Baurecht

Aktenzeichen  M 11 K 16.5547

Leitsatz

1 Die Duldungsanordnung nach Art. 76 S. 1 BayBO hat eine Doppelnatur. Sie ist ein Gestaltungsakt, der zivilrechtliche Ansprüche des Duldungspflichtigen, die einem Vollzug der Grundverfügung durch den Handlungspflichtigen entgegenstehen, ausschließt. Sie ist zugleich eine vollstreckungsfähige Anordnung, durch die dem Duldungspflichtigen untersagt wird, den Vollzug zu behindern. (Rn. 22) (redaktioneller Leitsatz)
2 Eine Heilung hinsichtlich einer unterbliebenen Anhörung (Art. 28 BayVwVfG) nach Art. 45 Abs. 1 Nr. 3 BayVwVfG setzt voraus, dass die Anhörung nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird. Diese Funktion besteht nicht allein darin, dass der Betroffene seine Einwendungen vorbringen kann und diese von der Behörde zur Kenntnis genommen werden, sondern schließt vielmehr ein, dass die Behörde ein etwaiges Vorbringen bei ihrer Entscheidung in Erwägung zieht. (Rn. 26 – 27) (redaktioneller Leitsatz)
3 Baumreihen oder Hecken sind im Hinblick darauf, dass sie grundsätzlich der Disposition des Grundstückseigentümers unterliegen, kein taugliches Kriterium für die Abgrenzung von Außen- und Innenbereich. Bloße Baumreihen und Hecken sind, selbst wenn sie optisch markant in Erscheinung treten und/oder ihr Bestand dauerhaft gesichert sein sollte, nicht geeignet, den Eindruck der Geschlossenheit und Zugehörigkeit einer Fläche zum Bebauungszusammenhang zu erzeugen. (Rn. 32) (redaktioneller Leitsatz)
4 Die Errichtung gartentypischer Nebengebäude in Ortsrandlage in den Außenbereich hinein stellt eine wesensfremde Nutzung des Außenbereichs dar und beeinträchtigt dessen Funktion. (Rn. 37) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die zulässige Klage ist unbegründet. Der angefochtene Bescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Duldungsanordnung ist Art. 76 Satz 1 BayBO in entsprechender Anwendung. Die Duldungsanordnung hat eine Doppelnatur. Sie ist ein Gestaltungsakt, der zivilrechtliche Ansprüche des Duldungspflichtigen, die einem Vollzug der Grundverfügung durch den Handlungspflichten – hier des Ehemanns der Klägerin – entgegenstehen, ausschließt. Sie ist zugleich eine vollstreckungsfähige Anordnung, durch die dem Duldungspflichtigen untersagt wird, den Vollzug zu behindern (BayVGH, B.v. 24.10.2005 – 9 CS 05.1840 – juris Rn. 16).
Der angefochtene Bescheid begegnet keinen formellen Bedenken.
Eine regelmäßig erforderliche Anhörung nach Art. 28 BayVwVfG war zwar nicht entbehrlich. Gemäß Art. 28 Abs. 2 BayVwVfG kann von der Anhörung abgesehen werden, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalles nicht geboten ist, insbesondere wenn einer der in Nummer 1 bis 5 genannten Fälle vorliegt. Die Beurteilung, ob eine Anhörung nach den Umständen des Einzelfalles nicht geboten ist, ist aus einer „ex-ante“-Sicht zu treffen; hierbei ist ein strenger, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter Maßstab anzulegen (BVerwG, U.v. 22.3.2012 – 3 C 16/11 – juris Rn. 14; Kallerhoff/Mayen in Stelkens/Bonk/Sachs/Mayen/Kallerhoff, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Auflage 2018, § 28 Rn. 47). Außerhalb der Regelbeispiele von Absatz 2 verbleibt damit für einen Wegfall der Anhörungspflicht kaum ein Anwendungsbereich.
Dementsprechend lagen die Voraussetzungen für einen Verzicht auf die Anhörung nicht vor. Der Kenntnisstand bzgl. des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens des Ehemanns der Klägerin ersetzt die Anhörung bzgl. der gegenständlichen Duldungsanordnung nicht. Die Anhörung umfasst nicht nur die Information, sondern auch eine Äußerungsmöglichkeit und konnte vor dem Hintergrund, dass im Rahmen der Ermessensausübung unterschiedliche Gesichtspunkte von Bedeutung sein können, aber auch im Hinblick auf die Möglichkeit nachträglicher Änderungen der baurechtlichen Situation nicht aufgrund der Kenntnis der Klägerin über den Verfahrensstand des Verfahrens des Ehemanns entfallen. Auch der Umstand, dass die Klägerin mit einer Duldungsanordnung rechnen musste sowie ihre fehlende Bereitschaft, freiwillig die Beseitigung hinzunehmen, lassen das Erfordernis einer Anhörung nicht entfallen (vgl. Kallerhof in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 28 Rn. 47).
Die Anhörung wurde aber nachgeholt und ein entsprechender Verfahrensfehler damit geheilt. Nach Art. 45 Abs. 1 Nr. 3 BayVwVfG ist eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften, die einen Verwaltungsakt nicht nach Art. 44 BayVwVfG nichtig machen, unbeachtlich, wenn die erforderliche Anhörung eines Beteiligten nachgeholt wird. Die Nachholung ist dabei bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens möglich (Art. 45 Abs. 2 BayVwVfG).
Eine Heilung setzt voraus, dass die Anhörung nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird. Diese Funktion besteht nicht allein darin, dass der Betroffene seine Einwendungen vorbringen kann und diese von der Behörde zur Kenntnis genommen werden, sondern schließt vielmehr ein, dass die Behörde ein etwaiges Vorbringen bei ihrer Entscheidung in Erwägung zieht (BVerwG, U.v. 17.12.2015 – 7 C 5/14 – juris Rn. 17 m.w.N.). Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren als solche zur Heilung einer zunächst unterbliebenen Anhörung nicht ausreichen lassen (BVerwG, U.v. 22.3.2012 a.a.O. – juris Rn. 18; U.v. 24.6.2010 – 3 C 14/09 – juris Rn. 37). Eine funktionsgerecht nachgeholte Anhörung setzt vielmehr voraus, dass sich die Behörde nicht darauf beschränkt, die einmal getroffene Sachentscheidung zu verteidigen, sondern das Vorbringen des Betroffenen erkennbar zum Anlass nimmt, die Entscheidung kritisch zu überdenken (BVerwG, U.v. 17.12.2015 a.a.O.; vgl. auch OVG NW, B.v. 1.6.2012 – 15 A 48/12 – juris Rn. 11 m.w.N.; Schemmer in Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, Stand 1.10.2017, § 45 Rn. 42.1). Hierzu ist es aber nicht notwendig, dass der Betroffene während eines anhängigen Gerichtsverfahrens die Möglichkeit zur Stellungnahme auf der Ebene eines parallel geführten Verwaltungsverfahrens erhält (OVG NW, B.v. 1.6.2012 a.a.O.; im Ergebnis ebenso BVerwG, U.v. 17.12.2015 a.a.O.).
Den entsprechenden Anforderungen ist nach Maßgabe der Einlassung des Beklagten im Rahmen der Klageerwiderung Rechnung getragen. Das Landratsamt hat die in der Klagebegründung vorgebrachten Argumente ausdrücklich im Schriftsatz vom 29. März 2017 in seiner Entscheidungsfindung berücksichtigt und an seiner Entscheidung festgehalten. Eine Berücksichtigung der Argumente war – ungeachtet des angeordneten Sofortvollzugs – weiterhin möglich, da weder die Beseitigungsanordnung noch die hierauf bezogene Duldungsanordnung bis zur Nachholung der Anhörung vollzogen wurden. Lediglich ergänzend sei darauf hingewiesen, dass ein Vollzug der Beseitigungsanordnung gegenüber dem Ehemann der Klägerin und damit auch ihr gegenüber entsprechend der Anpassung der Erfüllungsfristen der Beseitigungsanordnung nicht vor Bestandskraft der Zwangsgeldandrohung vom 8. November 2016 und der streitgegenständlichen Duldungsanordnung erfolgen wird.
Materiell setzt die Duldungsanordnung voraus, dass die zugrunde liegende Beseitigungsanordnung rechtmäßig ist. Mangels Beiladung der Klägerin entfaltet das klageabweisende Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 13. April 2015 gegen den Ehemann der Klägerin keine Bindungswirkung, so dass die Rechtmäßigkeit der Beseitigungsanordnung erneut Gegenstand der gerichtlichen Prüfung der Duldungsanordnung ist.
Gegen die Rechtmäßigkeit der Beseitigungsanordnung bestehen jedoch keine Bedenken. Nach Art. 76 Satz 1 BayBO kann die Bauaufsichtsbehörde die teilweise oder vollständige Beseitigung von im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichteten oder geänderten Anlagen anordnen, wenn nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden können. Diese Voraussetzungen liegen vor, da die errichteten Nebengebäude mangels einer nach Art. 55 BayBO erforderlichen Baugenehmigung formell baurechtswidrig sind, weder bei ihrer Errichtung noch später bauplanungsrechtlich zulässig waren und die Ermessensausübung keine Rechtsfehler aufweist.
Die Nebengebäude befinden sich im Außenbereich und beeinträchtigen als sonstiges Vorhaben i.S.v. § 35 Abs. 2 BauGB öffentliche Belange.
Die Kammer hält an der im Urteil vom 26. April 2012 vertretenen Auffassung zur Innenbereichslage nicht fest und geht nach Maßgabe des im Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 13. April 2015 zutreffend dargestellten rechtlichen Rahmens (dort Rn. 20, 21) und auf der Grundlage des durchgeführten Augenscheins davon aus, dass sich die gegenständlichen Nebengebäude im Außenbereich befinden. Insbesondere ist die bestehende Baumreihe im Osten im Hinblick darauf, dass Baumreihen oder Hecken grundsätzlich der Disposition des Grundstückseigentümers unterliegen, kein taugliches Kriterium für die Abgrenzung von Außen- und Innenbereich. Bloße Baumreihen und Hecken sind, selbst wenn sie optisch markant in Erscheinung treten und/oder ihr Bestand dauerhaft gesichert sein sollte, nicht geeignet, den Eindruck der Geschlossenheit und Zugehörigkeit einer Fläche zum Bebauungszusammenhang zu erzeugen (BVerwG, B.v. 8.10.2015 – 4 B 28/15 – juris Rn. 7). Dies wird auch nicht durch eine gebotene Einzelfallbetrachtung relativiert, denn eine Einzelfallbetrachtung ist nur im Rahmen der Wirkung von äußerlich erkennbaren, d.h. mit dem Auge wahrnehmbaren Gegebenheiten, möglich (BayVGH, U.v. 13.4.2015 a.a.O.; BVerwG, U.v. 12.12.1990 – – 4 C 40.87 – juris Rn. 24). Darauf, ob die Baumreihe frei in der Landschaft gewachsen ist oder gepflanzt wurde, kommt es nicht an. Maßgeblich ist, dass es sich um Merkmale handelt, die zur Disposition des Eigentümers stehen und daher nicht die erforderliche Dauerhaftigkeit aufweisen. Lediglich ergänzend sei darauf hingewiesen, dass die Baumreihe auch nicht als künstliche Pflanzung erkennbar ist und insbesondere keinen Charakter als Teil eines Schlossgartens erkennen lässt. Die Nebengebäude können auch nicht als Teil der zulässigen Wohnnutzung gesehen werden. Abgesehen davon, dass jedenfalls hinsichtlich einer Büronutzung eine bebauungsakzessorische Nutzung zur Wohnnutzung von vornherein ausscheidet, kommt eine Verschiebung der Grenze zum Außenbereich über das Wohnhaus als den letzten maßstabsbildenden Baukörper hinaus bis zu den Nebengebäuden aufgrund der deutlichen Entfernung zum Wohngebäude nicht in Betracht.
Die Nebengebäude sind nicht privilegiert. Eine Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB kommt auch unter Berücksichtigung der nachträglich geltend gemachten landwirtschaftlichen Nutzungsmöglichkeit nicht in Betracht. Für die bauplanungsrechtliche Beurteilung zugrunde zu legen ist ausschließlich eine tatsächliche oder sich aufdrängende Nutzung. Die bauplanungsrechtliche Beurteilung erstreckt sich nicht auf lediglich hypothetische oder vorgeschobene Nutzungsmöglichkeiten. Wird im Zuge eines Beseitigungsverfahrens nachträglich eine außenbereichsverträgliche Nutzung pauschal geltend gemacht, ohne dass sich eine solche nach den Einzelumständen, etwa Art, Größe, Lage, Ausstattung und Zugänglichkeit des Gebäudes, aufdrängt, ist dem seitens der Bauaufsichtsbehörde nicht weiter nachzugehen. Dementsprechend ist im Hinblick auf eine landwirtschaftliche Nutzung danach zu fragen, ob ein vernünftiger Landwirt ein entsprechendes Gebäude für landwirtschaftliche Zwecke errichten würde. Im Hinblick auf den durch § 35 BauGB verfolgten Schutz des Außenbereichs kommt es dagegen nicht darauf an, ob dem Grunde nach eine landwirtschaftliche Nutzung eines rechtswidrig errichteten Gebäudes durch entsprechende Umbaumaßnahmen in Betracht kommt und ob ein Landwirt dies der Errichtung eines zweckentsprechenden Gebäudes vorziehen würde.
Die Nebengebäude beeinträchtigen die natürliche Eigenart der Landschaft und führen zudem zu einem Ausufern des Außenbereichs.
Eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange liegt nach § 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB unter anderem vor, wenn Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege, des Bodenschutzes, des Denkmalschutzes oder die natürliche Eigenart der Landschaft und ihr Erholungswert beeinträchtigt oder das Orts- und Landschaftsbild verunstaltet werden.
Die natürliche Eigenart der Landschaft wird geprägt von der naturgegebenen Art der Bodennutzung, einschließlich von Eigentümlichkeiten der Bodenformation und ihrer Bewachsung. Dieser Belang verfolgt den Zweck, dass der Außenbereich mit seiner naturgegebenen Bodennutzung für die Allgemeinheit erhalten bleibt. Die Landschaft soll in ihrer natürlichen Funktion und Eigenart bewahrt bleiben. Aus diesem Grund sollen bauliche Anlagen abgewehrt werden, die der Landschaft wesensfremd sind oder die der Allgemeinheit Möglichkeiten der Erholung entziehen (Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2017, § 35 Rn. 96). Die natürliche Eigenart der Landschaft wird demnach durch ein Bauvorhaben beeinträchtigt, wenn die Fläche bisher entsprechend der für den Außenbereich vorgegebenen Funktion geprägt war und nichts darauf hindeutet, dass sie die Eignung dafür demnächst einbüßen wird.
Die Errichtung gartentypischer Nebengebäude in Ortsrandlage in den Außenbereich hinein stellt eine wesensfremde Nutzung des Außenbereichs dar und beeinträchtigt dessen Funktion. Unabhängig davon, dass es nicht darauf, ankommt, ob die Gebäude mehr oder weniger auffällig in Erscheinung treten (vgl. BayVGH, U.v. 8.4.2014 – 2 B 12.2602 – juris Rn. 29; Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, a.a.O.), sind sie jedenfalls außerhalb der Vegetationsperiode trotz der vorgelagerten Baumreihe deutlich wahrnehmbar. Auch der Umstand, dass sich die Nebengebäude innerhalb einer umzäunten Fläche befinden, rechtfertigt keine andere Bewertung. Die Umzäunung ist weder genehmigt noch genehmigungsfähig und es bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass das Landratsamt den entsprechenden Zustand dauerhaft duldet. Im Übrigen kommt insbesondere der im Bereich der Gebäude befindlichen Baumreihe entsprechend der optischen Wahrnehmung trotz der fehlenden Zugänglichkeit außenbereichstypische Funktion zu.
Darüber hinaus führen die Nebengebäude mit dem Ausufern eines Ortsteils in den Außenbereich zu einer städtebaulich unerwünschten unorganischen Siedlungsweise, die zu vermeiden ein öffentlicher Belang im Sinne von § 35 Abs. 2 BauGB ist (BayVGH, U.v. 13.4.2015 a.a.O. – juris Rn. 28; BVerwG‚ U.v. 25.1.1985 – 4 C 29.81 – juris Rn. 9).
Das gilt in besonderer Weise für das als Büroraum genutzte Nebengebäude, im Hinblick auf die deutliche Entfernung vom Wohngebäude, die Bezugsfallwirkung und die Gefahr einer Nachfolgebebauung mit Gebäuden für den Aufenthalt von Menschen aber auch für die Nebengebäude zum Unterstellen von Geräten.
Auf die naturschutzrechtliche Bewertung der Errichtung der Nebengebäude als Eingriff gemäß § 14 Abs. 1 BNatSchG kommt es nach Auffassung der Kammer im Hinblick auf die bauplanungsrechtliche Beurteilung nicht an.
Der Beseitigungsanordnung kann auch nicht entgegengehalten werden, dass sie ihrerseits einen naturschutzrechtlichen Eingriff darstellt. Es bestehen bereits Zweifel, ob diesem Gesichtspunkt für die Rechtmäßigkeit der Beseitigungsanordnung überhaupt eine Bedeutung zukommen kann. Das gilt auch für die ausschließlich in Betracht kommende Berücksichtigung im Rahmen des Ermessens. Denn auch ein mit der Beseitigung der Gebäude verbundener naturschutzrechtlicher Eingriff könnte der Beseitigung nicht gemäß § 15 Abs. 1 BNatSchG dem Grunde nach entgegengehalten werden, sondern wäre nach § 15 Abs. 2 BNatSchG auszugleichen (zum Inhalt des Vermeidungsgebots der Eingriffsregelung vgl. Gellermann in Landmann/Rohmer UmweltR, Stand Mai 2017, BNatSchG, § 15 Rn. 4 m.w.N.). Ungeachtet dessen ist die entsprechende pauschale Behauptung einer Verschlechterung des Zustands der Natur durch die Beseitigung der Gebäude nicht nachvollziehbar. Naturschutzfachlich schadet die Überbauung des Wurzelbereichs der großen Bäume im Bereich der Gebäude den Bäumen und ist als Eingriff anzusehen (vgl. naturschutzfachliche Stellungnahme vom 25.3.2015, Bl. 159 ff. der Behördenakte; Stellungnahme der Landesanwaltschaft vom 25.3.2015, Bl. 164 ff. der Behördenakte), die Beseitigung der Gebäude stellt insofern eine Verbesserung dar.
Ermessensfehler der Beseitigungsanordnung gegenüber dem Ehemann der Klägerin wurden nicht erneut geltend gemacht und liegen entsprechend den Ausführungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs im Urteil vom 13. April 2015 (Rn. 30, 31), denen sich die Kammer anschließt, auch nicht vor. Auch hinsichtlich der Duldungsanordnung gegenüber der Klägerin sind Ermessensfehler nicht ersichtlich.
Da auch hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der angedrohten Zwangsgelder keine Bedenken bestehen, war die Klage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.