der Antragstellerseite behaupteten Mangels der Vertretung auf Seiten der Dienststellenleitung stellt sich nach alledem nicht. Das BAMF wird, wie oben ausgeführt, gemäß § 5 Abs. 2 AsylG vom Leiter des BAMF und nicht von dessen Vizepräsidenten vertreten.
Die Einleitung des personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens durch den GPR stellt sich entgegen der Rechtsauffassung der Dienststellenleitung nicht als treuwidrig und deshalb unzulässig dar. Treuwidrigkeit lässt sich hier insbesondere nicht daraus herleiten, dass der GPR unbestrittenermaßen den Schichtbetrieb an den Standorten R. und P… längere Zeit geduldet hat und sich nicht grundsätzlich gegen die Einführung von Schichtarbeit sperrt, d. h. dass der GPR seine Bereitschaft erklärt hat, über Schichtarbeit mit der Dienststellenleitung zu verhandeln. Diese Duldung bezog sich, wie ausgeführt, ausschließlich auf die Standorte R. und P…, wohingegen der Dienststellenleiter die Möglichkeit der Einführung von Schichtarbeit im Bereich der gesamten Behörde anstrebt. Nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung/Anhörung vom 21. Juni 2016 wird im Übrigen auch im Lagezentrum des BAMF rund um die Uhr gearbeitet. Soweit dabei Mitarbeiter des BAMF eingesetzt werden, unterliegen diese allerdings nach den übereinstimmenden Angaben der Verfahrensbeteiligten keinem Schichtplan. An den Standorten Feldkirchen und Erding sind abkommandierte Soldaten der Bundeswehr tätig.
Im Übrigen war es, worauf die Antragstellerseite zu Recht hinweist, die Dienststellenleitung, die unstrittig ohne vorherigen Abschluss einer entsprechenden Zusatzvereinbarung zur geltenden DV-Zeit die Schichtarbeit an den Standorten R. und P… eingeführt hat. Sie hat dies in vollem Bewusstsein der hiermit verbundenen rechtlichen Probleme veranlasst, wie gerade auch das von Antragstellerseite in das Verfahren eingeführte und nicht bestrittene amtsinterne Vorlageschreiben an den seinerzeitigen Vizepräsidenten des BAMF vom 21. Januar 2016 bestätigt. Unter diesem Umständen kann es dem GPR nicht als Treuwidrigkeit entgegengehalten werden, das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet zu haben und weiter zu betreiben. Die durch die Anordnung von Schichtarbeit ohne vorherigen Abschluss einer entsprechenden Zusatzvereinbarung zur geltenden DV-Zeit eingetretene Rechtsverletzung hält im Übrigen nach wie vor an. Die vom BAMF offenbar angestrebte Gesetzesänderung (Einführung eines § 89 a BPersVG) ist ersichtlich bisher nicht geltendes Recht geworden, die früher seit 1. Juli 1989 gültig gewesene Fassung eines § 89 a BPersVG betraf die Deutsche Bundespost und ist mit Ablauf des 31. Dezember 1994 außer Kraft getreten.
Das erforderliche Feststellungsinteresse für die Einleitung bzw. weitere Durchführung des vorliegenden personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens ist auch nicht dadurch entfallen, dass sich laut Schriftsatz der anwaltlichen Bevollmächtigten des Dienststellenleiters vom 13. Mai 2016 ein neuer Entwurf für eine Zusatzvereinbarung zur geltenden DV-Zeit bereits „in Vorbereitung“ befinde und dass in Bezug auf diesen neuen Entwurf Verhandlungen „bereits geplant“ seien. Weder die mündliche Verhandlung/Anhörung vom 21. Juni 2016 noch das nachfolgende schriftliche Verfahren haben konkrete Hinweis auf den aktuellen Stand dieser Verhandlungen ergeben, insbesondere hat keiner der Verfahrensbeteiligten vorgetragen, dass und mit ggfs. welchem Ergebnis diese etwaigen Verhandlungen zwischenzeitlich geendet hätten. Darauf, woran es im Einzelnen liegen mag, dass die angedachte Zusatzvereinbarung zur geltenden DV-Zeit offenbar noch nicht zu Stande gekommen ist (vgl. dazu auch die Äußerung der Beteiligtenseite in der mündlichen Verhandlung/Anhörung vom 21.6.2016, Sitzungsniederschrift Seite 10 oben), kommt es nicht entscheidungserheblich an.
Abschließend ist in materiell-rechtlicher Hinsicht lediglich zu bemerken, dass seitens der Dienststellenleitung auch selbst nicht in Abrede gestellt wird, dass die erfolgte Anordnung von Schichtarbeit außerhalb der Rahmenarbeitszeit, hier an den Standorten R. und P…, wegen Verstoßes gegen die aktuell geltende DV-Zeit rechtswidrig war und ist. Diese zutreffende Einschätzung entspricht offensichtlich auch der Einschätzung der Rechtsaufsichtsbehörde (Bundesministerium des Innern). Weitere Ausführungen hierzu erübrigen sind.
Nach alledem war die beantragte Feststellung, wie im Tenor erfolgt, auszusprechen.
Einer Kostenentscheidung bedarf es nicht, denn das Verfahren ist gerichtskostenfrei (§ 83 Abs. 2 BPersVG, § 80 Abs. 1 i. V. m. § 2 a Abs. 1 Nr. 1 ArbGG, § 2 Abs. 2 GKG).
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Fachsenat für das Personalvertretungsrecht des Bundes beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu. Die Beschwerde ist beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (in München Hausanschrift:
Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) binnen einer Frist von einem Monat durch Einreichung einer Beschwerdeschrift – möglichst 4fach – einzulegen und binnen einer Frist von zwei Monaten zu begründen.
Die Einlegungs- und Begründungsfrist beginnen mit der Zustellung dieses Beschlusses, spätestens aber mit Ablauf von fünf Monaten nach der Verkündung.
Die Beschwerdeschrift muss den Beschluss bezeichnen, gegen den die Beschwerde gerichtet ist, und die Erklärung enthalten, dass gegen diesen Beschluss die Beschwerde eingelegt wird. Die Beschwerdebegründung muss angeben, auf welche im Einzelnen anzuführenden Beschwerdegründe sowie auf welche neuen Tatsachen die Beschwerde gestützt wird.
Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründung müssen von einem Rechtsanwalt oder von einem Verbandsvertreter im Sinne von § 11 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 oder 5 ArbGG unterzeichnet sein.
Bayerisches Verwaltungsgericht Ansbach
In der Personalvertretungssache
Gesamtpersonalrat beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge vertreten durch den Vorsitzenden
– Antragsteller –
bevollmächtigt: Rechtsanwälte …
beteiligt: Leiter des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge
bevollmächtigt: … Rechtsanwälte
wegen Personalvertretungsrechts des Bundes
hier: Festsetzung des Gegenstandswerts
erlässt das Bayerische Verwaltungsgericht Ansbach, Kammer für … ohne mündliche Verhandlung am 4. August 2016 folgenden Beschluss:
Der Gegenstandswert wird auf 5.000,00 EUR festgesetzt.
Gründe:
Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 23 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 RVG in der seit 1. August 2013 gültigen Fassung.
Die Zuständigkeit des Vorsitzenden der Fachkammer als Einzelrichter für die Festsetzung des Gegenstandswertes ergibt sich aus § 33 Abs. 8 Satz 1 RVG. Die Mitwirkung ehrenamtlicher Richter ist gemäß § 33 Abs. 8 Satz 3 RVG insoweit ausdrücklich ausgeschlossen.
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 EUR übersteigt oder die Beschwerde zugelassen wurde.
Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Wochen nach Zustellung des Beschlusses beim Bayerischen Verwaltungsgericht Ansbach,
Hausanschrift:
Promenade 24 – 28, 91522 Ansbach, oder
Postfachanschrift:
Postfach 616, 91511 Ansbach,
schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle einzulegen.
Der Beschwerdeschrift sollen vier Abschriften beigefügt werden.
