Aktenzeichen B 1 K 17.307
Leitsatz
1. Im Verhältnis von Gemeingebrauch und Sondernutzung gibt es weder eine „Bagatellgrenze“, unterhalb derer infolge der Geringfügigkeit der Inanspruchnahme noch keine Sondernutzung vorliegt, noch ist entscheidend, ob eine Beeinträchtigung eines Gemeingebrauchs tatsächlich und unvermeidbar eintritt. (Rn. 33) (redaktioneller Leitsatz)
2. Die Errichtung eines Zauns gefährdet abstrakt die Tauglichkeit einer Straße für die Benutzung mittels Personenkraftwagen. (Rn. 35) (redaktioneller Leitsatz)
3. Eine Einschränkung der Befahrbarkeit einer Straße infolge einer geringen Straßenbreite rechtfertigt es nicht, die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs durch eine weitere Einschränkung zu beeinträchtigen. (Rn. 36) (redaktioneller Leitsatz)
Tenor
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen.
3. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Gründe
I.
Über die Klage konnte aufgrund des Einverständnisses der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne weitere mündliche Verhandlung entschieden werden.
II.
Die zulässige Klage ist unbegründet. Der Bescheid des Beklagten vom 5. April 2017 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Rechtsgrundlage dieses Bescheids ist Art. 18a Abs. 1 Satz 1 BayStrWG. Danach kann die Straßenbaubehörde die erforderlichen Anordnungen erlassen, wenn eine Straße ohne die erforderliche Erlaubnis nach Art. 18 BayStrWG benutzt wird. Gemäß Art. 18 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG bedarf die Benutzung der Straßen über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) der Erlaubnis der Straßenbaubehörde, wenn durch die Benutzung der Gemeingebrauch beeinträchtigt werden kann.
2. Der Bescheid ist formell rechtmäßig. Dahingestellt kann bleiben, ob der von der Klägerseite dargestellte Anhörungsmangel vorliegt. Ein etwaiger Anhörungsmangel wäre jedenfalls durch den Austausch von Schriftsätzen im Verwaltungsgerichtsverfahren geheilt.
3. Der Bescheid ist ebenso materiell rechtmäßig:
a) Der Bescheid ist hinreichend bestimmt im Sinne des Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG. Von der Klägerin wird gerügt, dass der Verwaltungsakt hinsichtlich seines Regelungsgehalts, d.h. hinsichtlich des von ihr geforderten Verhaltens nicht hinreichend klar und verständlich sei. Es genügt, wenn die Beteiligten über den Inhalt des Verwaltungsakts aus dem Zusammenhang und vor allem aus der Begründung im Wege einer an den Grundsätzen von Treu und Glauben orientierten Auslegung hinreichende Klarheit gewinnen können. Dass die gebotene Bestimmtheit erst durch einen Rückgriff auf die Unterlagen hergestellt werden kann, genügt grundsätzlich nicht (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Auflage 2015, § 37 Rn. 12). Soweit ein Verwaltungsakt wegen inhaltlicher Unbestimmtheit rechtswidrig ist, kann der Mangel mit Rückwirkung selbst noch im Verwaltungsprozess geheilt werden (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Auflage 2015, § 37 Rn. 17b). In Nr. 1 des Bescheids wurde die Klägerin verpflichtet „den in der öffentlichen Verkehrsfläche „H.“ (Fl.Nr. aa/1 der Gemarkung G.*) errichteten Zaun samt Pfosten und -fundamenten zu entfernen und den ursprünglichen Zustand der Verkehrsfläche wieder herzustellen.“ In den Gründen wird ausgeführt, dass festgestellt worden sei, dass ein Maschendrahtzaun samt im Erdreich einbetonierter Pfosten errichtet worden sei. Der Klägerin sei Gelegenheit gegeben worden, den Zaun zu beseitigen. Bei einer Ortseinsicht sei festgestellt worden, dass der Zauns auf einer Länge von 20 m noch vorhanden sei und neu angelegte Löcher für Zaunpfosten-Fundamente entlang der Grundstücksgrenze festgestellt worden seien, die darauf hindeuteten, dass der Zaun bis zur nordöstlichen Ecke des Grundstücks Fl.Nr. gg/2 verlängert werden soll. Aus dem Wortlaut ergibt sich der klare Regelungsgehalt des Verwaltungsaktes, dass der bereits errichtete Zaun samt Pfosten- und -fundamenten – so wie er im Zeitpunkt des Erlasses des Bescheids errichtet war – insgesamt zu entfernen ist. Hinsichtlich des ursprünglichen Zustands ist aus der Begründung des Verwaltungsakts zu entnehmen, dass damit gemeint ist, dass auch die für die Errichtung des Zauns errichteten Löcher zu beseitigen sind. Für die von der Klägerin angesprochene Auslegung (Beseitigung, so dass der Zaun einen Umfang beibehält, den er in früheren Jahren bereits tatsächlich gehabt hatte) findet sich im Wortlaut des Bescheids überhaupt kein Anhaltspunkt. Dass dies auch nicht gewollt war, ergab die mündliche Verhandlung, in der der Beklagte die für das Gericht eindeutige wörtliche Auslegung bestätigte.
b) Die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen des Art. 18a Abs. 1 Satz 1 BayStrWG i.V.m. Art. 18 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG sind erfüllt.
aa) Bei der Straße Fl.Nr. aa/1 handelt es sich unstreitig um eine öffentliche Straße (Orts straße), die nach dem Bayerischen Straßen- und Wegegesetz gewidmet ist.
bb) Die Errichtung eines Zauns stellt eine Benutzung der Straße dar.
cc) Für diese Benutzung ist eine Sondernutzungserlaubnis nach Art. 18 BayStrWG erforderlich, da sie über den Gemeingebrauch hinausgeht (also eine Sondernutzung darstellt) und durch sie der Gemeingebrauch beeinträchtigt werden kann.
(1) Eine Sondernutzung ist eine Benutzung der Straße über den Gemeingebrauch hinaus. Diese Straßennutzung ist dadurch charakterisiert, dass sie den Gemeingebrauch beeinträchtigen kann. Im Verhältnis von Gemeingebrauch und Sondernutzung gibt es keine sog. „Bagatellgrenze“, unterhalb derer infolge der Geringfügigkeit der Inanspruchnahme noch keine Sondernutzung vorliegt. Auch ist nicht entscheidend, ob eine Beeinträchtigung eines Gemeingebrauchs tatsächlich und unvermeidbar eintritt, sondern ob eine solche Störung zu erwarten ist. Es kann hierbei allerdings nicht auf eine ganz entfernte, nur am Rande des Wahrscheinlichen liegende Möglichkeit abgestellt werden, sondern es muss sich schon um eine Gefahr handeln, die nach menschlichem Ermessen der Art der Benutzung etwa adäquat ist. Es ist deshalb nicht eine konkrete, sondern nur eine abstrakte Gefährdung Voraussetzung für den Tatbestand des Art. 18 Abs. 1 BayStrWG.
Der Gemeingebrauch würde beeinträchtigt, wenn die Tauglichkeit der Straße (als Substrat des Gemeingebrauches) in Mitleidenschaft gezogen würde. Diese Tauglichkeit hängt wiederum von „dem gewöhnlichen Verkehrsbedürfnis“ und „den Erfordernissen der öffentlichen Sicherheit“ (vgl. Art. 9 BayStrWG) ab. Der Gemeingebrauch könnte also beeinträchtigt werden, wenn die Straße wegen der Art der Benutzung durch einen Dritten dem gewöhnlichen Verkehrsbedürfnis und den Anforderungen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nicht so genügen könnte, wie das ohne das (störende) Ereignis der Fall wäre. Jede zusätzliche (weitergehende) Verschlechterung ist insoweit gesondert in Rechnung zu stellen und an dem (vorhergehenden) tatsächlichen Zustand zu messen (Wiget in Zeitler, Bayerisches Straßen- und Wegegesetz, Stand Januar 2018, Art. 18 Rn. 15, beck-online).
Die Errichtung eines Zauns gefährdet abstrakt die Tauglichkeit der Straße für die Benutzung mittels Personenkraftwagen. Bei der Straße handelt es sich um eine Orts straße. Dies sind nach Art. 46 Nr. 2 BayStrWG Straßen, die dem Verkehr innerhalb geschlossener Ortschaften dienen. Eine Widmungsbeschränkung im Sinne einer Allgemeinverfügung hinsichtlich der Benutzung durch Fußgänger und Radfahrer liegt unstreitig nicht vor. Nach dem bayerischem Straßen- und Wegerecht gibt es keine faktische oder konkludente Widmung. Art. 6 BayStrWG hat sich für das Modell der förmlichen, ausdrücklichen Widmung entschieden. Dasselbe gilt für den actus contrarius der Einziehung nach Art. 8 BayStrWG (BayVGH, B.v. 26.10.2009 – 8 ZB 09.161 – juris Rn. 9). Es kommt deshalb nicht darauf an, ob eine Beschränkung der Widmung durch die technische Eignung der Straße auf Grund der geringen Straßenbreite vorliegt.
(2) Die Behauptung der Klägerin, die Straße könne auf Grund ihrer geringen Breite nicht mit landwirtschaftlichen Maschinen befahren werden, führt nicht dazu, dass die Straße zusätzlich durch das Anbringen eines Zauns beeinträchtigt werden kann. Eine Einschränkung der Befahrbarkeit der Straße infolge einer geringen Straßenbreite rechtfertigt es nicht, die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs durch eine weitere Einschränkung zu beeinträchtigten. Hinzu kommt, dass eine Teileinziehung der Straße (mit Beschränkung auf Fußgänger oder Radfahrer) in Form der Allgemeinverfügung nicht stattgefunden hat und von der Klägerin auch nicht gefordert werden könnte. Nach der Definition in Art. 8 Abs. 1 Satz 2 BayStrWG versteht man unter Teileinziehung im Bayerischen Straßen- und Wegerecht die Beschränkung der Widmung auf bestimmte Benutzungsarten, -zwecke und -zeiten. Eine Teileinziehung liegt vor, wenn die Benutzung der Straße für bestimmte Verkehrsarten (z. B. Fußgänger- und Radverkehr) gesperrt, auf bestimmte Verkehrszwecke (Anliegerverkehr, Lieferverkehr etc.) beschränkt oder nur zu bestimmten Zeiten (z. B. tagsüber) zugelassen wird. Es ist anerkannt, dass die Teileinziehung die gleichen Rechtsfolgen herbeiführen kann wie eine Widmungsbeschränkung nach Art. 6 Abs. 2 Satz 3 BayStrWG. Die Teileinziehung nach Art. 8 Abs. 1 Satz 2 BayStrWG kann nur erfolgen, wenn überwiegende Gründe des öffentlichen Wohls vorliegen. Es muss daher ebenso wie bei der Volleinziehung eine Abwägung zwischen den für und gegen die Verkehrsbeschränkung sprechenden Belangen stattfinden (Häußler in Zeitler, Bayerisches Straßen- und Wegegesetz, Stand Januar 2018, Art. 8 Rn. 22 f., beck-online). Eine Beschränkung auf reinen Fußgänger oder Radfahrerverkehr kann hier aber schon allein deshalb nicht stattfinden, da die Grundstücke des Beigeladenen (Fl.Nrn. bb und ff) nur über das Grundstück FlNr. aa/1 an das öffentliche Straßen- und Wegenetz angeschlossen sind. Eine dingliche Sicherung im Grundbuch an einem der Grundstücke Fl.Nrn. ii, hh, gg, gg/2 oder kk liegt nicht vor. Der Anlieger ist gegenüber schlichten Verkehrsteilnehmern in besonderem Umfang auf die Nutzung der öffentlichen Straße angewiesen, etwa zum Zwecke verkehrlicher oder gewerblicher Kommunikation, zur Gewährung von Licht und Luft oder für die vorübergehende Inanspruchnahme des Straßenraums. Nach ständiger Rechtsprechung sind zumindest die Bedürfnisse des Anliegers in einem Kernbereich geschützt (vgl. dazu BVerfG, B.v. 11.09.1990 – 1 BvR 988/90 und vom 11.05.1999 – 4 VR 7/99 – juris). Der Kernbereich des Anliegergebrauchs reicht so weit, wie die angemessene Nutzung des Grundeigentums die Verbindung mit der Straße erfordert (vgl. dazu VGH Bad.-Württ., U.v. 28.02.2002 – 5 S 1121/00 und vom 23.09.1993 – 5 S 2092/92 – juris). Zum Kernbereich des genehmigungsfrei zulässigen Anliegergebrauchs gehört nach dem zuvor Gesagten insbesondere die grundsätzliche Zugänglichkeit des Grundstücks von und zur Straße im Sinne einer Verbindung mit dem öffentlichen Straßennetz. (VG Freiburg (Breisgau), U.v. 18.03.2016 – 4 K 2029/15 – juris Rn. 29). Somit könnte trotz der geringen Straßenbreite (an der engsten Stelle laut Vortrag der Klägerin in der mündlichen Verhandlung 1,65 m) keine Beschränkung auf einen Fußgängerverkehr angeordnet werden, da der Beigeladene die Straße für die Zufahrt zu seinen Grundstücken benötigt und die Straße zumindest unter Inanspruchnahme seiner Grundstücksfläche (Fl.Nr. dd) befahren kann. Da eine Teileinziehung von der Klägerin nicht gefordert werden könnte, kann ebenfalls nicht zu Gunsten der Klägerin von einer faktischen Widmungsbeschränkung für Fußgänger und Fahrradfahrer ausgegangen werden. Die Straße hat trotz der geringen Breite ihre Bedeutung für die Benutzung mittels Personenkraftwagen nicht verloren, da zumindest für den Anlieger der Fl.Nrn. bb und ff ein Zugang zum allgemeinen Straßennetz vorhanden sein muss.
(3) Die mithin erforderliche Sondernutzungserlaubnis liegt unstreitig nicht vor und könnte auf Grund der oben dargestellten Verletzung des Kernbereichs des Anliegergebrauchs des Beigeladenen nicht erteilt werden.
dd) Der Beklagte ist zutreffend davon ausgegangen, dass es sich bei Art. 18a Abs. 1 Satz 1 BayStrWG um eine Ermessensvorschrift handelt und hat sein Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Insbesondere wurde in der Entscheidung eine weitere Lösung (den Zaun im westlichen Bereich für eine Durchfahrt mit Tor zu öffnen) abgewogen und ermessensfehlerfrei verworfen. Wie die Klägerin im gerichtlichen Verfahren vortragen ließ, kann der Beigeladene auf Grund der geringen Straßenbreite die Grundstücke Fl.Nrn. bb und ff nicht allein durch die Inanspruchnahme der Straße (Fl.Nr. aa/1) befahren, sondern ist auf die Inanspruchnahme seines Grundstücks Fl.Nr. dd angewiesen. Die Errichtung eines Zauns entlang der Grundstücksgrenze zur Fl.Nr. dd würde daher dazu führen, dass der Beigeladene nur über Inanspruchnahme des Grundstücks der Klägerin (Fl.Nr. cc) zu seinen Grundstücken gelangen könnte, was sicherlich erst Recht nicht im Sinne der Klägerin wäre.
4. Die Anordnung in Nr. 2 des Bescheids kann als Zwangsgeldandrohung verstanden werden. Nach Ansicht des Gerichts ist diese aber gegenstandslos, da die bestimmte Frist zur Aufgabenerfüllung (28. April 2017) abgelaufen ist. Die Klägerin musste der Verpflichtung bis zu diesem Zeitpunkt nicht nachkommen, da ihre Klage aufschiebende Wirkung entfaltete. Die Androhung eines Zwangsmittels soll dem Pflichtigen Gelegenheit geben, der ihm auferlegten Verpflichtung freiwillig nachzukommen. Eine bereits abgelaufene Frist, die nicht befolgt werden musste, erfüllt diesen Zweck nicht. Erweist sich die Fristsetzung deshalb als gegenstandslos, gilt dies auch für das Zwangsmittel, auch wenn die Androhung des Zwangsgeldes dadurch nicht rechtswidrig wird (vgl. BayVGH, B.v. 21.8.2006 – 24 CS 06.1945, m.w.N.; Giehl, Verwaltungsverfahrensrecht in Bayern, Anmerkung II.2 zu Art. 31 VwZVG). Die zwangsweise Durchsetzung der streitgegenständlichen Verpflichtung ist daher allein auf der Basis des Bescheids vom 3. April 2017, d.h. ohne erneute Fristsetzung und Zwangsmittelandrohung durch die zuständige Behörde, nicht möglich. Da die Fristbestimmung und die Zwangsgeldandrohung aber nicht rechtswidrig (BayVGH, a.a.O.), sondern gegenstandslos sind, bedarf es insoweit keiner Berücksichtigung im Tenor der vorliegenden Entscheidung (BayVGH, a.a.O.; Giehl, a.a.O., und VG Würzburg, U.v. 10.04.2014 – W 5 K 13.354 – juris Rn. 44). Um zu einer Vollstreckbarkeit zu gelangen, wird die Behörde nach Bestandskraft der Grundverfügung eine isolierte Zwangsgeldandrohung unter Fristsetzung zu erlassen haben, die dann kraft Gesetzes sofort vollziehbar wäre (Art. 21 a VwZVG).
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Kostentragungspflicht erstreckt sich auch auf die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, da dieser erfolgreich einen Klageabweisungsantrag gestellt hat (Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage 2013, § 162 Rn. 23). Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
