Arbeitsrecht

Aktenzeichen  3 B 19.1045

Leitsatz

Beamte, die in einem Zeitraum vor dem 1. April 2014 dem Grunde nach Anspruch auf Besoldung bei begrenzter Dienstfähigkeit mit entsprechendem Zuschlag hatten, können keine rückwirkende „Neuberechnung“ des ihnen nach damaliger Rechtslage nicht zustehenden Anspruchs unter Hinweis auf die erst ab 1. April 2014 geltende Rechtslage verlangen, wenn dieser Anspruch zum Stichtag nicht mehr bestand. Der Grund für den vor dem 1. April 2014 eingetretenen Fortfall des Anspruchs auf Besoldung bei begrenzter Dienstfähigkeit kann sich dabei etwa aus der Wiederherstellung der vollen Dienstfähigkeit ergeben oder aus dem Übergang in die Besoldung wegen Altersteilzeit unter Gewährung des hierbei nach Art. 58 BayBesG vorgesehenen Zuschlags. (Rn. 13 – 15) (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

M 5 K 16.2922 2017-03-06 Urt VGMUENCHEN VG München

Tenor

I. Das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 6. März 2017 wird aufgehoben. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Klägerin trägt die Kosten des Rechtsstreits in beiden Rechtszügen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

Die zulässige Berufung des Beklagten, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 125 Abs. 1 i.V.m. § 101 Abs. 2 VwGO), ist begründet. Für die Berechnung der Besoldung der Klägerin kann entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts nicht die ab 1. April 2014 geltende Gesetzeslage herangezogen werden; eine Anspruchsgrundlage für ihr entsprechendes Verpflichtungsbegehren ist nicht ersichtlich. Demnach ist das verwaltungsgerichtliche Urteil aufzuheben und die Klage abzuweisen (§ 125 Abs. 1 i.V.m. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Die Klägerin kann ihr Klageziel, bei der Berechnung des ihr (für den Zeitraum 1.4.2014 bis 15.2.2019) zustehenden Altersteilzeitzuschlags nach Art. 58 BayBesG diejenige Nettobesoldung unter Anwendung der aktuellen Fassung von Art. 7 und Art. 59 BayBesG als maßgeblich zugrunde zu legen, die sich aus den „letzten fünf Jahren vor Beginn der Altersteilzeit durchschnittlich geleisteten Arbeitszeit“ (hier: vor 1.8.2012) ergeben würde, nicht erreichen. Mit dem Gesetz zur weiteren Verbesserung der Arbeitsbedingungen und der Vereinbarkeit von Familie und Beruf im öffentlichen Dienst in Bayern vom 17. Juli 2015 (GVBl S. 240) wurde in Umsetzung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. März 2014 (2 C 50.11 – BVerwGE 149, 244 f. = juris) der einem begrenzt dienstfähigen Beamten (§ 27 BeamtStG) als Bestandteil seiner Besoldung zustehende Zuschlag (vgl. Art. 2 Abs. 1, 3 Nr. 2 i.V.m Art. 59 BayBesG) neu geregelt. Die zentrale Aussage dieses für die Rechtsänderung maßgeblichen Urteils des Bundesverwaltungsgerichts ist, dass begrenzt Dienstfähige besser besoldet werden müssen als im gleichen Umfang Teilzeitbeschäftigte (Leihkauff in Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Bd. IV, Stand: November 2019, C VI/1.1.1, Art. 108 BayBesG Rn. 53). Die besoldungsrechtliche Besserstellung des begrenzt dienstfähigen Beamten gegenüber einem teilzeitbeschäftigten Beamten wird durch die Einführung eines nicht aufzehrbaren Zuschlags hergestellt (vgl. im Einzelnen: LT-Drs. 17/6577, S. 9-11); die Neuregelung ist mit Rückwirkung zum 1. April 2014 in Kraft getreten, dem Ersten des Folgemonats nach Ergehen des zitierten Urteils des Bundesverwaltungsgerichts zur begrenzten Dienstfähigkeit (vgl. § 5 Satz 2 i.V.m. § 4 des Gesetzes v. 17.7.2015). Mit dieser Regelung des Inkrafttretens hat der Gesetzgeber bezweckt, den gesamten zum Stichtag am 1. April 2014 vorhandenen sowie den danach bis 1. August 2015 noch hinzugetretenen Bestand an Beamten, die Besoldung bei begrenzter Dienstfähigkeit erhielten, ohne Übergangsregelung in den Genuss der Neuregelung kommen zu lassen, um diesen Personenkreis nicht gegenüber den ab 1. August 2015 neu hinzutretenden begrenzt dienstfähigen Beamten zu benachteiligen. Kernpunkt der Neuregelung war die Abschaffung der sog. „Aufzehrregelung“ des Art. 59 Abs. 1 Satz 3 BayBesG a.F. (vgl. hierzu Zinner in Schwegmann/Summer, a.a.O., C VI/1.1.1 Art. 59 BayBesG Rn. 5, 7, 15-24), aufgrund der in vielen Fällen – wie auch bei der Klägerin – nach der damaligen Systematik ein Zuschlag bei begrenzter Dienstfähigkeit auf null reduziert war und damit nicht ausgezahlt wurde.
Daraus ergibt sich, dass Beamte, die in einem Zeitraum vor dem 1. April 2014 dem Grunde nach Anspruch auf Besoldung bei begrenzter Dienstfähigkeit mit entsprechendem Zuschlag hatten, dieser Anspruch jedoch zum Stichtag – gleich aus welchem Grunde – nicht mehr bestand, keine rückwirkende „Neuberechnung“ des ihnen nach damaliger Rechtslage nicht zustehenden Anspruchs unter Hinweis auf die erst ab 1. April 2014 geltende Rechtslage verlangen können. Der Grund für den vor dem 1. April 2014 eingetretenen Fortfall des Anspruchs auf Besoldung bei begrenzter Dienstfähigkeit kann sich dabei etwa aus der Wiederherstellung der vollen Dienstfähigkeit ergeben oder – wie hier – aus dem Übergang der Beamtin in die Besoldung wegen Altersteilzeit unter Gewährung des hierbei nach Art. 58 BayBesG vorgesehenen Zuschlags. In diesen Situationen, in denen ein Beamter zum Stichtag (1.4.2014) nicht mehr in den Anwendungsbereich des (verfassungswidrigen) Art. 59 BayBesG a.F. („Zuschlag bei begrenzter Dienstfähigkeit“) fiel, sondern aufgrund vorangegangener eigener Entscheidung nach Art. 6 und Art. 58 BayBesG Besoldung nach den Grundsätzen der Altersteilzeit erhielt, hat der Gesetzgeber keinen Anlass gesehen, eine nachträgliche Neuberechnung für bereits abgeschlossene Zeiträume nur deshalb anzuordnen, um den mit Übergang in Altersteilzeit abgeschlossenen Gleichheitsverstoß auch noch insoweit zu korrigieren, als er ab 1. April 2014 Auswirkungen auf den Altersteilzeitzuschlag haben konnte. Hätte er anderes beabsichtigt, hätte er im Rahmen der Bestimmung über das Inkrafttreten der gesetzlichen Neuregelung anordnen müssen, dass sie in bestimmten Konstellationen schon vor dem 1. April 2014 anzuwenden ist. Eine derartige, die Vollzugspraxis im Übrigen erheblich erschwerende Sonderregel ist nicht Gesetz geworden. Der gesetzgeberische Wille bezieht sich dagegen auf eine Anwendung des neuen Rechts für alle am/ab 1. April 2014 vorhandenen Bezieher von Besoldung bei begrenzter Dienstfähigkeit nach Art. 59 BayBG, wozu die Klägerin gerade nicht gehört.
Dieser Ansatz entspricht im Übrigen auch der Systematik von Art. 58 und 59 BayBG, nach der ein Zuschlag bei begrenzter Dienstfähigkeit nicht (mehr) gewährt wird, wenn ein Zuschlag nach Art. 58 BayBesG bei Altersteilzeit zusteht (vgl. Art. 59 Abs. 3 Satz 1 BayBesG in der ab 1.1.2011 geltenden Fassung, wortgleich mit Art. 59 Abs. 2 Satz 1 BayBesG in der ab 1.4.2014 geltenden Fassung). Selbst wenn die Klägerin also ab 1. August 2003 (Beginn der Besoldung bei begrenzter Dienstfähigkeit) bis zum 1. August 2012 (Beginn ihrer Altersteilzeit) einen Zuschlag bei begrenzter Dienstfähigkeit hätte beanspruchen können, wäre er nach diesem Zeitpunkt und im Hinblick auf den nunmehr zustehenden Altersteilzeitzuschlag „nicht mehr gewährt“ worden (Art. 59 Abs. 2 Satz 1 BayBesG; vgl. zum Konkurrenzverhältnis der beiden Zuschläge: Zinner in Schwegmann/Summer, a.a.O., Art. 59 Rn. 30 f.).
Die Klägerin begehrt in der hier vorliegenden Konstellation auch nicht die nachträgliche Festsetzung und Auszahlung des ihr vorenthaltenen („aufgezehrten“) Zuschlags wegen begrenzter Dienstfähigkeit, sondern eine fiktive, im Hintergrund ablaufende Neuberechnung der Nettobesoldung (vgl. zur Berechnungsgrundlage für den Altersteilzeitzuschlag: Zinner in Schwegmann/Summer, a.a.O., Art. 59 Rn. 31) zum 1. August 2012 unter der Annahme, dass bereits damals Art. 7 und Art. 59 BayBesG in der heute geltenden Fassung anwendbar gewesen seien. Auf der Basis des sich damit erstmals (fiktiv) errechneten Zuschlags wegen begrenzter Dienstfähigkeit ergäbe sich auf der Grundlage der erhöhten Berechnungsgröße (Nettobesoldung) eine höhere Besoldung bei Altersteilzeit. Die zum 1. August 2012 rückwirkende „rein rechnerisch wirkende“ Feststellung einer erhöhten Nettobesoldung mit dem Ziel, eine erhöhte Besoldung bei Altersteilzeit ab 1. April 2014 zu erhalten, lässt die Bestimmung des Inkrafttretens (vgl. § 5 Satz 2 i.V.m. § 4 des Gesetzes v. 17.7.2015) aber aus den dargestellten Gründen nicht zu.
Eine analoge Anwendung der neuen Vorschriften auf die vorliegende Konstellation kommt im Übrigen schon in Ermangelung einer planwidrigen Regelungslücke nicht in Betracht. Gerade im Besoldungsrecht sind wegen des strikten Gesetzesvorbehalts einer analogen Anwendung von Vorschriften besonders enge Grenzen gesetzt (vgl. im Einzelnen: BVerwG, U.v. 27.3.2014 – 2 C 2.13 – juris Rn. 17 f.). Die Klägerin hat daher hinzunehmen, dass sich ihre Besoldung unter Gewährung eines Zuschlags bei Altersteilzeit nach Art. 58 BayBesG (ab 1.4.2014) niedriger gestaltet als dies der Fall wäre, wenn sie nicht bereits vor diesem Zeitpunkt Altersteilzeit in Anspruch genommen hätte. Für die Verminderung ursächlich ist die – damals noch nicht als verfassungswidrig erkannte und von der Klägerin offenbar auch nicht als solche gerügte – Aufzehrung des Zuschlags bei begrenzter Dienstfähigkeit für den am 1. August 2012 abgeschlossenen Besoldungszeitraum.
Auch aus der vom Verwaltungsgericht herangezogenen Gesetzesbegründung (LT-Drs. 17/6577, S. 9-11) können keine Anhaltspunkte dafür entnommen werden, dass der Gesetzgeber auch Besoldungsempfänger begünstigen wollte, deren Besoldung bei begrenzter Dienstfähigkeit bereits zum Stichtag vom System der Besoldung bei Altersteilzeit abgelöst war. Insbesondere trifft der Hinweis, die Neuregelung entlaste die zuständigen Vollzugsbehörden, „in Einzelfällen noch jahrelang das bisher geltende Recht anzuwenden“, nicht den vorliegenden Sachverhalt. Denn er fällt ungeachtet der verschiedenen Motive des Gesetzgebers für die Bestimmung des Inkrafttretens nicht in den Anwendungsbereich von Art. 59 BayBesG in der aktuellen Fassung, weil – wie bereits dargestellt – kein Anspruch auf Zuschlag bei begrenzter Dienstfähigkeit zum Stichtag bestand.
Soweit die Berufungsführerin – dem angefochtenen Urteil folgend – meint, nur eine Klagestattgabe trage dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (a.a.O.) Rechnung, weil andernfalls die verfassungswidrige Gleichbehandlung „prolongiert“ werde, vermag der Senat auch dem nicht beizutreten. Denn der vorliegende Sachverhalt ist nicht mit demjenigen, über den das Bundesverwaltungsgericht zu entscheiden hatte, vergleichbar und wird daher auch nicht von dem mit der Neuregelung erkennbar gewordenen gesetzgeberischen Willen umfasst. Zwar hatte die Klägerin während des Zeitraums ihrer Besoldung bei begrenzter Dienstfähigkeit keinen Anspruch auf einen entsprechenden Zuschlag, sodass er nicht in die spätere Berechnung des Altersteilzeitzuschlags miteinfließen konnte. Daraus ergibt sich jedoch keine Ungleichbehandlung der Klägerin nach Eintritt in die Altersteilzeit, denn ab diesem Zeitpunkt ist eine Ungleichbehandlung mit der Vergleichsgruppe von Besoldungsempfängern bei Altersteilzeit, die ebenfalls einen Zuschlag auf Basis der Nettobesoldung erhalten, die sich aus der in den letzten fünf Jahre vor Beginn der Altersteilzeit durchschnittlich geleisteten Arbeitszeit ergibt, nicht erkennbar. Das Bundesverwaltungsgericht hat als Verstoß gegen die Anforderungen des Gleichheitssatzes sowie des Alimentationsprinzips angesehen, dass „ohne rechtfertigenden Grund die ungleichen Gruppen der begrenzt dienstfähigen Beamten einerseits und der teilzeitbeschäftigten Beamten andererseits gleich behandelt werden“ (BVerwG, U.v. 27.3.2014 – 2 C 50.11 – juris Rn. 22) und damit für erstere Gruppe die erforderliche Alimentation nicht gewährleistet wird. Die Klägerin bezog jedoch im maßgeblichen Zeitpunkt der Rechtsänderung eine Besoldung nach den Regeln für (Alters-)Teilzeit und gehörte damit der im Vergleich zur Gruppe der begrenzt dienstfähigen Beamten ohnehin „zu gut gestellten“ teilzeitbeschäftigten Beamten an. Dass im Hintergrund die begrenzte Dienstfähigkeit der Klägerin nach wie vor fortbestand, ist in diesem Zusammenhang besoldungsrechtlich ohne Bedeutung; gleiches gilt für den Umstand, dass sie in einem zuvor abgeschlossenen Zeitraum (unter Verstoß gegen Verfassungsrecht) noch nicht in den Genuss der erst nach 1. April 2014 geltenden Regeln über die Besoldung bei begrenzter Dienstfähigkeit mit Zuschlag kommen konnte.
Kein anderes Ergebnis folgt schließlich aus dem Hinweis des Verwaltungsgerichts auf den unter „Sonstige Übergangsregelungen“ auffindbaren Art. 108 Abs. 14 BayBG (bis 31.12.2017, wortgleich Art. 108 Abs. 11 BayBG in der ab 1.7.2018 aktuellen Fassung). Mit der dort enthaltenen Besitzstandsregelung sollte unter dem Aspekt des Vertrauensschutzes ausgeschlossen werden, dass sich die Neuregelung für die am 1. April 2014 bereits vorhandenen sowie die bis 31. Juli 2015 hinzugekommenen begrenzt dienstfähigen Beamte in Einzelfällen besoldungsmindernd auswirkt (vgl. Zinner in Schwegmann/Summer, a.a.O., Art. 59 Rn. 36). Die Feststellung im angefochtenen Urteil (UA S. 7), diese Bestandsschutzregelung hätte sich erübrigt, würde sowieso „in Altfällen das bisherige Recht fortgelten“, hilft für den vorliegenden Fall nicht weiter, der sich gerade dadurch auszeichnet, dass er nicht als „Altfall“ in den Anwendungsbereich des ab 1. April 2014 geltenden Rechts fällt. Fragen des Bestandsschutzes können sich hier nicht stellen. Art. 108 Abs. 11 BayBG setzt vielmehr die grundsätzliche Anwendbarkeit des neuen Rechts denklogisch voraus und vermag nicht seine Anwendbarkeit zu begründen.
Nach all dem kann dahinstehen, ob der Vortrag des Beklagten zutrifft, der angefochtene Verpflichtungsausspruch sei mangels Angabe einer verbindlichen Berechnungsmethode „nicht vollstreckungsfähig“.
2. Der Kostenausspruch beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
3. Die Revision war mangels Vorliegen der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2, § 191 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 127 BRRG nicht zuzulassen.