Baurecht

Aktenzeichen  M 11 K 16.3938

Leitsatz

1. Bereits die formelle Illegalität von Abgrabungsrbeiten reicht aus, um ein auf Art. 4 Abs. 2 S. 2 BayAbgrG gestütztes abgrabungsaufsichtliches Einschreiten – vergleichbar einer Baueinstellung nach Art. 75 BayBO – zu rechtfertigen. (Rn. 21) (redaktioneller Leitsatz)
2. Wird das Einschreiten allein auf die formelle Illegalität der Abgrabungsarbeiten gestützt, dürfen keine hohen Anforderungen an die Ermessensausübung gestellt werden, da das Ermessen aufgrund des Vorrangs des Genehmigungsverfahrens dahingehend intendiert ist, formell rechtswidrige Arbeiten einzustellen. (Rn. 29) (redaktioneller Leitsatz)
3. Die Einstellung von Abgrabungs- und Wiederverfüllungsarbeiten kann mit der Verpflichtung zur Stellung eines Abgrabungsantrags verbunden werden. Die Verpflichtung zur Stellung eines Antrags hat als milderes Mittel Vorrang vor einer Anordnung der Beseitigung. (Rn. 37) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Gründe

Die Klage hat keinen Erfolg.
Über die Klage konnte ohne weitere mündliche Verhandlung entschieden werden, weil die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung vom 29. September 2016 ihr Einverständnis damit erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).
1. Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Bescheid des Landratsamts vom 1. August 2016 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).
a) Die Verfügung in Nr. 1 des streitgegenständlichen Bescheids zur Einstellung der Wiederverfüllarbeiten ist rechtmäßig.
aa) Rechtsgrundlage ist die abgrabungsrechtliche Generalklausel des Art. 4 Abs. 2 Satz 2 des Bayerischen Abgrabungsgesetzes (BayAbgrG). Hiernach können die Abgrabungsbehörden die erforderlichen Maßnahmen treffen, um sicherzustellen, dass die öffentlich-rechtlichen Vorschriften, die für Anlagen nach Art. 1 BayAbgrG gelten, sowie die aufgrund dieser Vorschriften erlassenen Anordnungen eingehalten werden. Bei der von der Klägerin betriebenen Kiesgrube handelt es sich um eine Abgrabung zur Gewinnung von nicht dem Bergrecht unterliegenden Bodenschätzen i.S.d Art. 1, 1. Fall BayAbgrG.
bb) Das Landratsamt konnte vorliegend auch von dieser Befugnisnorm Gebrauch machen. Dies folgt zum einen bereits aus der bloßen formellen Illegalität des Vorhabens (1) und zum anderen aus den gegebenen sicherheitsrechtlichen Bedenken (2).
1) Aufgrund der Lichtbildaufnahmen der Ortsbesichtigung vom 4. Juli 2016 (Bl. 20 ff. d. Behördenakte) sowie des im Rahmen des Augenscheins gewonnenen Eindrucks, steht zur Überzeugung der Kammer fest, dass die Abgrabungsarbeiten auf den betreffenden Grundstücken ohne zureichende Sicherungsmaßnahmen in einem nahezu senkrechten Winkel und zudem bis direkt an die Grenze der jeweiligen Nachbargrundstücke ausgeführt wurden. Aus dem genehmigten Eingabeplan vom 19. März 2001 ist eindeutig ersichtlich, dass vor den jeweiligen Grundstücksgrenzen auf einem knapp 10 m breiten Streifen ein Humuswall zu errichten ist und die Oberkante der Böschung, von der jeweiligen Grundstücksgrenze aus gesehen, erst hinter dem Humuswall zu liegen und in einem Winkel zwischen 45 und 60 Grad in Richtung Grubensohle abzufallen hat. Ein weitergehender Abbau, der mit einer weiter an die jeweilige Grundstücksgrenze heranrückenden Böschung einhergeht, ist mithin nicht genehmigt. Die streitgegenständlichen Arbeiten der Klägerin sind allerdings genehmigungspflichtig nach Art. 6 Abs. 1 BayAbgrG. Dies ergibt sich wohl schon daraus, dass es sich bei der hier vorgenommen plankonformen und den weitergehenden Arbeiten um ein einheitliches Gesamtvorhaben handeln dürfte. Jedenfalls folgt die Genehmigungspflicht daraus, dass ein zur Genehmigungsfreiheit führender Ausnahmetatbestand nach Art. 6 Abs. 2 BayAbgrG, insbesondere Art. 6 Abs. 2 Nr. 1 BayAbgrG, in Bezug auf die streitgegenständlichen Arbeiten nicht gegeben ist, da die über das genehmigte Maß hinausgehende Abgrabung nach dem beim Augenschein gewonnenen Eindruck evident eine Grundfläche von mehr als 500 Quadratmeter und eine Tiefe von mehr als 2 Meter aufweist. Die Ausführung der Abgrabungsarbeiten bis an die Grundstücksgrenze der entsprechenden Nachbargrundstücke ist daher bereits formell illegal.
Bereits die formelle Illegalität der vorliegenden, über die genehmigte Planung hinausgehenden Abgrabungsarbeiten reicht aus, um ein auf Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BayAbgrG gestütztes abgrabungsaufsichtliches Einschreiten, vergleichbar einer Baueinstellung nach Art. 75 der Bayerischen Bauordnung (BayBO), zu rechtfertigen. Bereits der Entstehungsgeschichte des BayAbgrG lässt sich die enge Beziehung zum Bauordnungsrecht entnehmen, da die Materie des Abgrabungsrechts, vor der Schaffung des BayAbgrG im Jahre 1999, in der Bayerischen Bauordnung geregelt war. Hinzukommt, dass die BayBO und das BayAbgrG im Grundsatz dieselbe Struktur und Systematik aufweisen. All dies spricht dafür, dass sämtliche Maßnahmen, für deren Erlass in den Art. 75 und 76 BayBO Sonderbefugnisnormen bestehen, im Abgrabungsrecht über die abgrabungsrechtliche Generalklausel erlassen werden können und zudem die hinsichtlich der Art. 75 und Art. 76 BayBO entwickelten Grundsätze, vorbehaltlich etwaiger abgrabungsrechtlicher Besonderheiten, auf die Konstellation des abgrabungsaufsichtlichen Einschreitens nach Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BayAbgrG übertragen werden können. Eine derartige Einstellung der Abgrabungs- und Wiederverfüllarbeiten aufgrund fehlender Genehmigung, wie vorliegend, dient demgemäß dazu, ebenso wie eine Maßnahme nach Art. 75 BayBO, den Herrn des Vorhabens auf das förmliche Genehmigungsverfahren zu verweisen.
2) Des Weiteren durfte das Landratsamt in der vorliegenden Konstellation von einer bestehenden Gefahrenlage für Leib und Leben von Personen ausgehen.
Wie bereits dargelegt, steht zur Überzeugung der Kammer fest, dass die Abgrabungsarbeiten auf allen drei streitgegenständlichen Grundstücken bis an die benachbarte Grundstücksgrenze in einem nahezu senkrechten Winkel und ohne zureichende Sicherungsmaßnahmen ausgeführt wurden. Aus dem Bericht der Ortsbesichtigung vom 4. Juli 2016 samt Lichtbildern (Bl. 12 ff. d. Behördenakte) folgt zum einen, dass Kies mit einem Radlader von der nahezu senkrechten Böschung abgetragen wurde und zum anderen, dass der Kiesabbau bis an eine auf dem Nachbargrundstück Fl. Nr. … gelegene Privatstraße, die von Hinterliegern genutzt wird, heranreichte, wodurch diese nicht mehr sicher befahrbar war. Außerdem war eine auf dem Grundstück Fl. Nr. … befindliche Scheune, in der ein Lkw untergestellt ist, nicht mehr standsicher, da die Böschung auf bis zu 2 Meter heranreichte. Sicherungszäune hingen teilweise in der Luft.
Zu den öffentlich-rechtlichen Vorschriften, die für Anlagen gemäß Art. 1 BayAbgrG gelten und über deren Einhaltung die Abgrabungsbehörde gemäß Art. 4 Abs. 2 Satz 1 BayAbgrG zu wachen hat, gehört u.a. Art. 2 Satz 1 BayAbgrG. Danach sind Abgrabungen so auszuführen, dass die öffentliche Sicherheit und Ordnung, insbesondere Leben oder Gesundheit und die natürlichen Lebensgrundlagen nicht gefährdet werden.
Es spricht bereits einiges dafür, dass es sich bei der Maßnahme in Nr. 1 des streitgegenständlichen Bescheids um einen bloßen Gefahrerforschungseingriff handelt. Bei einem solchen sind weniger strenge Anforderungen zu stellen als bei einem Eingriff zur Gefahrenabwehr. Es muss nämlich berücksichtigt werden, dass es sich vorliegend um eine Maßnahme aus dem Bereich des Gefahrenabwehrrechts handelt, in dem anerkannt ist, dass selbst im Falle eines bloßen Gefahrenverdachts zumindest Gefahrerforschungseingriffe dahingehend zulässig sind, ob tatsächlich eine Gefahr besteht. Hier hat das Landratsamt im streitgegenständlichen Bescheid die Abbau- und Wiederverfüllarbeiten bis zu einer Genehmigung oder Freigabe durch das Landratsamt versagt und in den Gründen den Bescheid u.a. darauf gestützt, dass gemäß DIN 4124 2012-01 (4/10) bei nichtbindigen oder weichen Böden ein Böschungswinkel von 45 Grad nicht überschritten werden darf, ein Nachweis der Standsicherheit bzw. der Beschaffenheit des Boden dem Landratsamt aber nicht vorliegt.
Darauf, ob die Untersagung der Wiederverfüllarbeiten bereits als Gefahrerforschungsmaßnahme getroffen werden konnte, kommt es indes nicht streitentscheidend an. Im vorliegenden Fall ist die Maßnahme nämlich ohnehin auch als echte Gefahrenabwehrmaßnahme zulässig. Auch hierbei ist der Charakter des hiesigen Einschreitens als zum besonderen Gefahrenabwehrrecht gehörig zu berücksichtigen, sodass eine subjektive Betrachtungsweise ex ante zugrunde zu legen ist. Zutreffend durfte das Landratsamt daher davon ausgehen, dass die Standsicherheit des an Fl. Nr. … angrenzenden Privatwegs auf Grundstück Fl. Nr. … sowie der sich auf Fl. Nr. … befindlichen Scheune nicht mit ausreichender Sicherheit feststand. Dies folgt aus den Ausführungen des Landratsamts, dass ein Abrutschen der Böschung im Vergleich zu dem bei Ortsbesichtigungen im vorhergehenden Jahr dokumentierten Zustand, beobachtet werden konnte. Der Privatweg und auch die Scheune mit dem untergestellten Lkw drohten mithin, da die Abgrabungsarbeiten derart nahe hieran herangerückt und nahezu senkrecht ausgeführt worden sind, im Falle eines weiteren unkontrollierten Abrutschens der Böschung, einzustürzen. Dies stellt eine Gefahr für Leib und Leben von Personen dar, die sich auf dem Privatweg oder in der Scheune aufhalten. Das gleiche gilt für Personen in Fahrzeugen der Klägerin, die zum Abladen von zu verfüllendem Material bis an die Böschungskante heranfahren (siehe Bl. 48 d. Behördenakte). Schließlich stellt der zu steile Böschungswinkel und die damit einhergehende Gefahr eines unkontrollierten Abrutschens bzw. Einsturzes der Böschung und daraus resultierender Steinschlag, eine Gefahr für Leib und Leben der Personen dar, die sich in der Kiesgrube befinden, also insbesondere Angestellte der Klägerin wie Radlader- und Lkw-Fahrer. Wie sich aus § 16 der Unfallverhütungsvorschrift bgv c11 ergibt, darf bei sonstigen Gräbereien, zu denen auch Kiesgruben gehören, in keinem Falle, egal mit welcher Art Fördergerät, ein Böschungswinkel von 60 Grad überschritten werden. Im vorliegenden Fall ist die Böschung allerdings fast senkrecht. Dies stellt eine konkrete Gefahr für Leib und Leben der an den Fördergeräten arbeitenden Personen dar.
Zuletzt ergibt sich auch nichts Gegenteiliges aus dem von der Klägerin vorgelegten geotechnischen Gutachten vom 30. August 2016. Zwar kommt der Gutachter rechnerisch zu dem Ergebnis, dass die Böschung standsicher ist. Jedoch verhält sich diese Aussage zum einen widersprüchlich zu den Feststellungen im selben Gutachten, dass es zu Auswaschungen komme, sodass enorme Mengen ausgewaschenen Kieses am Böschungsfuß liegen. Es ist nicht nachvollziehbar wieso die Böschung einerseits standsicher sein soll, andererseits es aber in großem Umfang zu Auswaschungen an der Böschungsschulter, die sich stark regressiv verhalten, kommen kann. Zum anderen weist der Gutachter selbst darauf hin (S. 3 der geotechnischen Stellungnahme vom 30. August 2016), dass trotz des positiven rechnerischen Ergebnisses, eine Befahrung an die Böschungskante zum Abkippen aus der Erfahrung des Gutachters heraus, zu untersagen ist. Auch seiner Meinung nach gebietet es im konkreten Fall also die Vorsicht, auf bestimmte Maßnahmen zu verzichten. Das Gutachten ist somit nicht geeignet, die Einschätzung des Landratsamts, dass die Böschung nicht ausreichend standsicher ist und daher eine Gefahr für Leib und Leben von Personen besteht, in Frage zu stellen.
cc) Auch sind keine Ermessensfehler ersichtlich.
Sofern das Einschreiten allein auf die bloße formelle Illegalität der Abgrabungsarbeiten gestützt wird, ist zu berücksichtigen, dass hierbei, wie im Rahmen des Art. 75 BayBO, keine hohen Anforderungen an die Ermessensausübung gestellt werden dürfen, da das Ermessen aufgrund des Vorrangs des Genehmigungsverfahrens dahingehend intendiert ist, formell rechtswidrige Arbeiten einzustellen. Aufgrund der Vielzahl der im abgrabungsrechtlichen Genehmigungsverfahren zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Anforderungen kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass die vorgenommene Abgrabung offensichtlich genehmigungsfähig ist. Insbesondere erscheint fraglich und auf den ersten Blick nicht zweifelsfrei zu beantworten, ob gerade ein derartig nahes Heranrücken an bauliche Anlagen oder Straßen genehmigungsfähig ist.
Auch sofern das Einschreiten auf die vorliegend gegebenen sicherheitsrechtlichen Mängel gestützt wird, wurde das eingeräumte Ermessen, gerade in Anbetracht der erheblichen Gefahrenlage, ordnungsgemäß ausgeübt.
b) Auch die Verpflichtung aus Nr. 2 des streitgegenständlichen Bescheids ist rechtmäßig.
aa) Rechtsgrundlage ist auch hierfür die abgrabungsrechtliche Generalklausel des Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BayAbgrG.
bb) Die Voraussetzungen der Befugnisnorm liegen vor.
Zu den Anforderungen, über deren Einhaltung die Abgrabungsbehörden gemäß Art. 4 Abs. 1 Satz 1 BayAbgrG zu wachen haben, zählt auch das Genehmigungserfordernis des Art. 6 Abs. 1 BayAbgrG, da es sich hierbei um eine öffentlich-rechtliche Vorschrift an Anlagen nach Art. 1 BayAbgrG handelt, die der Vorbeugung unkontrollierter Abgrabungen, der Sicherung des Vorrangs des Genehmigungsverfahrens sowie der Verhinderung der Schaffung endgültiger Zustände dient.
Die Anordnung ist auch nicht gemäß Art. 44 Abs. 2 Nr. 4 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (BayVwVfG) nichtig, da sie bei Wirksamwerden, im Moment der Bekanntgabe des streitgegenständlichen Bescheids, aufgrund vorherigen Zeitablaufs der Verpflichtung auf ein unmögliches Ziel gerichtet ist. Aus den Behördenakten ergibt sich zweifelsfrei, dass der Klägerin bereits am 2. August 2016 eine Ausfertigung des streitgegenständlichen Bescheids zugestellt worden ist (s. Bl. 289 d. Behördenakte). Zudem wäre selbst im Falle der Zustellung erst am 18. August 2016 eine wirksame Anordnung der Stellung eines Abgrabungsgenehmigungsantrags erlassen worden, da das Landratsamt mit Änderungsbescheid vom 1. September 2016, zugestellt am 6. September 2016 (s. Bl. 297 d. Behördenakte), die Frist zur Antragsstellung bis zum 20. September 2016 verlängert hat.
cc) Auch ist die Anordnung nicht ermessensfehlerhaft.
Die Anordnung ist verhältnismäßig, da es sich hierbei um das mildeste Mittel handelt, mit dem rechtmäßige Zustände geschaffen werden können. Dies folgt daraus, dass auch soweit die Abgrabung bereits formell illegal durchgeführt wurde, gemäß Art. 9 Abs. 1 Satz 1 BayAbgrG grundsätzlich ein Anspruch auf Erteilung der Abgrabungsgenehmigung besteht, sofern keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen, die im abgrabungsaufsichtlichen Verfahren zu prüfen sind; Ermessen steht der Abgrabungsbehörde insoweit nicht zu. Zudem hat auch die Klägerin ein Interesse daran, dass ihre formell illegal durchgeführte Abgrabung nachträglich legalisiert wird. Schließlich ist die Stellung eines Antrags auch erforderlich um Fragen im Zusammenhang mit der Wiederverfüllung zu regeln. Aus diesem Grund ist auch eine Kumulation von Einstellung der Abgrabungs- und Wiederverfüllarbeiten und der Verpflichtung zur Stellung eines Abgrabungsantrags zulässig, da, wie sich aus der nach Art. 2 Satz 2 BayAbgrG erforderlichen Berücksichtigung der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege ergibt, trotz bereits erfolgter Abgrabung und irreversibler Kiesausbeute, die Wiederverfüllung zur Genehmigungspflicht nach Art. 6 Abs. 1 BayAbgrG und damit die Anforderungen an die Wiederverfüllung zum Genehmigungsumfang einer etwaig zu erteilenden Abgrabungsgenehmigung gehören (vgl. auch VG Augsburg, U. v. 21.12.2011 – Au 4 K 10.1154 – juris Rn. 22). Im Übrigen sind an die Ermessensausübung keine allzu hohen Anforderungen zu stellen, da es sich nur um einen geringen Eingriff handelt und auch hierbei das Ermessen dahingehend intendiert ist, die Stellung eines Antrags zu verlangen. Dies ergibt sich daraus, dass die Durchführung der Abgrabungsarbeiten nicht mit den Bauarbeiten im Rahmen der Errichtung einer baulichen Anlage vergleichbar sind. Letztere sind ihrer Natur nach nur vorübergehend und auf die Schaffung des endgültigen Zustands der Fertigstellung der baulichen Anlage gerichtet. Demgegenüber ist mit Durchführung einer Abgrabung gerade bereits ein endgültiger und vom Gesetz – soweit nicht genehmigt – missbilligter Zustand geschaffen worden. Dies ist mit der Fertigstellung einer formell illegalen baulichen Anlage vergleichbar. Auch in diesem Fall hat die Verpflichtung zur Stellung eines Antrags als milderes Mittel Vorrang vor einer Anordnung der Beseitigung.
c) Auch die angegriffenen Zwangsgeldandrohungen unter Nr. 7 des streitgegenständlichen Bescheids sind rechtmäßig. Sie sind hinreichend bestimmt, verhältnismäßig und der Höhe nach angemessen.
Die Klage war daher vollumfänglich abzuweisen.
2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.