Aktenzeichen 2 N 15.279
Leitsatz
1 Die sich aus § 1 Abs. 7 und § 2 Abs. 3 BauGB ergebenden Anforderungen an den Abwägungsvorgang bei der Darstellung einer Konzentrationszone mit den Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Konzentrationsflächenplanung von Windenergieanlagen geklärt. Sie lassen sich auf eine Konzentrationsflächenplanung für den Abbau von Bodenschätzen übertragen. (redaktioneller Leitsatz)
2 Soll eine planerische Entscheidung die Wirkungen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB auslösen, verlangt das Abwägungsgebot die Entwicklung eines schlüssigen Gesamtkonzepts, das sich auf den gesamten Außenbereich erstreckt. Die gemeindliche Entscheidung muss nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von solchen Vorhaben freizuhalten. (redaktioneller Leitsatz)
3 Nach dem Modell des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB bedingen die positive und negative Komponente der Darstellung von Konzentrationsflächen einander. Das Zurücktreten der Privilegierung in Teilen des Plangebiets lässt sich nur rechtfertigen, wenn die Gemeinde sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Der Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers ist bei der Darstellung von Konzentrationsflächen Rechnung zu tragen. Für die privilegierte Nutzung ist in substanzieller Weise Raum zu schaffen. (redaktioneller Leitsatz)
Tenor
I. Der sachliche Teilflächennutzungsplan „Konzentrationszonen Kiesgewinnung“ der Gemeinde G … vom 6. August 2014 ist unwirksam.
II. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.
Gründe
Der zulässige Normenkontrollantrag der Antragstellerin gemäß § 47 VwGO ist begründet.
1. Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin gegen den Teilflächennutzungsplan „Kiesgewinnung“ der Antragsgegnerin vom 6. August 2014 ist statthaft. Möglicher Gegenstand einer Normenkontrolle gegen einen Flächennutzungsplan gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO analog ist die in den Darstellungen eines Flächennutzungsplans zum Ausdruck kommende planerische Entscheidung der Gemeinde, mit der Ausweisung von Flächen für privilegierte Nutzungen nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an Orten außerhalb der ausgewiesenen Flächen eintreten zu lassen (vgl. BVerwG, U.v. 31.1.2013 – 4 CN 1.12 – BVerwGE 146, 40). Dies ist hier der Fall.
Die Antragstellerin verfügt auch über die erforderliche Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Sie macht geltend, dass ihr Nutzungsmöglichkeiten auf Grundstücken außerhalb der im Teilflächennutzungsplan dargestellten Konzentrationszonen 1 und 2 genommen würden. Sie ist Eigentümerin von Grundstücken im Süden des Ortsteils G …, westlich und östlich der E …straße, auf denen sie Kies abbauen will.
2. Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin ist begründet. Der angegriffene Teilflächennutzungsplan „Kiesgewinnung“ der Antragsgegnerin leidet an erheblichen Abwägungsmängeln und schafft der privilegierten Nutzung des Kiesabbaus nicht substanziell Raum.
Die sich aus § 1 Abs. 7 und § 2 Abs. 3 BauGB ergebenden Anforderungen an den Abwägungsvorgang bei der Darstellung einer Konzentrationszone mit den Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Konzentrationsflächenplanung von Windenergieanlagen geklärt. Sie lassen sich auf eine Konzentrationsflächenplanung für den Abbau von Bodenschätzen übertragen (vgl. BVerwG, B.v. 24.3.2015 – 4 BN 32.12 – NVwZ 2015, 1452). Soll eine planerische Entscheidung die Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auslösen – hiernach stehen öffentliche Belange einem Vorhaben im Sinn von § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB in der Regel entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist -, verlangt das Abwägungsgebot die Entwicklung eines schlüssigen Gesamtkonzepts, das sich auf den gesamten Außenbereich erstreckt. Die gemeindliche Entscheidung muss nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von solchen Vorhaben freizuhalten (vgl. BVerwG, U.v. 13.12.2012 – 4 CN 1.11 – BVerwGE 145, 231 Rn. 9 m.w.N.). Nach dem Modell des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB bedingen die positive und negative Komponente der Darstellung von Konzentrationsflächen einander. Das Zurücktreten der Privilegierung in Teilen des Plangebiets lässt sich nur rechtfertigen, wenn die Gemeinde sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Der Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers ist bei der Darstellung von Konzentrationsflächen Rechnung zu tragen. Für die privilegierte Nutzung ist in substanzieller Weise Raum zu schaffen (vgl. BVerwG, U.v. 17.12.2002 – 4 C 15.01 – BVerwGE 117, 287/294 f; U.v. 13.3.2003 – 4 C 4.02 – BVerwGE 118, 33/37).
2.1. Vorliegend weist der Teilflächennutzungsplan Mängel in der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB auf, die erheblich sind, weil sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind (§ 214 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB). Sie ergeben sich aus den Normaufstellungsakten, insbesondere aus den Beschlüssen des Gemeinderats und der Begründung zum Flächennutzungsplan. Ohne diese Mängel wäre eine andere Entscheidung des Gemeinderats möglich gewesen, um dem Kiesabbau substanziell Raum zu verschaffen. Diese Mängel hat die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 28. April 2015 rechtzeitig gerügt (§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB).
Bei der Aufstellung von Bauleitplänen sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Ein Abwägungsmangel liegt vor, wenn eine Abwägung überhaupt nicht vorgenommen ist, wenn in die Abwägung Belange nicht eingestellt worden sind, die nach Lage der Dinge eingestellt hätten werden müssen, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den verschiedenen Belangen in einer Weise vorgenommen worden ist, der die objektive Gewichtung eines dieser Belange verfehlt (vgl. BVerwG, U.v. 12.12.1969 – IV C 105.66 – BVerwGE 34, 301/309). Das Abwägungsgebot erlaubt bei einer Planungsentscheidung einen besonders flexiblen und dem Einzelfall gerecht werdenden Interessenausgleich unter maßgeblicher Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit. Maßgebend ist nur, ob der erhebliche Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt worden ist und ob anhand dieses Sachverhalts alle sachlich beteiligten Belange und Interessen der Entscheidung zugrunde gelegt sowie umfassend in nachvollziehbarer Weise abgewogen worden sind (vgl. auch BVerfG, B.v. 19.12.2002 – 1 BvR 1402/01 – NVwZ 2003, 350).
Vorliegend weist die Abwägungsentscheidung der Antragsgegnerin Fehler auf der Stufe der Auswahl unter den nach einer Vorauswahl verbleibenden Potenzialflächen auf. Hier ist der Ausgleich zwischen den verschiedenen Belangen bei zahlreichen Flächen in einer Weise vorgenommen worden, der die objektive Gewichtung eines dieser Belange verfehlt. Bei der Präferenzenbildung handelt es sich nach Auffassung der Antragsgegnerin um die endgültige planerische Entscheidung über die Potenzialflächen. Nach ihrer Erklärung erfolgt die Einzelabwägung über die Potenzialflächen auf der fünften Stufe bei den Präferenzen (Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 9.2.2017, S. 3). Die verbleibenden Flächen unterliegen hiernach der planerischen Entscheidung über Präferenzen für Konzentrationsflächen nach Lage und Größe (vgl. Begründung zum Flächennutzungsplan S. 15). Nachdem die verbleibenden Potenzialfläche auf dieser Stufe bereits vier Auswahlstufen durchlaufen haben, bei denen weniger geeignete Flächen ausgeschieden wurden, erfordert es der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dass die gegen einzelne Potenzialflächen vorgebrachten Belange mit ihrem tatsächlichen objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt werden. Nur so kann der Eindruck einer Voreingenommenheit vermieden sowie ausgeschlossen werden, dass es sich um eine bloße Verhinderungsplanung handelt (vgl. BVerwG, U.v. 13.3.2003 – 4 C 4.02 – BVerwGE 118, 33/37; B.v. 24.3.2015 – 4 BN 32.13 – NVwZ 2015, 1452). Hierbei ist auch zu berücksichtigen, dass die Antragsgegnerin bei ihrer Planungsentscheidung davon ausgegangen ist, dass im gesamten Gemeindegebiet eine ausreichende Kiesmächtigkeit vorhanden ist (vgl. Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 9.2.2017, S. 4). Damit ist hinsichtlich der einzelnen Potenzialflächen aufgrund des Ergebnisses der mündlichen Verhandlung und nach Aktenlage folgendes festzustellen:
Bezüglich der Flächen östlich von K … hat die Antragsgegnerin die mangelnde Verkehrsanbindung sowie die Beeinträchtigung von Landschaftsbild und Erholungsfunktion als planerische Ablehnungsgründe angeführt (vgl. Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan S. 27). Hierzu hat die Antragstellerin lediglich ausgeführt, dass bei derart vielen und gewichtigen Ablehnungsgründen die Fläche schon nach Stufe 3 nicht geeignet gewesen wäre. Es dränge sich der Eindruck auf, die Fläche werde nur pro forma als Alternativfläche mit aufgeführt. Substantiierte Einwände gegen die Einzelabwägung im Hinblick auf dieses Gebiet sind damit aber nicht dargetan. Ein Mangel in der Abwägung ist insoweit auch nicht offenbar.
Hinsichtlich der Flächen westlich der Autobahn (südlich des L …) geht die Antragsgegnerin selbst davon aus, dass eine vergleichsweise geringe Sensibilität im Hinblick auf schutzwürdige Belange bestehe. Bezüglich des Immissionsschutzes und der Verkehrsanbindung bestünden günstige Voraussetzungen, bezüglich des Landschaftsbildes und der Erholungsfunktion seien akzeptable Voraussetzungen gegeben (vgl. Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan S. 27 sowie die Tabelle auf S. 29). Allerdings stelle die beabsichtigte gewerbliche Siedlungsentwicklung einen wesentlichen Aspekt dar, der auch vor dem Hintergrund der zeitlichen Beschränkung des Kiesabbaus ein nicht zu vernachlässigendes Gewicht behalte (Verfüllung). Hierbei handle es sich um die Entwicklung von Gewerbeflächen im Grenzgebiet zu P … westlich der Autobahn. Das Verfahren zur 5. FNP-Änderung sei per Beschluss vom Dezember 2010 formal bereits eingeleitet, allerdings bestünden bisher noch keine konkreten Planungsvorstellungen, da eine mit der Gemeinde P … abgestimmte Entwicklung angestrebt werde (vgl. Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan S. 25). Auch in der mündlichen Verhandlung des Senats wurde hierzu lediglich ausgeführt, dass mit der bislang nicht weiter geführten 5. Änderung des Flächennutzungsplans gewerbliche Flächen westlich der Autobahn vorbereitet werden sollten, weil die Frage von Gewerbeflächen schon seit längerem bei der Antragsgegnerin in der Diskussion sei. Konkreter Anlass für Planungsabsichten sei die Absiedlung der Firma K … gewesen, die dann aber nach V … umgezogen sei (Niederschrift S. 5). Daraus ergibt sich für den Senat, dass seit dem Jahr 2010 die Entwicklung von Gewerbeflächen im genannten Gebiet nicht fortgeführt wurde. Der ursprüngliche Planungsanlass, nämlich die Absiedlung der Firma K …, hat sich zwischenzeitlich erledigt. Für eine abgestimmte Entwicklung zusammen mit der Gemeinde P … ist nichts vorgetragen und auch nichts ersichtlich. Bereits zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan am 25. Februar 2014 war sich die Antragsgegnerin demnach im Klaren darüber, dass das Verfahren zur 5. Änderung des Flächennutzungsplans zwar formal eingeleitet war, aber noch keinerlei konkreten Planungsvorstellungen entwickelt waren. Angesichts dessen hat die Antragsgegnerin den Belang der gewerblichen Siedlungsentwicklung auf den Flächen westlich der Autobahn (südlich des L …) mit einem falschen objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt. Gegenüber den günstigen bzw. akzeptablen Voraussetzungen für die Nutzung der Flächen zum Kiesabbau wurde eine Nutzungskonkurrenz aufgebaut, die ihre tatsächliche Bedeutung verfehlt. Damit hat die Antragsgegnerin einen mangelhaften Ausgleich zwischen den verschiedenen Belangen vorgenommen.
Bezüglich der Flächen südwestlich von G … (Konzentrationszone 2) ist es vorliegend offen, ob die Fläche nicht verwertbar ist, weil der Eigentümer nicht verkaufsbereit sei. Von Seiten der Beteiligten wurden für dieses Argument weder positive noch negative Nachweise erbracht. Es ist jedoch zu berücksichtigen, dass diese Fläche rund 70% der Konzentrationsflächen ausmacht, aber außerhalb des regionalplanerischen Vorbehaltsgebiets Nr. 81 liegt. Zutreffend weist die Antragstellerin im Parallelverfahren (Az. 2 N 15.1658) außerdem darauf hin, dass die Fläche nah an der Autobahn und an der Staats Straße liegt sowie durch eine Hochspannungsleitung durchschnitten wird. Diese Gesichtspunkte wurden von der Antragsgegnerin beim Ausgleich zwischen den verschiedenen Belangen nicht mit dem ihnen entsprechenden objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt. Die Ausführungen der Antragsgegnerin hierzu vermitteln den Eindruck, dass hier nur eine Erweiterungsfläche bei Bedarf aufgenommen wurde, um dem Vorwurf einer Verhinderungsplanung zu entgehen. Hierfür spricht auch die Stellungnahme des Bayerischen Landesamts für Umwelt mit E-Mail vom 5. Februar 2013, wonach sich die östlichen Bereiche des Vorbehaltsgebiets Nr. 81 besser für den Kiesabbau eignen würden. Die Erläuterungen in der Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan (S. 28 ff.) lassen jedenfalls nicht erkennen, dass das objektive Gewicht der für und gegen die Ausweisung als Konzentrationszone sprechenden Belange zutreffend erkannt wurde. Insbesondere fehlt eine Begründung dafür, dass mit dieser Fläche rund 70% der Konzentrationsflächen außerhalb des regionalplanerischen Vorbehaltsgebiets Nr. 81 ausgewiesen wurden. Insoweit wird auch auf die Ausführungen unter Ziffer 2.2. verwiesen. Mithin hat die Antragsgegnerin einen mangelhaften Ausgleich zwischen den verschiedenen Belangen vorgenommen.
Was die Flächen südlich von G … westlich der E …straße (Konzentrationszone 1) anbelangt, führt die Antragsgegnerin aus, die Lage der Fläche innerhalb des eindeutig definierten Bereichs der Rodungsinsel stelle zwar eine Beeinträchtigung des Landschaftsbilds dar, welcher aber durch die bestehende Vorbelastung (Kiesgrube/Kieswerk/kreuzende Hochspannungsleitung) relativiert werde. Vorrangig wahrgenommen werde die Beeinträchtigung des Landschaftsbilds naturgemäß von den maßgeblichen „Bewegungsräumen“, d.h. von den Straßen und Wegen aus. Der Bereich unmittelbar an der E …straße sei daher als sensibler zu bewerten (vgl. Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan S. 28). In der mündlichen Verhandlung des Senats wurde von Seiten der Antragsgegnerin noch erklärt, der Abstand von rund 100 m zur E …straße sei deshalb einzuhalten, weil von dieser Straße aus die Wahrnehmung der Landschaft von Bedeutung sei. Es handle sich um eine Gemeindeverbindungs Straße (Niederschrift vom 9.2.2017, S. 6). Für den Senat wird hieraus nicht ersichtlich, worin die besondere Gewichtung des Landschaftsbilds begründet sein soll. Für die in der Tabelle auf Seite 29 der Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan noch höhere Gewichtung der Erholungsfunktion fehlt jegliche Begründung. Vielmehr weisen sowohl die Antragsgegnerin als auch die Antragstellerin auf die bestehende erhebliche Vorbelastung durch den bereits bestehenden Kiesabbau hin. Auch im Verhältnis zu den Abständen der Konzentrationszone 2 zur Autobahn und insbesondere zur Staats Straße wird nicht ersichtlich, weshalb ausgerechnet zu einer Gemeindeverbindungs Straße ein Abstand von 100 m eingehalten werden soll. Sowohl hinsichtlich des Landschaftsbilds als auch hinsichtlich der Naherholung ist für die Lage zwischen dem Ortsteil G … und den im Südwesten liegenden Waldflächen bereits durch den bestehenden Kiesabbau und das Kieswerk eine starke Beeinträchtigung gegeben. Insoweit wurden die genannten Belange von der Antragsgegnerin mit einem falschen objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt. Soweit als Nutzungskonkurrenz der temporäre Ausschluss der Landwirtschaft angeführt wird, übersieht die Antragsgegnerin, dass die Antragstellerin für ihre Grundstücke westlich und östlich der E …straße die Zulassung zum Kiesabbau ausdrücklich wünscht. Ebenso falsch gewichtet wurden die Belange der Antragstellerin im Parallelverfahren (Az. 2 N 15.1658), soweit es um den Abbau auf den nicht in die Konzentrationszone 1 aufgenommenen Teilflächen der Grundstücke FlNr. 148/6 und 151/41 der Gemarkung G … handelt. Denn diese hat hierzu vorgetragen, dass sie diese Flächen vom früheren Eigentümer zum Zweck des Kiesabbaus erworben und dieser eine grundsätzliche Zustimmung zum Kiesabbau erteilt habe. Dies ergibt sich zum einen indirekt aus dem bereits im Aufstellungsverfahren zwar nur unvollständig vorgelegten Kaufvertrag vom 25. April 2006. Zum anderen ergibt es sich aber auch aus der unbestrittenen Zustimmung des früheren Eigentümers zum Kiesabbauantrag vom 26. Juni 2013. Diese Zustimmung gemäß Art. 66 Abs. 1 Satz 2 BayBO i.V.m. Art. 9 Abs. 2 BayAbgrG bindet auch die Rechtsnachfolger (vgl. BayVGH, U.v. 24.2.1979 – 302 II 75 – BRS 30 Nr. 138). Soweit die Antragsgegnerin in ihrer Abwägung hierzu ausführt, dass die Zustimmung des Nachbarn die Anwendung der Kriterien als öffentlicher Belang nicht überwinden könne, zumal diese privatrechtliche Zustimmung nur an die einzelne Person bzw. den derzeitigen Eigentümer gebunden ist (vgl. Niederschrift über die Gemeinderatssitzung vom 25.2.2014 S. 11), beruht dies demnach auf falschen rechtlichen Vorstellungen. Das Interesse der Antragstellerin im Parallelverfahren (Az. 2 N 15.1658), von ihr erworbene Flächen für den Kiesabbau in diesem Bereich nutzen zu können, wurde damit von der Antragsgegnerin nicht mit seinem tatsächlichen objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt. Sie hat somit bei ihrer Entscheidung, nicht die gesamten Grundstücke FlNr. 148/6 und 151/41 der Gemarkung G … in die Konzentrationszone 1 einzubeziehen, sowie bei der Festlegung eines Abstands von 200 m zum Außenbereichsanwesen H … Weg 15 die Zustimmung des dortigen Eigentümers zum genannten Kiesabbau in ihrer Abwägung nicht berücksichtigt. Damit hat die Antragsgegnerin einen mangelhaften Ausgleich zwischen den verschiedenen Belangen vorgenommen.
Hinsichtlich der Flächen südlich von G … östlich der E …straße sieht die Antragsgegnerin akzeptable Voraussetzungen hinsichtlich des Immissionsschutzes sowie der Verkehrsanbindung. Die Ablehnung wird dagegen in erster Linie auf das Landschaftsbild gestützt. Zudem werden Probleme in Bezug auf Erholungsfunktion und Nutzungskonkurrenzen gesehen. In Bezug auf das Landschaftsbild führt die Antragsgegnerin jedoch lediglich an, dass als problematisch allerdings bei Ausweitung des Kiesabbaus innerhalb des eindeutig erkennbaren Teils der Rodungsinsel – zwischen Ortslage und Waldrand – der nach Osten hin zunehmende Konflikt mit den Belangen des Landschaftsbilds angesehen werde. Nachdem die Antragsgegnerin jedoch keinerlei Ausführungen zur Wertigkeit des Landschaftsbilds macht, geht der Senat davon aus, dass dieser Belang nicht mit seinem tatsächlich objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt, sondern überbewertet worden ist. Auch die Formulierung, der nach Osten hin zunehmende Konflikt mit den Belangen des Landschaftsbilds, legt nahe, dass im direkten Anschluss an die E …straße dieser behauptete Konflikt noch nicht erheblich ist. Hierfür spricht zudem, dass hier noch das Landschaftsbild durch die bereits im Westen der E …straße bestehende Kiesabbaufläche negativ vorgeprägt ist. Soweit der Kiesabbau hier verstärkt mit der Erholungsfunktion in Konflikt stehen soll, kann dies ebenso wenig für die direkt östlich an die E …straße anschließende Flächen gelten. Die angeblich wichtige Fuß-, Rad- und Wanderwegverbindung aus der Siedlungsfläche in den Wald endet laut gültigem Flächennutzungsplan im Gegensatz zu dem weiter östlich verlaufenden Weg am Waldrand. Auch insoweit hält der Senat den Belang der Erholungsfunktion für nicht mit seinem tatsächlichen objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt, sondern zumindest im Bereich direkt östlich der E …straße für eindeutig überbewertet. Die behaupteten Nutzungskonflikte mit dem Seniorenzentrum, den Sportanlagen und dem Pferdehof am H … Weg sind bei Flächen in direktem Anschluss östlich der E …straße ebenso wenig erkennbar. Die angeblichen Nutzungskonkurrenzen langfristig im Hinblick auf eine hochwertige bauliche Nutzung, die bevorzugt im Südosten der bestehenden Siedlungsfläche von G … zu realisieren wäre, sind ebenfalls überbewertet. Hier liegt lediglich der Aufstellungsbeschluss zum Bebauungsplan Nr. 58 vom 29. Juni 2004 vor. Die geplanten Wohnbauflächen sind nach den Angaben der Antragsgegnerseite in der mündlichen Verhandlung (Niederschrift vom 9.2.2017, S. 5) im Flächennutzungsplan bereits östlich der E …straße dargestellt. Zwischen diesen geplanten Wohnbauflächen und dem Waldrand im Süden besteht jedoch ein erheblicher Abstand von ca. 700 m, der ausreichend Raum für anderweitige Nutzung belässt. Auch insoweit ist der vorgebrachte Belang der Nutzungskonflikte nicht mit seinem tatsächlichen objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt worden. Soweit als Nutzungskonkurrenz der temporäre Ausschluss der Landwirtschaft angeführt wird, übersieht die Antragsgegnerin, dass die Antragstellerin für ihre Grundstücke westlich und östlich der E …straße die Zulassung zum Kiesabbau ausdrücklich wünscht. In keiner Weise gewürdigt hat zudem die Antragsgegnerin, dass die Flächen südlich von G … östlich der E …straße mit einem großen Anteil im regionalplanerischen Vorbehaltsgebiet Nr. 81 liegen. Insoweit wird auch auf die Ausführungen unter Ziffer 2.2. verwiesen. Lediglich im Hinblick auf eine Ausweitung nach Norden in Richtung auf die Siedlungsflächen des Ortes G … wird der Regionalplan erwähnt. Ansonsten scheint das Vorbehaltsgebiet Nr. 81 bei der Abwägung in der Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan weder unter Ziffer 7.3 noch unter Ziffer 7.5 auf. Auch in der Sitzung des Gemeinderats der Antragsgegnerin vom 25. Februar 2014 (vgl. Niederschrift S. 21 ff.) erfolgte keine objektive Abwägung der widerstreitenden Belange. Die Antragsgegnerin erkennt zwar, dass sie im Osten deutlich hinter dem Vorbehaltsgebiet Nr. 81 zurückbleibt. Sie zitiert auch eine Stellungnahme der Regierung von Oberbayern vom 11. Januar 2013, wonach sie den betreffenden Belang – hier Kiesabbau – gegenüber anderen Belangen stärker gewichten muss. Sie meint jedoch, dem dadurch genügend Rechnung getragen zu haben, dass sie mit der Fläche südwestlich von G … eine weitere Fläche zur Verfügung stellt. Im Übrigen verweist sie auch insoweit auf die Belange des Landschaftsbilds, der Erschließung und der Erholungsfunktion. Vorgenannte Belange würden jeweils stärker gewichtet als der Belang des Kiesabbaus. Dies sei in der Planbegründung unter Ziffer 7.5 ausführlich dargelegt. Gerade hieran fehlt es jedoch. Es ist nicht zu erkennen, dass die Antragsgegnerin die regionalplanerische Vorbehaltsfläche Nr. 81 mit dem ihr tatsächlich zukommenden objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt hat. Mithin hat die Antragsgegnerin einen mangelhaften Ausgleich zwischen den verschiedenen Belangen vorgenommen.
Die Abwägung der Antragsgegnerin hinsichtlich der Flächen nordwestlich, nordöstlich und südlich H … krankt bereits daran, dass insoweit nicht ausreichend differenziert wird (vgl. Begründung zum Flächennutzungsplan S. 29). Die Argumentation der Antragsgegnerin insoweit ist lediglich hinsichtlich der Flächen nordöstlich H … nachvollziehbar. Hierbei handelt es sich um die miteinander verbundenen Rodungsinseln von M … und H … Sie seien mit den Siedlungskörpern in der Mitte und den umgebenden landwirtschaftlichen Flächen vor Waldrandkulisse als geschlossene Einheit wahrnehmbar und daher für die Pflege des Landschaftsbilds von besonderer Bedeutung. Hierzu hat der erste Bürgermeister der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung des Senats darauf hingewiesen, dass direkt im Norden der Potenzialfläche die bekannte M … Allee liege, die für Landschaftsbild und Erholungsfunktion besondere Bedeutung habe (Niederschrift v. 9.2.2017, S. 7). Insoweit kann das besondere objektive Gewicht, das die Antragsgegnerin hier den Belangen Landschaftsbild und Erholungsfunktion beigemessen hat, rechtlich nicht beanstandet werden.
Bezüglich der Flächen nordwestlich H … sind diese Gesichtspunkte jedoch nicht hinreichend spezifiziert worden. Auch hinsichtlich des Immissionsschutzes wird lediglich auf die an den Golf Platz angrenzende Fläche abgestellt. Inwieweit bezüglich dieses Platzes überhaupt ein Schutzerfordernis besteht, wird jedoch nicht dargetan. Bezüglich der angeblich langen Zufahrtswege über untergeordnete Straßen, um das klassifizierte Straßennetz zu erreichen, ist darauf hinzuweisen, dass Kiesabbauflächen selten an Bundesstraßen bzw. Staatsstraßen anliegen. Bezüglich der Radwegverbindungen zwischen H … und G … wird lediglich pauschal behauptet, diese seien alternativlos. Es wird nicht geprüft, ob die nicht näher bezeichneten Radwege temporär verlegt werden könnten. Schließlich wird pauschal behauptet, die Flächen rund um H … spielten für die Naherholung eine herausragende Rolle. Mit den pauschalen Behauptungen hinsichtlich Verkehrsanbindung, Landschaftsbild und Erholungsfunktion werden die gegen die Potenzialfläche nordwestlich H … vorgebrachten Belange nicht mit ihrem tatsächlichen objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt. Demgegenüber werden das private und das öffentliche Interesse am Kiesabbau im Hinblick auf die Versorgung mit Rohstoffen sowie auf die wirtschaftliche Entwicklung in keiner Weise gewichtet. Damit hat die Antragsgegnerin einen mangelhaften Ausgleich zwischen den verschiedenen Belangen vorgenommen.
Hinsichtlich der Flächen südlich H … führt die Antragsgegnerin selbst aus, dass diese hinsichtlich Immissionsschutz und Verkehrsanbindung als unproblematisch zu beurteilen sind. Bezüglich Landschaftsbild und Erholungsfunktion wird jedoch wiederum pauschal behauptet, dass dies von besonderer Bedeutung sei bzw. eine herausragende Rolle spiele. Dies mag zwar für die Flächen nordöstlich H … gelten, kann jedoch ohne nähere Erläuterungen nicht auf die Flächen südlich H … übertragen werden. Die temporäre Nutzungskonkurrenz mit der Landwirtschaft besteht bei fast allen für den Kiesabbau grundsätzlich geeigneten Flächen im Gebiet der Antragsgegnerin. Soweit der erste Bürgermeister der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung des Senats erklärt hat, an der Kreuzung westlich dieser Fläche fänden sich ein Ausflugslokal mit Biergarten sowie einzelne Wohnbebauung (Niederschrift vom 9.2.2017, S. 7), ist bereits nicht dargetan, inwieweit hier eine Schutzbedürftigkeit besteht. Überdies ist in der Arbeitskarte Kiesabbau ein entsprechender Schutzabstand eingetragen. Trotzdem verbleiben noch erhebliche Potenzialflächen südlich H … Ebenso wie hinsichtlich der Flächen nordwestlich H … findet hier keine Gewichtung der privaten und öffentlichen Interessen am Kiesabbau statt. Auf der anderen Seite werden gegen den Kiesabbau lediglich pauschale Behauptungen zum Landschaftsbild und zur Erholungsfunktion vorgebracht. Soweit erklärt wurde, es handle sich um eine relativ unberührte Rodungsinsel, ist darauf hinzuweisen, dass diese an der Kreisstraße … anliegt und bereits durch angrenzende Nutzungen wie Golf Platz, Parkplätze, Ausflugslokal mit Biergarten sowie einzelne Wohnbebauung vorbelastet ist. Damit hat die Antragsgegnerin die gegen eine Nutzung zum Kiesabbau sprechenden Gesichtspunkte mit einem falschen objektiven Gewicht in die Abwägung eingestellt. Es fehlt auch eine insoweit nötige Differenzierung in Bezug auf die Potenzialflächen südlich H …, da jedenfalls im westlichen Bereich eine Vorbelastung gegeben ist. Mithin hat die Antragsgegnerin einen mangelhaften Ausgleich zwischen den verschiedenen Belangen vorgenommen.
2.2. Der Teilflächennutzungsplan der Antragsgegnerin schafft nicht in substanzieller Weise Raum für die privilegierte Nutzung. Die Antragsgegnerin hat der Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers in § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB bei ihrer Darstellung von Konzentrationsflächen nicht ausreichend Rechnung getragen.
Ein erstes Indiz hierfür ist, dass die Antragsgegnerin Konzentrationszonen nur in der Größenordnung von etwa einem Viertel der Flächen des regionalplanerischen Vorbehaltsgebiets Nr. 81 in ihrem Teilflächennutzungsplan dargestellt hat. Zudem befinden sich rund 70% der dargestellten Konzentrationsflächen außerhalb des Vorbehaltsgebiets Nr. 81. Gemäß Art. 14 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BayLplG handelt es sich bei Vorbehaltsgebieten um die Gebiete, in denen bestimmten raumbedeutsamen Funktionen oder Nutzungen bei der Abwägung mit konkurrierenden raumbedeutsamen Nutzungen ein besonderes Gewicht beizumessen ist. Vorbehaltsgebiete wirken damit als Gewichtungsvorgaben auf nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen ein und dürfen durch öffentliche oder private Belange von höherem Gewicht überwunden werden (vgl. BVerwG, B.v. 15.6.2009 – 4 BN 10.09 – BayVBl 2009, 756; BayVGH, U.v. 18.6.2009 – 22 B 07.1384 – juris). Dem wird die Abwägungsentscheidung der Antragsgegnerin nicht gerecht. In den Beschlüssen des Gemeinderats bzw. der Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan hält sich die Antragsgegnerin nicht genügend vor Augen und setzt sich damit nicht ausreichend auseinander, dass sie einen nur so geringen Anteil des Vorbehaltsgebiets Nr. 81 in ihre Planung aufgenommen hat. In der Sitzung des Gemeinderats wurde zwar ausgeführt, dass die Gemeinde sich mit der Thematik vielfach auf mehreren Ebenen befasst habe. In der Begründung seien diesem Sachverhalt Kapitel 2 (Ziel und Zweck der Planung, Umgriff der Flächennutzungsplanänderung) und 4 (Ziele der Raumplanung des Landschaftsplans) gewidmet. Dem besonderen Gewicht des Vorbehaltsgebiets entspreche die Gemeinde mit einer eigens zu dieser Thematik entwickelten Planung (vgl. Niederschrift v. 25.2.2014, S. 20 f.). Unter Ziffer 2. der Begründung stellt die Antragsgegnerin jedoch lediglich dar, dass ein Teil der bisherigen Vorbehaltsfläche Nr. 81 teilweise Vorranggebiet werden sollte. Der Gemeinderat habe aber die Ausweisung von neuen Vorrang- und Vorbehaltsflächen außerhalb der bestehenden Kiesabbauflächen einstimmig abgelehnt. Aufgrund der ablehnenden Stellungnahmen sei dann das Vorranggebiet wieder zum Vorhaltsgebiet Nr. 81 zurückgestuft worden. Im Flächennutzungsplan der Gemeinde sollten dann geeignete Abbauflächen als Konzentrationszonen für Kiesabbau dargestellt werden. Bei den hierzu angeführten vorrangigen Zielsetzungen findet die Sicherung und Gewinnung von Bodenschätzen jedoch keine Erwähnung. Dass in den Vorbehaltsgebieten der Gewinnung oberflächennaher Bodenschätze besonderes Gewicht zukommt, wird nicht thematisiert (vgl. Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan S. 3 ff.). Unter Ziffer 4. der Begründung wird darauf hingewiesen, dass im Rahmen des wirksamen Regionalplans der Region München ein verbindlich ausgewiesenes Vorbehaltsgebiet für Kies und Sand Nr. 81 im Süden der Ortslage G … existiere und dabei dem Kiesabbau besonderes Gewicht zukomme. Anschließend wird wieder der Fortgang des Fortschreibungsverfahrens für den Regionalplan referiert und auch auf Grundsätze für Nachfolgefunktionen in den Abbaugebieten eingegangen. Das besondere Gewicht, das dem Kiesabbau im Vorbehaltgebiet Nr. 81 zukommt, wird damit nur formal in den Raum gestellt, aber nicht inhaltlich betrachtet. Die Auffassung der Antragsgegnerin, sie setze sich ausführlich mit den maßgeblichen Kriterien auseinander und die Belange des Kiesabbaus würden entsprechend gewürdigt, u.a. indem die Gemeinde tatsächlich planerisch geeignete Flächen als Konzentrationsflächen ausweise, ist damit nicht nachvollziehbar (vgl. Niederschrift v. 25.2.2014, S. 21). Angesichts der oben unter Ziffer 2.1. dargestellten Defizite der Abwägung der einzelnen Potenzialflächen (Ziffer 7.5 der Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan) kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Antragsgegnerin dem Belang der Rohstoffsicherung ausreichend Rechnung getragen hat. Es verbleibt damit bei der planerisch nicht hinreichend bewältigten Tatsache, dass der Umgriff des regionalplanerischen Vorbehaltsgebiets Nr. 81 weit über die geplanten Konzentrationsflächen hinausgeht und damit der überwiegende Bereich des Vorbehaltsgebiets nach dem sachlichen Teilflächennutzungsplan der Antragsgegnerin im Ausschlussgebiet liegen soll. Soweit die Antragsgegnerin auf die Stellungnahme der höheren Landesplanungsbehörde bei der Regierung von Oberbayern vom 11. Januar 2013 verweist, wird darin lediglich behauptet, dass die Gemeinde ihrer Darlegungspflicht nachgekommen sei, indem in der Begründung ausgeführt werde, dass der Kiesabbau zugunsten landwirtschaftlicher Nutzung und zur Vermeidung von Nutzungskonflikten (vgl. Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan S. 3) konzentriert werden soll. Hierbei handelt es sich jedoch um Äußerungen in der Sitzung des Gemeinderats vom 26. Januar 2010, in der die vorgelegten Vorschläge zur Fortschreibung des Regionalplans München geprüft werden sollten. Es handelt sich demnach allenfalls um eine formale Darlegung, die eine konkrete Abwägung im Rahmen der erst später eingeleiteten Flächennutzungsplanänderung zur Aufstellung eines sachlichen Teilflächennutzungsplans Kiesgewinnung nicht ersetzen kann. Soweit die Geschäftsstelle des regionalen Planungsverbands München mit E-Mail vom 31. Januar 2013 keine regionalplanerischen Bedenken angemeldet hat, ist nicht zu erkennen, ob und was überhaupt geprüft wurde. Eine Äußerung zu den Gewichtungen in der Abwägung der Antragsgegnerin in Bezug auf das besondere Gewicht des Vorbehaltsgebiets Nr. 81 und die entgegenstehenden Belange kann dem nicht entnommen werden.
In der Begründung zum Regionalplan München (als Rechtsverordnung in Kraft getreten zum 1.11.2012) wird aber ausgeführt, dass zur Bedarfsdeckung für einen Planungszeitraum von 15 Jahren, welcher der Ausweisung der Vorrang- und Vorbehaltsgebiete zugrunde gelegt wird, rein rechnerisch für Kies und Sand etwa ein Drittel der ausgewiesenen Flächen beansprucht wird. Wegen der Probleme der Bodenverfügbarkeit und der aufgrund der bei einer Ausbeutung in qualitativer und quantitativer Hinsicht oftmals geringeren Vorkommen als ursprünglich vorgesehen, müsse die Ausweisung von Vorrang- und Vorbehaltsgebieten aber deutlich über einen bestimmten Mindestumfang hinausgehen (Zu 2.8.4.1). Durch die Ausweisung von Vorrang- und Vorbehaltsgebieten ergäben sich Vorteile für die Umwelt, da der Abbau in der Regel großflächig erfolge und damit eine Konzentration der Abbauflächen erreicht werde. Einem kleinräumigen, besonders landschaftsbeeinträchtigenden und flächenbeanspruchenden Abbau werde dadurch entgegengewirkt. Mit einem großflächigen Abbau werde eine größere Abbautiefe erreicht und dadurch der Flächenanspruch vermindert. Größere Abbauvorhaben sollten daher vorzugsweise in den ausgewiesenen Vorrang- und Vorbehaltsgebieten realisiert werden (Zu G 2.8.4.4). Dem widerspricht es, wenn die Antragsgegnerin von der Vorbehaltsfläche lediglich ca. 4 ha, d.h. rund 10% neu ausweist und die restlichen 90% dieser Fläche unberücksichtigt lässt. Soweit die Antragsgegnerin dem entgegenhält, dass von den rund 18,9 ha Bestandsfläche der Antragstellerin noch ca. ein Drittel nicht abgebaut sei und noch neu ausgebaute Abbauflächen von rund 11,5 ha verblieben (vgl. Niederschrift über die Gemeinderatssitzung v. 25.2.2014, S. 15 f.), überzeugt dies nicht. Denn in dieser Berechnung sind rund 8,1 ha Abbaufläche in der Konzentrationszone 2 enthalten, deren Verfügbarkeit offen ist. Gerade um solche Probleme bei der Bodenverfügbarkeit in den Griff zu bekommen, geht der Regionalplan München davon aus, dass mit der Ausweisung von Vorrang- und Vorbehaltsgebieten deutlich über einen bestimmten Mindestumfang hinausgegangen werden muss. Mit dieser Bedeutung des Vorbehaltsgebiets Nr. 81 setzt sich die Antragsgegnerin nicht auseinander.
Soweit sich die Antragsgegnerin für ihre Auffassung, dass sie dem Kiesabbau in substanzieller Weise Raum verschafft habe, darauf beruft, dass das Gemeindegebiet bereits durch Kiesabbauflächen erheblich belastet worden sei, kann dies nicht überzeugen. In der Sitzung des Gemeinderats (vgl. Niederschrift v. 25.2.2014, S. 26) wurde ausgeführt, dass bei der Gesamtbilanzierung insoweit auch in Rechnung zu stellen sei, in welchem Umfang im Gemeindegebiet in der Vergangenheit bereits Kiesabbauflächen zur Verfügung gestellt worden seien. Hier möge allein ein Blick auf das Luftbild den numerisch geringen Prozentsatz relativieren. Aus dieser Argumentation wird jedoch nicht ersichtlich, welche Kiesabbauflächen bislang im Gemeindegebiet bestanden haben. Ihr Umfang wird nicht in irgendeiner Weise nachvollziehbar quantifiziert. Hierbei ist auch zu berücksichtigen, dass in den dargestellten Konzentrationsflächen von rund 30,4 ha die in Abbau befindlichen und die genehmigten, aber bisher noch nicht voll umfänglich in Anspruch genommenen Flächen enthalten sind (vgl. Niederschrift v. 25.2.2014, S. 25). Damit wird jedoch nicht ersichtlich, in welchem konkreten Umfang darüber hinaus das Gemeindegebiet bereits mit Kiesabbauflächen belastet wurde. An anderer Stelle wird zwar ausgeführt, dass das Grundstück des Kieswerks (FlNr. 151/3) nicht berücksichtigt worden sei, weil die Ausbeutung hier bereits beendet sei (vgl. Niederschrift v. 25.2.2014, S. 14f.). Auch hier wird jedoch nicht deutlich, in welchem konkreten Umfang auf dem Gelände des Kieswerks in der Vergangenheit Kiesabbau bereits erfolgt ist. Die Ausführungen unter Ziffer 3. der Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan sprechen vielmehr dafür, dass das Gemeindegebiet bislang lediglich im Umfang von rund 20,6 ha vom Kiesabbau betroffen ist (vgl. Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan S. 6 f.).
Im Ergebnis bleibt es demnach bei der Feststellung der Antragsgegnerin, dass durch die Konzentrationsflächen ein Anteil von ca. 1,15% des Gemeindegebiets ausgewiesen wird, der durch den Kiesabbau beeinträchtigt ist bzw. in Anspruch genommen werden kann (vgl. Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan S. 33). Nimmt man hierbei aber in den Blick, dass in den Konzentrationsflächen ein erheblicher Anteil von Flächen enthalten ist, die sich bereits im Abbau befinden oder diesem zur Verfügung stehen, so verbleiben Abbauflächen von allenfalls 11,5 ha (vgl. Niederschrift v. 25.2.2014, S. 15). Dabei handelt es sich um nur ca. 0,42% des Gemeindegebiets. Angesichts der wiederholten Erklärungen der Antragsgegnerin, dass im gesamten Gemeindegebiet Kies in abbauwürdigem Umfang zu finden sei, ist dieser Umfang der neu zum Ausbau ausgewiesenen Flächen nicht ausreichend (vgl. Niederschrift v. 25.2.2014, S. 19; Begründung zum sachlichen Teilflächennutzungsplan S. 23; Niederschrift über die mündliche Verhandlung v. 9.2.2017, S. 4).
Hinzu kommt als weiteres Indiz, dass mit der Konzentrationsfläche 2, die mit 8,1 ha den wesentlichen Anteil der neu abbaubaren Flächen ausmacht (vgl. Niederschrift v. 25.2.2014, S. 25), eine weniger geeignete Fläche für den Kiesabbau zur Verfügung gestellt wird. Wie bereits unter Ziffer 2.1. ausgeführt wurde, liegt diese Fläche nah an der Autobahn sowie an der Staats Straße und wird durch eine Hochspannungsleitung durchschnitten. Ob die Fläche überhaupt verwertbar ist, weil der Eigentümer nicht verkaufsbereit sei, muss außerdem als offen angesehen werden. Es besteht damit der Eindruck, dass hier nur eine Erweiterungsfläche bei Bedarf aufgenommen wurde, um dem Vorwurf einer Verhinderungsplanung zu entgehen. Unabhängig davon wie viel schließlich tatsächlich von der Konzentrationsfläche 2 aus den genannten Gründen nicht für den Kiesabbau zur Verfügung stehen wird, rutscht jedenfalls der Anteil der neu zum Kiesabbau ausgewiesenen Flächen deutlich unter 0,4% des Gemeindegebiets. Angesichts der vorgenannten einzelnen Indizien ist für den Senat nicht ersichtlich, dass die Antragsgegnerin mit ihrer Planung dem Kiesabbau substanziell Raum zur Verfügung stellt.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 ff. ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
