Baurecht

Aktenzeichen  M 8 S 16.897

Leitsatz

Die Verfahrensfreiheit nach Art. 57 Abs. 4 BayBO für die Änderung der Nutzung von Anlagen greift nicht ein, wenn für die neu ausgeübten Nutzungen andere öffentlich-rechtliche Anforderungen in Betracht kommen als für die bisherige Nutzung (Art. 57 Abs. 4 Nr. 1 BayBO). (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I.
Der Antrag wird abgelehnt.
II.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Beigeladene trägt ihre außergerichtlichen
Kosten selbst.
III.
Der Streitwert wird auf 2.500,– EUR festgesetzt.

Gründe

I.
Die Antragstellerin ist Mieterin von Hallenflächen sowie des Lager- und Freiflächenbereichs auf dem Grundstück FlNr. … der Gemarkung …, …str. 12. Das Grundstück wurde ihr von der Beigeladenen als Werkstatt-, Ausstellungs- und Lagerfläche vermietet. Sie hat diese Flächen an eine Vielzahl von Untermietern untervermietet.
In der Hauptsache wendet sich die Antragstellerin gegen einen Bescheid der Antragsgegnerin vom 21. Mai 2015 sowie einen Ergänzungsbescheid vom 28. Oktober 2015. Die Anfechtungsklagen sind unter den Az. M 8 K 14.5609 und M 8 K 15.5314 beim Verwaltungsgericht München anhängig.
Mit dem Ausgangsbescheid vom 21. Mai 2015, mit Postzustellungsurkunde am 26. Mai 2015 zugestellt, wurde der Antragstellerin unter Ziff. 1a die Nutzung und/oder Zulassung der Nutzung durch Dritte des Grundstücks …straße, Fl.Nr. … der Gemarkung …, als Abstellfläche für Lastkraftwagen, Kraftfahrzeuge und Baumaschinen und Baumaterialien über das genehmigte Maß und die Art der privilegierten Nutzung „Errichtung eines Baumschulbetriebes mit Betriebsgebäude, Neubau einer landwirtschaftlichen Lager- und Maschinenhalle“ hinaus nach Unanfechtbarkeit dieser Verfügung untersagt. Ebenso wurde in diesem Bescheid unter Ziff. 1b die Nutzung/oder Zulassung der Nutzung durch Dritte des südlichen Hallenbereichs auf dem Grundstück Fl.Nr. … als Autowerkstätte untersagt. Für den Fall der nichtfristgerechten Erfüllung der in Ziff. 1a genannten Verpflichtung wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,– EUR, für den Fall der nicht fristgerechten Erfüllung der in Ziff. 1b genannten Verpflichtung ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,– EUR angedroht.
Im Ergänzungsbescheid vom 28. Oktober 2015, mit Postzustellungsurkunde am 2. November 2015 zugestellt, wurde im Nachgang zur Verfügung vom 21. Mai 2015 die Frist zur Nutzungsaufgabe oder Zulassung der Nutzung durch Dritte in den Ziff. 1a und 1b auf den 29. Februar 2016 festgelegt und gleichzeitig zur Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände die sofortige Vollziehbarkeit angeordnet.
Zur Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit wurde ausgeführt, sie sei gerechtfertigt, weil das öffentliche Interesse an einer wieder geordneten und öffentlich-rechtlich genehmigten Nutzung ein sofortiges Einschreiten gegen die widerrechtliche Nutzungsweiterführung und vor allem gegen die widerrechtliche Nutzungsintensivierung erfordere. Insbesondere sei sie angemessen und gerechtfertigt, um die nachträglich eingetretenen Verdachtsmomente auszuräumen und eine ordnungsgemäße Beweisführung zu ermöglichen. Das allgemeine öffentliche Interesse an der Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände sei durch die rechtlich festgelegte und moralisch verpflichtende Vorgehensweise bei dem Verdacht von Kriegsgräbern im Zusammenhang mit den Kriegsgräberabkommen diverser Staaten zu einem besonderen öffentlichen Interesse geworden. Die Verhandlungen mit der Antragstellerin in der Vergangenheit hätten gezeigt, dass trotz ihrer Forderung nach Belassung der illegalen Nutzung diese noch intensiviert und durch die Errichtung zusätzlicher Gebäude verfestigt worden sei. Die Möglichkeit, die Rechtmäßigkeit der Verfügung vom 21. Mai 2015 durch eine höhere Instanz überprüfen zu lassen, sei genutzt worden, um die wirtschaftlichen Interessen der Adressatin voll auszuschöpfen und den Gewinn zu maximieren.
Mit Schriftsatz vom 25. Februar 2016, am selben Tag beim Verwaltungsgericht München eingegangen, haben die Bevollmächtigten der Antragstellerin beantragt:
Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin vom 25. November 2015 (M 8 K 15.5314) gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 28. Oktober 2015 wird angeordnet.
Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, das Grundstück werde wohl bereits seit Ende des 2. Weltkrieges als Abstellfläche für Container bzw. als Lagerfläche genutzt. Bis zur Verfügung vom 21. Mai 2015 bzw. dem Ergänzungsbescheid vom 28. Oktober 2015 sei die Lagernutzung auf dem Grundstück seitens der Antragsgegnerin jahrzehntelang geduldet worden, wobei ihr diese Nutzung auch immer bekannt gewesen sei. Entgegen den Ausführungen im Bescheid vom 28. Oktober 2015 sei es nicht zu einer Intensivierung bzw. Erweiterung der Nutzung im nördlichen Grundstücksbereich gekommen, vielmehr habe zumindest im Hinblick auf die dort abgestellten Güter im Vergleich zum Zeitpunkt der Nutzungsuntersagung keinerlei Veränderung stattgefunden. Eine Ansiedlung neuer, zusätzlicher Unterpächter bzw. Mieter habe seit der Klageeinreichung nicht stattgefunden. Ebenfalls finde entgegen den Ausführungen der Antragsgegnerin über die Wohnnutzung des in der Mitte des Geländes befindlichen einstöckigen Gebäudes hinaus auf dem Grundstück keine Wohnnutzung statt. Die diversen Container dienten den dort Beschäftigten allenfalls als Außen- und Umkleideräume bzw. zur Abwicklung von Büroarbeiten.
Weiter seien die seitens der Antragsgegnerin angeführten Sondierungen bzw. Grabungen auf Verdachtsflächen des KZ-Außenlagers … bereits durchgeführt worden, wofür bereits Freiräumungen der Grundstücksteile seitens der Untermieter erfolgt seien.
Zwischen der Antragstellerin und der Antragsgegnerin seien bereits Gespräche zur Verlängerung der Räumungsfrist geführt worden. Von der Antragstellerin sei bereits mehrfach mitgeteilt und unter Angabe entsprechender Ausweichgrundstücke deutlich gemacht worden, dass ihrerseits eine schnellstmögliche Räumung des Grundstücks beabsichtigt sei, hierfür aber die mit Bescheid vom 28. Oktober 2015 verfügte Frist nicht ausreiche. Ausdrücklich sei gegenüber der Antragsgegnerin angeboten worden, einen großen Teil des Grundstücks frei zu räumen, was unmittelbar bevorstehe. Der Untermieter der im vorgelegten Lageplan rot schraffierten Fläche werde diese im Laufe des Monats März räumen. Eine Einigung zur Fristverlängerung sei im Ergebnis nicht zustande gekommen.
Das Interesse der Antragstellerin an der beantragten Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage überwiege des Interesse der Antragsgegnerin, weil die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit des Bescheids nicht hinreichend begründet worden sei, sie ermessensfehlerhaft sei und die Erfolgsaussichten der eingelegten Klage zumindest als offen anzusehen seien. Im Übrigen könnten allein fehlende Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache das erforderliche besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung weder begründen noch ersetzen.
Vorliegend würden die Interessen der Antragstellerin an einer zeitlich auskömmlichen Räumungsdauer die Interessen der Antragsgegnerin an einer sofortigen Vollziehbarkeit der Nutzungsaufgabe überwiegen. Insbesondere könnten die von der Antragsgegnerin angeführten Verdachtsmomente für etwaige Vorkommen von sterblichen Überresten aus dem KZ-Außenlager … eine sofortige Vollziehbarkeit nicht mehr rechtfertigen. Es seien auf bereits frei geräumten Flächen umfangreiche Sondierungen und Schürfungen zur etwaigen Verifizierung des Verdachts von Grabstätten durchgeführt worden. Grabstätten bzw. sterbliche Überreste hätten hierbei nicht aufgefunden werden können. Eine vollständige Räumung des Grundstücks sei entgegen der Ausführungen der Antragsgegnerin hierfür nicht nötig. Im Übrigen habe die Antragstellerin schon im Vorfeld angeboten, entsprechende Flächen zur Untersuchung des Untergrunds frei zu räumen.
Gerade im Hinblick auf die jahrelang seitens der Antragsgegnerin geduldete Nutzung der inmitten stehenden Fläche als Lagerplatz und der, trotz der Nutzung durch die Antragstellerin bzw. ihre Untermieter/Pächter ermöglichten Sondierungen hinsichtlich des Verdachts auf Kriegsgräber, überwiege des öffentliche Interesse an der Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände innerhalb des mit Bescheid vom 28. Oktober 2015 festgelegten Zeitrahmens nicht das Interesse der Antragstellerin an einem in zeitlicher Hinsicht realistischen Umzug der Untermieter/Unterpächter. Die seitens der Antragsgegnerin ausgeführte Eilbedürftigkeit zur Räumung des Grundstücks zum Zwecke der Grabungen bzw. Sondierungen bestehe nachweislich nicht mehr, da die Grabungen bereits stattgefunden hätten. Darüber hinaus seien die Ausführungen der Antragsgegnerin zur Nutzungsintensivierung nicht korrekt.
Gegen die Errichtung von zusätzlichen Gebäuden sei seitens der Antragstellerin bereits gegen den betreffenden Untermieter vorgegangen worden, welcher diese Gebäudlichkeiten auch zu einem großen Teil bereits abgebaut habe.
Die Festlegung der Frist zum Nutzungsaufgabe bis zum 29. Februar 2016 sei vor dem Hintergrund der erklärten Ermöglichung der grabungstechnischen Sondierungen sowie die jahrelange Duldung der Nutzung des Grundstücks als Lagerfläche ermessensfehlerhaft, da die angegriffene Verfügung und insbesondere die hiermit festgesetzte Frist erkennbar außer Verhältnis zum angestrebten Erfolg stehe. Der vor der Antragsgegnerin angestrebte Erfolg könne, wie sich zwischenzeitlich erwiesen habe, auch im Rahmen einer längeren Frist erreicht werden.
Mit Beschluss vom 14. April 2016 wurde die Vermieterin und ehemalige Eigentümerin des Grundstücks auf deren Antrag im Hinblick auf den Aussetzungsbeschluss des Landgerichts München I vom 11. März 2016 im Kündigungsverfahren 14 HKO 17404/15 zwischen der Beigeladenen und der Antragstellerin zum Verfahren beigeladen.
Mit Schreiben vom 2. Mai 2016, beim Verwaltungsgericht am 9. Mai 2016 eingegangen, hat die Antragsgegnerin die mit Schreiben des Verwaltungsgerichts München vom 25. Februar 2016 angeforderten Akten vorgelegt und beantragt:
Der Antrag wird abgelehnt.
Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ausgeführt, die Voraussetzungen der Anordnung des Sofortvollzugs lägen vor und die in der Hauptsache erhobene Anfechtungsklage werde erfolglos bleiben, da die Nutzungsuntersagung formell und materiell rechtmäßig sei.
Das streitgegenständliche Grundstück liege außerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils jenseits des Ortsrandes von … Der Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin stelle für die streitgegenständliche Fläche eine landwirtschaftliche Nutzung (LW) dar. Das Grundstück sei bereits seit mehreren Jahren Gegenstand bauaufsichtlicher Bemühungen der Antragsgegnerin. Bereits im Jahre 1999 sei es aufgrund einer ungenehmigten Nutzung als Lagerplatz für LKW und andere Fahrzeuge bauaufsichtlich aufgegriffen und mit Datum vom 9. Dezember 1999 die illegale Nutzung gegenüber dem seinerzeitigen Eigentümer untersagt worden. Mit Bescheid vom 31. August 2000 sei dem damaligen Eigentümer eine Baugenehmigung für eine Nutzung als Baumschule mit Fertigrasenproduktion als im Außenbereich privilegiertes Vorhaben erteilt worden. Ob von der Genehmigung tatsächlich Gebrauch gemacht worden sei, sei aus Sicht der Antragsgegnerin unklar; es existierten jedoch erhebliche Indizien, die dagegen sprächen. Nachweislich wurden durch den damaligen Eigentümer auf dem Grundstück verschiedene Steine und Erden gelagert sowie für den Baumschulbetrieb genehmigte baulichen Anlagen, Baufahrzeuge und Baumaschinen aus einem anderen Betrieb des Eigentümers (Abbrucharbeiten und Baumaschinenverleih) abgestellt. Mit Bescheid vom 16. Januar 2007 sei für den genehmigten Baumschulbetrieb der Neubau einer landwirtschaftlichen Lager- und Maschinenhalle genehmigt worden, die in der Folge auch errichtet worden sei.
Im Januar 2015 habe die Antragsgegnerin entsprechende Hinweise vom zuständigen Bezirksausschuss sowie von Anwohnern der westlich angrenzenden Siedlung erhalten, dass offenbar der Nutzer des Geländes gewechselt und sich dort ein Fahrzeug- bzw. Schrotthandel etabliere. Bei einer durchgeführten Ortskontrolle am 21. Januar 2015 seien auf der Fläche abgestellte PKW, LKW und Container festgestellt worden. Bei einer durchgeführten Eigentümerermittlung habe sich gezeigt, dass die Beigeladene Eigentümerin des Grundstücks gewesen sei.
Mit Schreiben vom 24. Februar 2015 sei zunächst die Beigeladene als Grundstückseigentümerin zum vorgenannten Sachverhalt angehört und nach entsprechender Rückäußerung sodann auch die Antragstellerin als Pächterin des Grundstücks mit Schreiben vom 10. März 2015 angehört worden.
Die Beigeladene habe mit Schreiben vom 25. März 2015 signalisiert, dass sie jedenfalls nicht bereit sei, die Nutzung durch ihre Pächterin und damit die Antragstellerin hinzunehmen und diese daher zivilrechtlich abgemahnt worden sei. Die Antragstellerin habe sich mit E-Mail vom 10. April 2015 geäußert und auf die bisherige Nutzung durch den Alteigentümer verwiesen und zugleich ein Lösungskonzept angekündigt. Nachdem die Antragsgegnerin zwischenzeitlich von einer weiteren Nutzungsintensivierung und insbesondere der Benutzung eines östlich der Fläche gelegenen Landwirtschafts- und Forstweges als Zufahrtsweg sowie als Abstellfläche für Fahrzeuge erfahren habe, seien die Antragstellerin und die Beigeladene am 21. April 2015 erneut angehört worden. Mit Schreiben vom 27. April 2015 habe die Beigeladene daraufhin Abhilfe angekündigt. Für die Antragstellerin sei mit Rechtsanwaltsschreiben vom 8. Mai 2015 mitgeteilt worden, dass es sich bei der Fläche um eine Gewerbegebiet handele und der Landwirtschafts- und Forstweg nur marginal genutzt werde.
Mit Datum vom 21. Mai 2015 habe die Antragsgegnerin die erste, in der Hauptsache streitgegenständliche Nutzungsuntersagungsverfügung gegen die Antragstellerin als Handlungsstörerin erlassen.
Aufgrund weiterer Beschwerden habe die Antragsgegnerin am 9. Juli 2015 das Gelände erneut in Augenschein genommen und festgestellt, dass im Vergleich zum Ortstermin vom Januar 2015 eine erhebliche Intensivierung der illegalen Nutzung stattgefunden habe und neben Fahrzeugen und Baucontainern auch Wohncontainer auf dem Grundstück vorhanden seien. Zudem sei auch in der „Bürobarracke“ gewohnt worden. Weiterhin sei ein im Bau befindliches Gebäude (Fundament gelegt) identifiziert worden. Dieser Sachverhalt sei sowohl der Antragstellerin als auch der Beigeladenen jeweils mit Schreiben vom 9. Juli 2015 zur Kenntnis gegeben und Gelegenheit zur Äußerung eingeräumt worden.
Anfang Juli 2015 habe die Antragsgegnerin zudem von nicht unerheblichen Verdachtsmomenten erfahren, dass sich auf dem Grundstück Gräber aus der Zeit des Dritten Reiches befänden, zu der das Grundstück als Außenlager des Konzentrationlagers … gedient habe. Zwar seien nach der Befreiung des Lagers Überreste von Verstorbenen in ganz erheblichem Umfang umgebettet worden; von fachkundiger Seite existierten jedoch Hinweise, dass nicht alle Gräber geöffnet und die Verstorbenen umgebettet worden seien. In einem Gespräch mit der Antragstellerin und deren Rechtsanwälten am 22. Juli 2015 sei sowohl die planungsrechtliche Situation als auch der historische Kontext umfangreich erörtert worden.
Kurz nach diesem Gespräch habe die Antragsgegnerin von der Beigeladenen die Mitteilung erhalten, dass das Pachtverhältnis mit der Antragstellerin zwischenzeitlich fristlos gekündigt worden sei. Auch im Nachgang zu dem Gespräch habe die Antragsgegnerin keinen wesentlichen Rückgang der Intensität der Grundstücksnutzung verzeichnen können.
Am 14. September 2015 habe das Referat für Gesundheit um Umwelt der Antragsgegnerin eine Ortsbesichtigung wegen der Besorgnis von Grundwasserverunreinigungen vorgenommen und festgestellt, dass die Zustände vor Ort aus wasserrechtlicher Sicht nicht hinnehmbar seien und insbesondere auch ein Abwarten auf den Ausgang des Hauptsacheverfahrens betreffend die Nutzungsuntersagung nicht hinnehmbar sei. Grund hierfür sei, dass auf dem Gelände eigenmächtig Grundwasserentnahmestellen geschaffen worden seien, ohne dass eine geregelte Abwasserentsorgung vorhanden sei, weshalb das Abwasser in das Grundwasser versickere.
Anfang Oktober 2015 habe die Antragsgegnerin eine weitere Anzeige erhalten, wonach auf dem Grundstück nunmehr weitere bauliche Anlagen geschaffen würden, die zudem in notwendigen Rettungswegen errichtet würden.
Insgesamt habe die Antragsgegnerin im Vorfeld ihres Ergänzungsbescheides vom 29. Oktober 2015 feststellen müssen, dass trotz der bereits erlassenen Nutzungsuntersagung und der umfangreichen Korrespondenz eine weitere unkontrollierte Intensivierung der Nutzung des Geländes sowie der Bautätigkeit stattgefunden habe und zudem grundwassergefährdende Handlungen vorgenommen worden seien. Daher sei es aus Sicht der Antragsgegnerin nicht mehr zumutbar gewesen, die endgültige Vollstreckbarkeit der Verfügung vom 21. Mai 2015 abzuwarten. Hiergegen habe vor allem gesprochen, dass sich aufgrund der erhobenen Klage das Verfahren gegebenenfalls über mehrere Instanzen und Jahre hinziehen könnte und daher erhebliche Unsicherheiten bestünden, bis wann die Nutzungsuntersagung vollziehbar werde. Ein weiteres Zuwarten sei nicht hinnehmbar, da nach der bisherigen Entwicklung auch zu befürchten stehe, dass sich der Zustand vor Ort kontinuierlich verfestige und mithin verschlechtere. Im Hinblick auf die Unterverpachtung der Parzellen auf dem Grundstück sei von der Antragsgegnerin eine Frist zur Nutzungsaufgabe von 4 Monaten für angemessen erachtet worden, da in dieser Zeit wahlweise die Unterpachtverträge hätten beendet werden können oder aber die Unterpächter auf Ausweichmöglichkeiten verwiesen hätten werden können. Die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit der Ziff. 1 der Verfügung vom 29. Oktober 2015 im Hinblick auf das Ablaufdatum 29. Februar 2016 sei schon deswegen erforderlich, da das Ziel der Antragsgegnerin, eine zeitnahe Beendigung der illegalen Nutzung, nur über eine sofortige Vollziehbarkeit erreicht werden könne.
Zwar erkenne die Antragsgegnerin an, dass die Antragstellerin bemüht sei, der Verfügung Folge zu leisten und Ausweichflächen für die Nutzung aufzufinden. Hierbei sei aber auch zu berücksichtigen, dass die Auffassung der Antragsgegnerin zur Unzulässigkeit der Nutzung der Antragstellerin nunmehr seit über einem Jahr bekannt sei und diese offenbar trotzdem nicht in der Lage sei, das Nutzungsverhalten auf dem Grundstück einzudämmen bzw. in geregelte Bahnen zu lenken. Das Angebot der Antragstellerin, Flächen für die erforderlichen Grabungen nach NS-Opfern freizuräumen, gehe zudem am Kern des bauaufsichtlichen Problems vorbei, das in der baurechtswidrigen Nutzung des Grundstücks liege und nicht in dem historischen Kontext. Dass das Grundstück nach dem Vollzug der Nutzungsuntersagung für Grabungen zur Verfügung stehe, sei vielmehr ein Nebeneffekt der bauaufsichtlichen Bemühungen, nicht jedoch deren Motiv.
Mit Schriftsatz vom 12. Mai 2016, bei Gericht am 13. Mai 2016 eingegangen, haben die Bevollmächtigten der Antragstellerin ausgeführt, diese sei nach wie vor bemüht, Ausweichgrundstücke für die jeweiligen Untermieter zu finden. Von einer Nutzungsintensivierung hinsichtlich der Tätigkeiten auf dem Grundstück könne keine Rede sein. Vielmehr sei ein Teil des Grundstücks zwischenzeitlich nahezu vollständig geräumt, für die übrigen Flächen bemühe sich die Antragstellerin um eine schnellstmögliche Räumung. Da die Räumung schnellstmöglich und mit sichtbaren Ergebnissen betrieben werde, bestehe die von der Antragsgegnerin angeführte Eilbedürftigkeit aufgrund der Nutzungsintensivierung nicht mehr.
Wegen der weiteren Einzelheiten und des Sachvortrags der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten, auch in den Verfahren M 8 K 14.5609 und M 8 K 15.5314, sowie auf die vorgelegten Behördenakten verwiesen.
II.
Der Antrag gemäß § 80 Abs. 5 VwGO hinsichtlich der Ziffern 1a und 1b im Bescheid vom 21. Mai 2015 in der Fassung des Ergänzungsbescheids vom 28. Oktober 2015 sowie gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art. 21a Satz 2 VwZVG i. V. m. § 80 Abs. 5 VwGO hinsichtlich der Ziffern 2a und 2b im Bescheid vom 21. Mai 2015 in der Fassung des Ergänzungsbescheids vom 28. Oktober 2015 ist zulässig, aber unbegründet.
Entgegen der insoweit missverständlichen Formulierung der Ziffer 2 des Ergänzungsbescheids vom 28. Oktober 2015 sollte erkennbar nicht nur die nachträgliche Fristsetzung zum 29. Februar 2016 für die Nutzungsuntersagungen in Ziffern 1a und 1b des Bescheids vom 21. Mai 2015 für sofort vollziehbar erklärt werden, sondern die Nutzungsuntersagungen insgesamt. Hierfür spricht nicht zuletzt auch die Tatsache, dass auch die Antragstellerin selbst die Vollziehbarkeitsanordnung so verstanden hat. Daher ist auch mit dem erfolglosen Ablauf des 29. Februars keine Erledigung eingetreten, vielmehr besteht wegen der sofortigen Vollziehbarkeit der Ziffern 1a und 1b nach wie vor ein Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung.
Gemäß § 80 Abs. 1 VwGO hat eine Anfechtungsklage grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Diese entfällt nur in den in § 80 Abs. 2 VwGO genannten Fällen, u. a. wenn dies Bundes- oder Landesrecht vorschreibt (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO), was in Bezug auf Vollstreckungsmaßnahmen durch Art. 21 a Satz 1 VwZVG erfolgt ist, oder wenn eine Behörde die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten angeordnet hat (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO). Bei einer solchen Anordnung des Sofortvollzugs ist gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung schriftlich zu begründen.
Auf Antrag kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage im Fall des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. Art. 21 a Satz 1 VwZVG nach Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art. 21 a Satz 2 VwZVG i. V. m. § 80 Abs. 5 VwGO ganz oder teilweise anordnen sowie im Fall des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO nach § 80 Abs. 5 VwGO ganz oder teilweise wiederherstellen. Hinsichtlich der Anordnung des Sofortvollzugs prüft das Gericht zunächst, ob diese formell rechtmäßig war. Im Übrigen trifft das Gericht eine eigene Ermessensentscheidung: Es hat bei der Entscheidung über die Anordnung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung abzuwägen zwischen dem von der Behörde geltend gemachten Interesse an der sofortigen Vollziehung des Bescheids und dem Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfs. Bei dieser Abwägung sind auch die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens zu berücksichtigen. Ergibt die im Rahmen des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO allein mögliche summarische Überprüfung, dass der Rechtsbehelf offensichtlich erfolglos sein wird, tritt das Interesse des Antragstellers regelmäßig zurück. Erweist sich dagegen der angefochtene Bescheid schon bei kursorischer Prüfung als offensichtlich rechtswidrig, besteht kein öffentliches Interesse an dessen sofortiger Vollziehung. Ist der Ausgang des Hauptsacheverfahrens dagegen nicht hinreichend absehbar, verbleibt es bei einer Interessenabwägung.
Daran gemessen kommt vorliegend keine Anordnung bzw. Wiedererstellung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklagen vom 25. Juni 2015 und vom 25. November 2015 in Betracht: Die Anordnung des Sofortvollzugs in Ziffer 2. des Bescheids vom 28. Oktober 2015 ist formell rechtmäßig (1.). Die Interessenabwägung geht zulasten der Antragstellerin aus, weil ihre Anfechtungsklagen gegen den Bescheid vom 25. Mai 2015 in der Fassung des Ergänzungsbescheids vom 28. Oktober 2015 bei summarischer Prüfung erfolglos bleiben werden (2.).
1. Die Anordnung des Sofortvollzugs in Ziffer 2. des Ergänzungsbescheids vom 28. Oktober 2015 bezüglich der Nutzungsuntersagungen in Ziffern 1a und 1b des Bescheids vom 25. Mai 2015 erfolgte formell rechtmäßig. Die Antragsgegnerin war als die den Verwaltungsakt erlassende Behörde für die Anordnung des Sofortvollzugs zuständig und hat dabei gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung schriftlich begründet. Diese Begründung genügt auch den hieran zu stellenden Anforderungen:
Um der Begründungspflicht des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO zu genügen, bedarf es einer schlüssigen konkreten Auseinandersetzung im Einzelfall unter substantiierter Darlegung der wesentlichen rechtlichen und tatsächlichen Erwägungen, wieso gerade im konkreten Fall ein Aufschub der Anordnung bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens nicht hingenommen werden kann (BayVGH, B.v. 6.10.2000 – 2 CS 98.2373 – juris Rn. 16 zu einer Beseitigungsanordnung). Es sind somit die Gründe, die zur Annahme eines besonderen öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung und damit zum Gebrauch der Anordnungsmöglichkeit nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO geführt haben, darzulegen (Decker, in: Simon/Busse, BayBO, 122. EL Januar 2016, Art. 76 Rn. 329 m. w. N.). Formelhafte, allgemein gehaltene Wendungen genügen daher nicht dem Begründungserfordernis, da hiermit nicht hinreichend dargelegt wird, warum nach den Umständen des konkreten Einzelfalles eine Vollstreckung im öffentlichen Interesse dringlich ist und hiermit nicht bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens gewartet werden kann (BayVGH, B.v. 6.10.2000 – 2 CS 98.2373 – juris Rn. 17).
Im Falle einer Nutzungsuntersagung nach Art. 76 Satz 2 BayBO ist diese darauf gerichtet, die Schaffung vollendeter Tatsachen zu verhindern bzw. die weitere Verfestigung bereits unter Verstoß gegen formelles Baurecht geschaffener Tatsachen zu unterbinden. Liegen die Voraussetzungen einer Nutzungsuntersagung gemäß Art. 76 Satz 2 BayBO aller Voraussicht nach vor, ist auch die Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO gerechtfertigt, da ein öffentliches Interesse daran besteht, dass die Genehmigungspflicht beachtet wird. Dieses öffentliche Interesse überwiegt im allgemeinen das private Interesse, die rechtswidrige Nutzung vorläufig fortsetzen zu dürfen (BayVGH, B.v. 7.7.2005 – 25 CS 05.1192 – juris Rn. 4). In diesen Fällen stellt die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit daher den Regelfall dar (vgl. Jäde, Bauaufsichtliche Maßnahmen, 4. Aufl. 2012, Rn. 286 m. w. N.).
Für das Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO folgt daraus im Falle von Nutzungsuntersagungen, dass anders als bei sonstigen Verwaltungsakten, kein besonderes, über die den zu vollziehenden Grundverwaltungsakt tragenden Gründe hinausgehendes besonderes Vollzugsinteresse erforderlich ist, sondern zur Begründung auch auf die die Nutzungsuntersagung als solche tragenden Gründe abgestellt werden kann.
In den Ausführungen zur Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit wird insoweit für die formelle Begründungspflicht des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO noch ausreichend auf das öffentliche Interesse an einer wieder geordneten und öffentlich-rechtlich genehmigten Nutzung abgestellt, das ein sofortiges Einschreiten gegen die widerrechtliche Nutzungsweiterführung und gegen die widerrechtliche Nutzungsintensivierung erfordere. Damit ist zwar knapp, aber noch hinreichend angegeben, welche Gründe die Antragsgegnerin bezogen auf den konkreten Einzelfall bewogen haben, den Suspensiveffekt auszuschließen.
2. Die vom Gericht im Rahmen seiner eigenen Ermessenentscheidung anzustellende Interessabwägung geht zulasten der Antragstellerin aus. Nach der im Rahmen dieses vorläufigen Rechtsschutzverfahrens allein möglichen, aber auch ausreichenden summarischen Prüfung ist zu erwarten, dass die Anfechtungsklagen der Antragstellerin gegen die Verfügung vom 21. Mai 2015 in der Fassung des Ergänzungsbescheids vom 28. Oktober 2015 erfolglos bleiben werden, weil diese Bescheide rechtmäßig sind und die Antragstellerin nicht in ihren Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
a) Nach Art. 76 Satz 2 BayBO kann die Bauaufsichtsbehörde für den Fall, dass Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt werden, diese Nutzung untersagen. Für die Rechtmäßigkeit einer Nutzungsuntersagung genügt dabei das Vorliegen einer formell illegalen Nutzung, wenn die illegal aufgenommene Nutzung nicht offensichtlich genehmigungsfähig ist (vgl. BayVGH, B.v. 29.5.2015 – 9 ZB 14.2580 – juris Rn. 10; BayVGH, B.v. 20.1.2016 – 9 CS 15.1973 – juris Rn. 12; vgl. auch Jäde, Bauaufsichtliche Maßnahmen, 4. Aufl. 2012, Rn. 262 ff. m. w. N.).
Vorliegend bestehen für die von den Mietern der Antragstellerin seit Anfang 2015 vorgenommenen Nutzungen auf dem Grundstück keine Baugenehmigungen. Auch sind diese Nutzungen offensichtlich nicht von der dem Voreigentümer mit Bescheid vom 31. August 2000 erteilten Baugenehmigung für eine Nutzung als Baumschule mit Fertigrasenproduktion gedeckt.
Daher hätte die Aufnahme der Nutzungen einer Baugenehmigung nach Art. 55 Abs. 1 BayBO bedurft. Die Verfahrensfreiheit nach Art. 57 Abs. 4 BayBO für die Änderung der Nutzung von Anlagen greift nicht ein, da für die seit Anfang 2015 neu ausgeübten Nutzungen andere öffentlich-rechtliche Anforderungen in Betracht kommen als für die bisherige Nutzung als Baumschule (Art. 57 Abs. 4 Nr. 1 BayBO), insbesondere, da es sich in bauplanungsrechtlicher Hinsicht nicht um privilegierte Außenbereichsvorhaben handelt. Auch entfallen aufgrund der Außenbereichslage des Grundstücks möglicherweise in Betracht kommende Verfahrensfreiheitstatbestände nach Art. 57 Abs. 1 und 2 BayBO (vgl. etwa Art. 57 Abs. 4 Nr. 2 BayBO).
Die ausgeübten Nutzungen sind auch nicht offensichtlich genehmigungsfähig. Nach den in der Bauakte enthaltenen Luftbildern und Lageplänen ist die bauplanungsrechtliche Einstufung des Grundstücks als Außenbereich durchaus nachvollziehbar. Dass die Nutzungen als nicht privilegierte sonstige Außenbereichsvorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB genehmigungsfähig sind, erscheint ausgeschlossen, da dem die Darstellung im Flächennutzungsplan als „Fläche für die Landwirtschaft“ entgegensteht und damit eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB vorliegt.
Die Antragsgegnerin hat auch das ihr zustehende Ermessen korrekt ausgeübt, wobei hieran keine besonderen Anforderungen zu stellen sind, da es sich bei der Nutzungsuntersagung nach Art. 76 Satz 2 BayBO um ein gesetzlich intendiertes Ermessen handelt, d. h. bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen stellt der Erlass der Nutzungsuntersagung die Regel dar (vgl. Jäde, Bauaufsichtliche Maßnahmen, 4. Aufl. 2012, Rn. 269). Im Rahmen der Ermessenserwägung hat die Antragsgegnerin auch den Einwand berücksichtigt bzw. widerlegt, sie habe jahrelang die rechtswidrige Nutzung durch den Voreigentümer geduldet. Zwar kann eine jahrelange Duldung einer Nutzung dazu führen, dass eine Nutzungsuntersagung allein aufgrund der formellen Illegalität der Nutzung ermessensfehlerhaft ist (vgl. Jäde, Bauaufsichtliche Maßnahmen, 4. Aufl. 2012, Rn. 270). Allerdings handelt es sich vorliegend schon nicht um die unveränderte Fortführung der angeblich jahrelang geduldeten Nutzung, sondern um neue Nutzungen seit Anfang 2015, die von der Antragsgegnerin aufgrund von Nachbarbeschwerden aufgegriffen wurden und denen sie mit der Nutzungsuntersagung vom 21. Mai 2015 entgegengetreten ist.
Die Auswahl der Antragstellerin als Adressatin der Nutzungsuntersagung aufgrund ihrer Verhaltensstörereigenschaft begegnet ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken. Unter dem Gesichtspunkt der effektiven Gefahrenabwehr ist es nachvollziehbar, dass die Antragsgegnerin weder die ihr derzeit weitestgehend unbekannten Untermieter der Teilflächen noch die Grundstückseigentümerin herangezogen hat.
Die zunächst im Bescheid vom 21. Mai 2015 erfolgte Fristsetzung „nach Unanfechtbarkeit dieser Verfügung“ erfolgte nicht zuletzt auch im Interesse der Antragstellerin, um im Hinblick auf eine voraussichtliche gerichtliche Überprüfung der Nutzungsuntersagung zunächst die Nutzung fortsetzen und für ihre Mieter Ausweichgrundstücke suchen zu können. Die im Ergänzungsbescheid vom 28. Oktober 2015 gesetzte Frist von vier Monaten bis zum 29. Februar 2016 begegnet im Hinblick auf die Möglichkeit der Antragstellerin, die Mietverträge mit den Untermietern über Nichtwohnräume und Grundstücke ordentlich nach §§ 578, 580a BGB und aus wichtigem Grund auch außerordentlich nach § 543 BGB zu kündigen, keinen Bedenken. Die viermonatige Frist erscheint hierfür ausreichend und damit angemessen, zumal der Antragstellerin spätestens aufgrund der Verfügung vom 21. Mai 2015 die Rechtswidrigkeit der Grundstücksnutzung bewusst sein musste und sie an sich bereits ab diesem Zeitpunkt gehalten gewesen wäre, die notwendigen Vorbereitungen zu deren Beendigung zu treffen.
Der Umstand, dass die Fristsetzung und die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit erst nachträglich erfolgten und im ursprünglichen Bescheid die Nutzungsuntersagung erst mit dessen Unanfechtbarkeit wirksam werden sollte, begründet keine Rechtswidrigkeit des Ergänzungsbescheids (vgl. BayVGH, B.v. 10.2.1988 – 2 CS 88.00208, BayVBl. 1988, 436 f.; vgl. auch Jäde, Bauaufsichtliche Maßnahmen, 4. Aufl. 2012, Rn. 287). Hierfür spricht schon, dass die Antragsgegnerin berechtigt gewesen wäre, die Nutzungsuntersagung von Anfang an mit einer bestimmten Frist sowie einer Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO zu erlassen. Vor allem ist mit der Verfügung vom 21. Mai 2015 kein Vertrauensschutz zugunsten der Antragstellerin begründet worden, da diese unabhängig vom Erlass und dem Wirksamwerden der Nutzungsuntersagung die geänderte Nutzung ohne die hierfür erforderliche Baugenehmigung nicht hätte aufnehmen und fortsetzen dürfen (BayVGH, B.v. 10.2.1988 – 2 CS 88.00208, BayVBl. 1988, 436, 437). Die Nutzung war von Anfang an formell und wohl auch materiell rechtswidrig, was der Antragstellerin spätestens aufgrund der Verfügung vom 21. Mai 2015 vor Augen geführt wurde.
b) Auch die Androhung der Zwangsgelder in Höhe von 5.000,– EUR für den Fall der nicht fristgerechten Erfüllung der in Ziff. 1a genannten Verpflichtung und in Höhe von 2.500,– EUR für den Fall der nicht fristgerechten Erfüllung der in Ziff. 1b genannten Verpflichtung begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Die allgemeinen (Art. 18 ff. VwZVG) und besonderen (Art. 29 ff. VwZVG) Vollstreckungsvoraussetzungen liegen vor. Insbesondere sind die Ziffern 1a und 1b des Bescheids vom 21. Mai 2015 aufgrund der Anordnung der sofortigen Vollziehung im Ergänzungsbescheid vom 28. Oktober 2015 vollstreckbar (Art. 19 Abs. 1 Nr. 3 VwZVG). Vor der Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit war die Vollstreckbarkeit durch die Formulierung „nach Unanfechtbarkeit dieser Verfügung“ sichergestellt. Die gesetzte Frist von vier Monaten ist auch mit Art. 36 Abs. 1 Satz 2 VwZVG vereinbar. Auch der Höhe nach sind die angedrohten Zwangsgelder angemessen, insbesondere liegen sie innerhalb des Rahmens des Art. 31 Abs. 2 Satz 1 VwZVG von mindestens fünfzehn und höchstens fünfzigtausend Euro, wobei gem. Art. 31 Abs. 2 Satz 2 und 4 VwZVG das Zwangsgeld das wirtschaftliche Interesse, das der Pflichtige an der Vornahme oder am Unterbleiben der Handlung hat, erreichen soll, wobei das wirtschaftliche Interesse des Pflichtigen nach pflichtgemäßem Ermessen zu schätzen ist.
Schließlich ist auch weder vorgetragen noch sonst erkennbar geworden, dass die Antragstellerin im Hinblick auf die Untervermietungen rechtlich oder tatsächlich nicht in der Lage wäre, ihre Verpflichtungen zu erfüllen. Vielmehr zeigt der Umstand, dass die Antragstellerin die im mit Schriftsatz vom 12. Mai 2016 übermittelten Lageplan blau markierte Fläche räumen konnte, dass die Untermietverhältnisse die Antragstellerin nicht daran hindern, die ihr auferlegten Verpflichtungen zu erfüllen. Im Übrigen würde das Fehlen möglicherweise noch erforderlicher Duldungsanordnungen gegenüber den Untermietern lediglich ein Vollstreckungshindernis darstellen, nicht aber die Rechtmäßigkeit der zu vollstreckenden Grundverfügung samt Zwangsgeldandrohung betreffen (vgl. Jäde, Bauaufsichtliche Maßnahmen, 4. Aufl. 2012, Rn. 229 ff.). Ihr Fehlen würde daher einem Fälligwerden der Zwangsgelder entgegenstehen. Im Übrigen könnte die Antragsgegnerin gestützt auf Art. 54 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 BayBO von der Antragstellerin die Mitteilung der Untermieter verlangen, um mit Erlass der Duldungsanordnungen die erforderlichen Voraussetzungen für weitere Vollstreckungsmaßnahmen zu schaffen.
Daher war der Antrag gemäß § 80 Abs. 5 VwGO und Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art. 21a Satz 2 VwZVG i. V. m. § 80 Abs. 5 VwGO mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzulehnen.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG i. V. m. § 52 Abs. 1 GKG i. V. m. Nrn. 1.5 und 1.7.2 Satz 2 des Streitwertkatalogs.