Aktenzeichen M 1 K 15.2731
Leitsatz
Betreiberpflichten des § 22 Abs. 1 BImSchG dienen dem Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne der Gefahrenabwehr. Sie zielen nicht auf Maßnahmen der Gefahrenvorsorge. Potentiell schädliche Umwelteinwirkungen, d.h. lediglich abstrakte Gefahrenlagen, reichen insoweit nicht aus. (redaktioneller Leitsatz)
Für Qualitätsanforderungen an die Innenraumluft gibt es in der Bundesrepublik Deutschland keine rechtsverbindlichen Regelungen, sondern lediglich eine Handreichung einer Ad-hoc-Arbeitsgruppe der Innenraumlufthygiene-Kommission des Umweltbundesamts und der obersten Landesgesundheitsbehörden. (redaktioneller Leitsatz)
Unterhalb der Gefahrenschwelle liegende erhebliche Belästigungen sind von der Nachbarschaft nicht hinzunehmen. Als erheblich sind Beeinträchtigungen anzusehen, die den Betroffenen nicht zumutbar sind. (redaktioneller Leitsatz)
Zumutbarkeit bezeichnet als Ausdruck des das nachbarliche Verhältnis prägenden Gebots der Rücksichtnahme die aufgrund einer Güterabwägung markierte Grenze, jenseits derer lästige Einwirkungen von betroffenen Nachbarn bereits unterhalb der Schwelle des Gesundheitsschutzes rechtlich nicht mehr hingenommen werden müssen. (redaktioneller Leitsatz)
Tenor
I.
Hinsichtlich der Anordnung zur Durchführung einer Abnahmemessung in Nr. 3.1 und 3.2 und der hierauf bezogenen Zwangsgeldandrohung in Nr. 4 des Bescheids der Landeshauptstadt München vom … Mai 2015 wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
II.
Von den Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zwei Drittel und die Beklagte ein Drittel zu tragen. Die Beigeladenen tragen ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die jeweilige Kostenschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die jeweilige Kostengläubigerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Gründe
Über die Klage kann ohne weitere mündliche Verhandlung entscheiden werden, weil die Parteien hierauf in der mündlichen Verhandlung am 19. Januar 2016 verzichtet haben (§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO).
Soweit die Beklagte die Anordnung zur Durchführung einer Abnahmemessung in Nr. 3.1 und 3.2 und die hierauf bezogene Zwangsgeldandrohung in Nr. 4 des Bescheids aufgehoben hat und die Parteien die Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.
Die verbleibende Klage gegen die Anordnungen in Nr. 1 und 2 und die hierauf bezogene Zwangsgeldandrohung in Nr. 4 des Bescheids der Landeshauptstadt München vom 21. Mai 2015 hat keinen Erfolg. Diese Anordnungen sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Rechtsgrundlage für die immissionsschutzrechtlichen Anordnungen sind §§ 22, 24 BImSchG.
Nach § 22 Abs. 1 Satz 1 BImSchG sind nicht genehmigungsbedürftige Anlagen so zu errichten und zu betreiben, dass schädliche Umwelteinwirkungen verhindert werden, die nach dem Stand der Technik vermeidbar sind (Nr. 1) und nach dem Stand der Technik unvermeidbare schädliche Umwelteinwirkungen auf ein Mindestmaß beschränkt werden (Nr. 2). Nach § 24 Satz 1 BImSchG kann die zuständige Behörde im Einzelfall die zur Durchführung des § 22 BImSchG und der auf das Bundes-Immissionsschutzgesetz gestützten Rechtsverordnungen erforderlichen Anordnungen treffen.
2. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Klage gegen die immissionsschutzrechtlichen Anordnungen ist der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung.
Für die Beurteilung einer gegen einen Dauerverwaltungsakt gerichteten Klage ist regelmäßig die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten tatsachengerichtlichen Entscheidung maßgebend (vgl. BVerwG, B.v. 9.7.2013 – 3 B 100.12 – juris Rn. 6). Bei den streitgegenständlichen Anordnungen handelt es sich um Dauerverwaltungsakte, weil die Regelung unter Nr. 1 zur Einhaltung von bestimmten Werten für TVOC, Methylmethacrylat und weitere Stoffe und die Regelung unter Nr. 2 zum Geschlossen-Halten der Fenster und Türen nicht mit einer einmaligen Befolgung erledigt sind, sondern bis zum Erlass eines neuen Verwaltungsakts fortdauernd Geltung beanspruchen und damit in ihrer Wirkung wesensgemäß auf Dauer angelegt sind (vgl. BVerwG, B.v. 9.7.2013 a. a. O. Rn. 6). Mit einer einmaligen Umbau- oder Verbesserungsmaßnahme kann insbesondere der Anordnung unter Nr. 1 nicht Folge geleistet werden (so aber im vom VG Berlin, U.v. 15.8.2014 – 10 K 32.12 – juris Rn. 17 entschiedenen Fall), weil es neben deren Realisierung eines kontinuierlich ordnungsgemäßen Betriebs der Lüftungsanlage mit Wartungs- und Austauscharbeiten in den notwendigen Intervallen bedarf.
3. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 BImSchG i. V. m. § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BImSchG liegen vor.
3.1. Das Nagelstudio fällt in den Regelungsbereich der §§ 22, 24 BImSchG. Es stellt eine nicht genehmigungsbedürftige Anlage dar.
Der Anlagenbegriff des Bundes-Immissionsschutzgesetzes ist bei der hier vorliegenden Betriebsstätte erfüllt (vgl. § 3 Abs. 5 Nr. 1 Alt. 1 BImSchG). Die Betriebsstätte ist nicht nach § 4 BImSchG genehmigungsbedürftig, weil sie nicht unter die in der vierten Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (4. BImSchV) genannten Anlagen fällt. Inmitten stehen hier auch anlagenbezogene und nicht rein verhaltensbezogene Immissionen.
3.2. Die Einwirkungen auf die Wohnung der Beigeladenen stellen schädliche Umwelteinwirkungen dar.
Schädliche Umwelteinwirkungen sind nach der gesetzlichen Definition in § 3 Abs. 1 BImSchG solche Immissionen, die nach Art, Ausmaß oder Dauer geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft herbeizuführen. Zu den Immissionen zählen nach § 3 Abs. 2 BImSchG auch auf Menschen einwirkende Luftverunreinigungen. Hierunter versteht man nach § 3 Abs. 4 BImSchG Veränderungen der natürlichen Zusammensetzung der Luft, insbesondere auch durch Dämpfe oder Geruchsstoffe.
Bei der Bejahung des Begriffs der schädlichen Umwelteinwirkungen ist zu beachten, dass die Betreiberpflichten des § 22 Abs. 1 BImSchG dem Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne der Gefahrenabwehr dienen. Sie zielen nicht auf Maßnahmen der Gefahrenvorsorge. Eine Anordnung nach § 24 Satz 1 BImSchG, die der Durchsetzung der Betreiberpflichten nach § 22 Abs. 1 BImSchG dient, hat deshalb zur Voraussetzung, dass konkret schädliche Umwelteinwirkungen vorliegen. Eine weitergehende Vorsorgepflicht kann im Wege einer auf §§ 22, 24 BImSchG gestützten Anordnung nicht durchgesetzt werden. Potentiell schädliche Umwelteinwirkungen, d. h. lediglich abstrakte Gefahrenlagen, reichen für eine solche Maßnahme nicht aus (OVG Bremen, U.v. 14.4.2015 – 1 A 214/13 – juris Rn. 51; Jarass, BImSchG, 10. Auflage 2013, § 22 Rn. 28 und § 3 Rn. 22).
Die Immissionen müssen nach der Legaldefinition der schädlichen Umwelteinwirkungen in § 3 Abs. 1 BImSchG geeignet sein, eine Gefahr, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen herbeizuführen. Vorliegend kann zwar keine Gefahr (3.2.1.), aber eine erhebliche Belästigung (3.2.2.) bejaht werden.
3.2.1. Eine Gefahr für die Beigeladenen im Sinne des Immissionsschutzrechts geht von dem Nagelstudio nicht aus.
Eine Gefahr liegt vor, wenn aus gewissen Zuständen nach dem Gesetz der Kausalität gewisse andere schadenbringende Zustände und Ereignisse erwartet werden. Eine Gefahr besteht daher in der hinreichenden Wahrscheinlichkeit eines Schadens, der in jeder erheblichen Beeinträchtigung eines Rechtsguts zu sehen ist (Jarass, a. a. O., § 3 BImSchG Rn. 25 f.).
In der Bundesrepublik gibt es keine rechtsverbindlichen Regelungen für Qualitätsanforderungen an die Innenraumluft. Eine Handreichung der Ad-hoc-Arbeitsgruppe der Innenraumlufthygiene-Kommission des Umweltbundesamtes und der obersten Landesgesundheitsbehörden, abrufbar unter
(http://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/pdfs/Handreichung.pdf),
soll daher ein einheitliches Vorgehen bei der Messung und Bewertung der Innenraumluftqualität ermöglichen. Die Handreichung behandelt schwerpunktmäßig die Beurteilung von VOC, gilt aber auch für andere innenraumrelevante Stoffe, für die Richt- oder Referenzwerte vorliegen. Für die Bewertung von TVOC-Werten werden fünf Stufen definiert und für die einzelnen Stufen bestimmte Maßnahmen empfohlen. Ziel der angegebenen Richtwerte ist es, dem Anwender in der wissenschaftlichen und behördlichen Praxis numerische Werte an die Hand zu geben, aus denen erkennbar ist, ab welcher Konzentration des betrachteten Schadstoffs oder der betrachteten Schadstoffgruppe in der Innenraumluft nach aktueller wissenschaftlicher Erkenntnis eine Gesundheitsgefahr für Raumnutzer nicht mehr mit hinreichender Sicherheit auszuschließen ist. Die einzelnen Stufen gliedern sich wie folgt (Handreichung, S. 997 f.):
Stufe
Konzentrationsbereich TVOC
Hygienische Bewertung
1
≤ 300 µg/m³
hygienisch unbedenklich
2
> 300 – 1.000 µg/m³
hygienisch noch unbedenklich, sofern keine Richtwertüberschreitung für Einzelstoffe oder Stoffgruppen vorliegt; erhöhter Lüftungsbedarf
3
> 1.000 – 3.000 µg/m³
hygienisch auffällig,
Nutzung bei Räumen, die regelmäßig genutzt werden, nur befristet akzeptabel (< 12 Monate)
4
> 3.000 – 10.000 µg/m³
hygienisch bedenklich,
Nutzung bei Räumen, die regelmäßig genutzt werden, nur befristet akzeptabel (< 1 Monat)
5
> 10.000 µg/m³
hygienisch inakzeptabel,
Raumnutzung möglichst vermeiden, ein Aufenthalt ist allenfalls stundenweise/zeitlich befristet zulässig
Zusätzlich zu den Stufen für die Konzentration von TVOC enthält die Handreichung der Ad-hoc-Arbeitsgruppe Richtwerte (RW I und RW II) für Einzelstoffe und für Stoffgruppen. Außerdem existieren Beurteilungswerte anderer Institutionen, so etwa ein Richtwert der Landesgesundheitsbehörde Hamburg für Methylmethacrylat, der bei 100 µg/m³ (RW I) bzw. 1.000 µg/m³ (RW II) liegt. Die dargestellte Stufeneinteilung ist dabei nur dann anzuwenden, wenn toxikologisch begründete Richtwerte von Einzelstoffen nicht überschritten werden.
Nach diesen Maßstäben besteht im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung keine von dem Nagelstudio ausgehende Gefahr im immissionsschutzrechtlichen Sinne für die Beigeladenen.
Die in den vorliegenden Gutachten ermittelten Werte für die Innenraumluft in der Wohnung der Beigeladenen stellen sich wie folgt dar:
TVOC
MMA
Ethyl-2-
Methylacrylat
Isopropanol
Aceton
Ethanol
4.2.2014
…
3.200
2.450
6
480
1.640
660
11.6.2014
…
1.650
390
130
790
1.050
740
17.11.2014
…
840
170
37
500
220
—
8.10.2015
Sch.
380
—
2
400
51
—
4.1.2016
…
2.340
bzw. 70
20
—
2.270
—
140
Dabei sieht das Gericht – entgegen dem Vorbringen der Klägerin – keinen Anlass, an der Unabhängigkeit des Gutachters … oder an den Werten aus den einzelnen von ihm erstellten Gutachten zu zweifeln. Bei dem Gutachter handelt es sich um einen von der IHK für München und Oberbayern öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen für Luftverunreinigung in Innenräumen. Weder ergeben sich Zweifel an dessen fachlicher Kompetenz noch an dessen Unparteilichkeit. Allein die Beauftragung durch die Beigeladenen reicht hierzu angesichts der öffentlichen Bestellung und Vereidigung des Gutachters nicht aus. Auch die auf der überholten Definition in der VDI-Richtlinie 4300 Blatt 6 beruhende Einbeziehung des Wertes für Isopropanol in die Summe der TVOC-Werte stellt sich im Ergebnis als nicht schädlich dar, weil die ermittelten TVOC-Werte wegen der isolierten Ausweisung auch des Isopropanol-Wertes jedenfalls eine klare Tendenz mit Zuordenbarkeit der jeweiligen Erhöhung zu Isopropanol erkennen lassen.
Auf der Basis der dargestellten Werte liegt im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung keine Gefahr im immissionsschutzrechtlichen Sinne vor. Dies gilt unabhängig davon, ob man auf den TVOC-Wert von 380 µg/m³ aus dem Gutachten Sch. vom 8. Oktober 2015, auf den unrichtigen TVOC-Wert von 2.340 µg/m³ oder den berichtigten TVOC-Wert von 70 µg/m³ aus dem Gutachten des Büros für Umweltschutz … vom 4. Januar 2016 abstellt. Schadensmöglichkeiten, die sich nicht ausschließen lassen, deren Eintrittswahrscheinlichkeit aber nicht angegeben werden kann, weil nach dem derzeitigen Wissensstand bestimmte Ursachenzusammenhänge weder bejaht noch verneint werden können, erfüllen den Gefahrenbegriff nicht (Schenk in Birkl, Praxishandbuch des Bauplanungs- und Immissionsschutzrechts, Stand Sept. 2015, Rn. F 17). Selbst wenn man also auf den höchsten TVOC-Wert von 2.340 µg/m³ abstellt, ist daher hier eine Gefahr zu verneinen. Dieser Wert ist nach der Handreichung der Ad-hoc-Arbeitsgruppe in Stufe 3 einzuordnen, für die die Erläuterung „hygienisch auffällig, Nutzung bei Räumen, die regelmäßig genutzt werden, nur befristet akzeptabel (< 12 Monate)“ gilt. Insoweit ist bereits fraglich, was diese Qualifizierung im Hinblick auf eine Gefahr im immissionsschutzrechtlichen Sinne aussagt. Eine Überschreitung von Richtwerten für Einzelstoffe liegt jedenfalls nicht vor. Isopropanol, das bei dieser Annahme des höheren Werts in einer Konzentration von 2.270 µg/m³ vorlag, ist kein solcher Einzelstoff; hierfür enthält weder die Handreichung der Innenraumlufthygiene-Kommission des Umweltbundesamtes noch einer Landesgesundheitsbehörde Richtwerte. Gesundheitsgefahren liegen jedoch nach den Erkenntnissen der Handreichung gesichert erst bei einer Überschreitung des RW II für die in der Anlage genannten Einzelstoffe vor, die hier nicht gegeben ist. Die dargestellte wissenschaftliche Ungewissheit führt - selbst beim Abstellen auf den höchsten ermittelten Wert für TVOC von 2.340 µg/m³, erst recht aber beim Abstellen auf die geringeren Werte für TVOC von 380 oder 70 µg/m³ - zur Verneinung einer Gefahr.
3.2.2. Die Immissionen führen aber zu erheblichen Belästigungen für die Kläger.
Von einer Belästigung spricht man, wenn das körperliche, seelische oder soziale Wohlbefinden eines Menschen beeinträchtigt wird, ohne dass darin bereits eine erhebliche Beeinträchtigung des Rechtsguts der Gesundheit liegt und damit ein Gesundheitsschaden besteht (Jarass, a. a. O., § 3 BImSchG Rn. 27).
Diese unterhalb der Gefahrenschwelle (vgl. BVerwG, U.v. 23.5.1991 – 7 C 19.90 – DVBl 1991, 880 – juris Rn. 9) liegende Beeinträchtigung des Wohlbefindens der Nachbarschaft, insbesondere der Beigeladenen, liegt hier vor. Diese sehen sich und ihre Wohnung seit Ende 2013 Luftverunreinigungen durch das von der Klägerin betriebene Nagelstudio ausgesetzt.
Für die Bestimmung der Erheblichkeit gilt der Maßstab der Zumutbarkeit; als erheblich sind Beeinträchtigungen anzusehen, die den Betroffenen nicht zumutbar sind (Jarass, a. a. O. § 3 BImSchG Rn. 47). Der Begriff der Zumutbarkeit bezeichnet als Ausdruck des das nachbarliche Verhältnis prägenden Gebots der Rücksichtnahme die aufgrund einer Güterabwägung markierte Grenze, jenseits derer lästige Einwirkungen von betroffenen Nachbarn bereits unterhalb der Schwelle des Gesundheitsschutzes rechtlich nicht mehr hingenommen werden müssen. Die Schädlichkeit lässt sich nicht nach einem festen und einheitlichen Maßstab bestimmen und ist von einer Vielzahl von Faktoren abhängig. Insofern ist eine umfassende situationsbezogene Abwägung aller Umstände des Einzelfalls und ein Ausgleich widerstreitender Interessen vorzunehmen. Dabei sind die Wirkungen der Immissionen für die Betroffenen in einer wertenden Gesamtbetrachtung zu berücksichtigen (VGH BW, U.v. 4.11.2014 – 10 S 1663/11 – NuR 2015, 123 – juris Rn. 50).
Die wertende Gesamtbetrachtung führt hier zum Ergebnis der Erheblichkeit. Die Beeinträchtigungen sind den Beigeladenen nicht mehr zumutbar und von ihnen nicht mehr hinzunehmen. Das Vorhandensein flüchtiger organischer Verbindungen in ihrer Wohnung dauert nun – in unterschiedlicher Konzentration – seit Ende 2013 an. Nach den maßgeblichen, zuletzt erstellten Gutachten
beträgt der Wert für TVOC 380 µg/m³ (Gutachten Sch. v. 8.10.2015), der für Isopropanol 2.270 µg/m³. Auch wenn für letzteres keine Summen- oder Richtwerte existieren, stellt die hohe Konzentration doch eine Luftverunreinigung nach § 3 Abs. 2 und Abs. 4 BImSchG mit der Besorgnis der Schädlichkeit dar. Eine Beendigung dieses Zustands ist nicht absehbar. Auch wenn sich die Klägerin kooperationsbereit gezeigt und die Schadstoffkonzentration nach dem Einbau der Abluftanlage im März 2014 und den weiteren getroffenen Maßnahmen deutlich abgenommen hat, kommt es in der Wohnung der Beigeladenen nach wie vor zu erhöhten Konzentrationen. Eine geruchliche Wahrnehmbarkeit liegt dabei in der Mehrzahl der Fälle vor, insbesondere ist Isopropanol in erhöhter Konzentration geruchlich gut wahrnehmbar. Diese Geruchseinwirkung ist zur Überzeugung des Gerichts geeignet, das tägliche Leben der Beigeladenen zu beeinträchtigen. Die im Rahmen der gewöhnlichen Wohnnutzung unüblichen, künstlich wirkenden Gerüche sind über einen längeren Zeitraum nicht hinnehmbar. Eine Erheblichkeit ist jedoch auch ohne kontinuierliche geruchliche Wahrnehmbarkeit zu bejahen. Bereits die Ungewissheit über das erneute Vorliegen einer Luftverunreinigung führt wegen der Besorgnis möglicher Gesundheitsgefahren und der Notwendigkeit der Einschaltung eines Gutachters zur Klärung zu einer Beeinträchtigung des Wohlbefindens.
3.2.3. Die Immissionen sind ferner konkret geeignet, die bejahte Belästigung herbeizuführen.
„Herbeiführen“ i. S.v. § 3 Abs. 1 BImSchG ist dabei im Sinne eines Kausalitätszusammenhangs zu verstehen. Ob ein solcher Zusammenhang und die Eignung der Immissionen vorliegen, ist nach allgemeiner Lebenserfahrung unter Einbeziehung wissenschaftlicher Erkenntnisse zu bestimmen. Dabei ist nach dem Gesetzeswortlaut eine Geeignetheit ausreichend; ein strenger Kausalitätsnachweis muss insoweit nicht geführt werden, sondern es ist zu klären, ob eine hinreichende Wahrscheinlichkeit des Eintritts der erheblichen Belästigung vorliegt (Thiel in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand 1.12.2015, § 3 BImSchG Rn. 54).
Im vorliegenden Fall sind die Emissionen des Nagelstudios geeignet, die erhebliche Belästigung der Beigeladenen auszulösen. Die Probleme mit Luftschadstoffen in deren Wohnung traten unmittelbar nach der Betriebsaufnahme des Nagelstudios auf, so dass bereits die zeitliche Korrelation auf das Nagelstudio der Klägerin als Auslöser schließen lässt. Weiter finden sich erhöhte Konzentrationen gerade bei Stoffen, die beim Betrieb des Nagelstudios verwendet werden (anfangs noch Methylmethacrylat, aktuell Isopropanol, Aceton und Ethanol). Der Lösemitteleintrag ist dabei verstärkt an Gebäudeundichtigkeiten zwischen dem Nagelstudio und der Wohnung der Beigeladenen wie Wand- und Bodenabschlüssen oder an Rohrdurchführungen festzustellen (vgl. Behördenakte = BA Bl. 45 und 64). Auffällige Ergebnisse aus der Wohnung der Beigeladenen gehen zudem mit höheren Konzentrationen im Nagelstudio einher (Gutachten Sch. v. 8.10.2015, S. 8 unten). Zudem zeigt sich eine kontinuierliche Verbesserung der einzelnen Werte, je mehr Maßnahmen die Klägerin vornimmt. Diese Geruchseinwirkungen können bei wiederholter oder längerer Einwirkung zu Befindlichkeitsstörungen und gesundheitliche Beeinträchtigungen führen und eine unzumutbare Belästigung darstellen (Handreichung, S. 995).
3.3. Die schädlichen Umwelteinwirkungen sind nach dem Stand der Technik vermeidbar (vgl. § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BImSchG).
Als denkbare Maßnahmen sind hier beispielsweise solche, die den Betrieb der raumlufttechnischen Anlage modifizieren, der Einsatz anderer Produkte für die Nagelmodellage, das Einziehen einer Zwischendecke mit Unterdruck oder die zusätzliche Abdichtung der Wand- und Bodenabschlüsse zu nennen. Der Anlagenbetreiber kann sich dabei grundsätzlich nicht darauf berufen, dass die erforderlichen Maßnahmen wirtschaftlich den Bestand des Betriebs gefährden; wegen des Fehlens einer vorherigen immissionsschutzrechtlichen Genehmigung besteht hier kein besonderer Bestandsschutz (Schenk in Birkl, a. a. O., Rn. F 195).
4. Die Beklagte hat auch das ihr eingeräumte Ermessen ordnungsgemäß gebraucht. Dies gilt hinsichtlich des Entschließungs- (4.1.) wie hinsichtlich des Auswahlermessens (4.2.).
4.1. Es ist nicht zu beanstanden, dass die Beklagte ihr Entschließungsermessen dahin ausgeübt hat, immissionsschutzrechtlich einzuschreiten.
Auslöser für diese Entscheidung war, dass die Werte für bestimmte Stoffe (Methylmethacrylat, Alkohol und Aceton) in der Wohnung der Beigeladenen auch nach Durchführung verschiedener Maßnahmen noch in erhöhten Konzentrationen ermittelt werden konnten (S. 5 des Bescheids). Angesichts der langandauernden erheblichen Belästigung der Beigeladenen und des Umstands, dass eine Verbesserung oder Beendigung des Zustands nicht absehbar war, konnte die Beklagte sich in rechtmäßiger Weise zum Einschreiten entschließen. Sie muss grundsätzlich bestrebt sein, jedenfalls krasse Verletzungen der immissionsschutzrechtlichen Pflichten abzustellen (Sparwasser/Heilshorn in Landmann/Rohmer, a. a. O., § 24 BImSchG Rn. 41), wovon hier angesichts der langen Dauer und der kontinuierlich ermittelten Konzentrationen an TVOC oder sonstigen Stoffen wie Isopropanol in der Wohnung der Beigeladenen auszugehen ist.
4.2. Die Beklagte hat auch ihr Auswahlermessen ordnungsgemäß ausgeübt.
4.2.1. Sie konnte die Klägerin in Nr. 1 des Bescheids in rechtsfehlerfreier Weise zur dauerhaften Einhaltung von bestimmten Werten für einzelne Stoffe verpflichten. Nr. 1 des Bescheids beinhaltet die Verpflichtung der Klägerin, das Nagelstudio spätestens ab 1. Juli 2015 so zu betreiben, dass die von diesem ausgehenden Immissionen in benachbarten, dauerhaft genutzten Wohnräumen den Wert für flüchtige organische Verbindungen (angegeben als TVOC) von insgesamt 300 µg/m³ sowie den Wert für den Einzelstoff Methylmethacrylat von 100 µg/m³ nicht überschreiten. Zudem ist der jeweilige RW I für sämtliche in der Anlage zum Bescheid genannte Stoffe einzuhalten.
Wie die Klägerin zutreffend vorträgt, dienen die Grundpflichten, zu deren Einhaltung die Behörde eine Anordnung nach § 24 BImSchG erlassen kann, allein der Gefahrenabwehr, nicht der Vorsorge (BayVGH, U.v. 18.12.1986 – 22 B 84 A.1252 – NVwZ 1988, 176; Jarass, a. a. O., § 22 BImSchG Rn. 22). Eine Verpflichtung zur Herabsetzung von Emissionen, die noch nicht zu schädlichen Umwelteinwirkungen führen, besteht daher nicht (Schenk in Birkl, a. a. O., Rn. F 174). Die unter Nr. 1 getroffene Anordnung zielt jedoch nicht auf die Einhaltung von Vorsorgewerten, sondern dient hier der Abwehr unzumutbarer Belästigungen. Nach der Handreichung der Innenraumlufthygiene-Kommission des Umweltbundesamtes (dort S. 995) ist der RW I zwar grundsätzlich die Konzentration eines Stoffes in der Innenraumluft, bei der im Rahmen einer Einzelstoffbetrachtung nach gegenwärtigem Erkenntnisstand auch bei lebenslanger Exposition keine gesundheitlichen Beeinträchtigungen zu erwarten sind, was die Charakterisierung des RW I als bloßen Vorsorgewert nahelegt. Gleiches gilt für den TVOC-Wert der Stufe 1 von unter 300 µg/m³. Bei der Wahrnehmung von Gerüchen können aber Befindlichkeitsstörungen und gesundheitliche Beeinträchtigungen auftreten, die bei wiederholter oder längerer Einwirkung eine unzumutbare Belästigung darstellen können (Handreichung, S. 995). Eine belästigende Wirkung ist auch anzunehmen, wenn Substanzen mit niedrigen Geruchswahrnehmungsschwellen beteiligt sind, die auch in geringeren Konzentrationen aufgrund ihrer Geruchsaktivität belästigend wirken oder wenn auffällig hohe Einzelstoffkonzentrationen auftreten können (Handreichung, S. 996). Eine solche unzumutbare Belästigung liegt hier angesichts der seit Ende 2013 vorliegenden, kontinuierlichen und nach den vorliegenden Gutachten geruchlich wahrnehmbaren Immissionen mit immer wieder stark erhöhten Konzentrationen von Einzelstoffen in der Wohnung der Beigeladen vor. Der Abwehr dieser schädlichen Umwelteinwirkung in Form einer unzumutbaren Belästigung dient die streitgegenständliche Anordnung.
Hinsichtlich der Anordnung unter Nr. 1 hat die Beklagte auch im Übrigen ihr Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt und sie zu Recht als verhältnismäßig im weiteren Sinne angesehen. Mit der Nennung von Maximalkonzentrationen ist der geringste Eingriff für die Klägerin verbunden, die nach ihren eigenen Prioritäten ein geeignetes Mittel zur Erreichung des genannten Ziels auswählen kann (Jarass, a. a. O., § 24 BImSchG Rn. 13 m. w. N.; Sparwasser/Heilshorn in Landmann/Rohmer, a. a. O., § 24 BImSchG Rn. 61)..
4.2.2. Ermessensfehlerfrei ergangen ist auch die unter Nr. 2 des Bescheids getroffene Anordnung, Türen und Fenster geschlossen zu halten.
Die Beklagte konnte insoweit ihr Ermessen nach § 114 Satz 2 VwGO nachbessern. Bei der in dem streitgegenständlichen Bescheid getroffenen Anordnung zum Schutz der Beigeladenen handelt es sich um eine einheitliche Maßnahme, weshalb eine Ergänzung des Ermessens hinsichtlich der Anordnung in Nr. 2 zulässig ist. Unabhängig davon, ob das Geschlossenhalten der Türen und Fenster den Betrieb der Abluftanlage negativ beeinflussen kann, dient es jedenfalls dazu, das Entweichen geruchs- oder schadstoffbelasteter Abluft zu verhindern.
5. Die Klägerin ist auch richtiger Adressat des Bescheids.
Die Beklagte kann sie als Handlungsstörerin in Anspruch nehmen. Dies entspricht dem Grundsatz einer effizienten Gefahrenabwehr.
6. Die Anordnungen sind ausreichend bestimmt.
Dies gilt insbesondere für die unter Nr. 1 des Bescheids getroffene Anordnung, das Nagelstudio so zu betreiben, dass die von diesem ausgehenden Immissionen in benachbarten, dauerhaft genutzten Wohnräumen bestimmte Konzentrationen nicht überschreiten. Statt des Mittels zur Erreichung eines Ziels kann auch das Ziel – z. B. Emissions- oder Immissionsgrenzwerte – selbst angegeben werden (Jarass, a. a. O., § 24 BImSchG Rn. 13 m. w. N.; Sparwasser/Heilshorn in Landmann/Rohmer, a. a. O., § 24 BImSchG Rn. 61). Entgegen dem Einwand der Klägerin, sie könne nicht Sorge dafür tragen, dass in benachbarten Wohnungen Richtwerte nicht überschritten würden, stellt die Anordnung in Nr. 1 des Bescheids nur auf die Nichtüberschreitung der vorgegebenen Konzentrationen durch von dem Nagelstudio ausgehende Immissionen ab; in der Wohnung selbst vorhandene Belastungen sind daher unschädlich.
7. Auch Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldandrohungen bestehen nicht.
Die der Durchsetzung der Vornahme einer Handlung dienenden Zwangsgeldandrohungen finden ihre Rechtsgrundlage in Art. 31 Bayerisches Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetz (VwZVG). Die für Nr. 1 bestimmte Frist erscheint angemessen (vgl. Art. 36 Abs. 1 Satz 2 VwZVG). Auch die jeweils festgesetzte Zwangsgeldhöhe ist nicht zu beanstanden (vgl. Art. 31 Abs. 2 VwZVG). Mit der Festsetzung unterschiedlicher Zwangsgelder für die einzelnen Maßnahmen wird dem Bestimmtheitserfordernis des Art. 36 Abs. 3 Satz 1 VwZVG Genüge getan.
Auch der Erlass einer Duldungsanordnung an den Vermieter und den Hauptmieter war für die Vollstreckbarkeit der Anordnungen, insbesondere der unter Nr. 1 des Bescheids getroffenen Regelung, nicht erforderlich. Da die Anordnung offen formuliert ist, kann die Klägerin eine Maßnahme auswählen, für die sie die Zustimmung des Vermieters und des Hauptmieters nicht benötigt. Im Übrigen hat sie sich in der gemeinsamen Besprechung am … Juli 2014 ausdrücklich bereit erklärt, eine Zwischendecke einzuziehen und seither nie darauf hingewiesen, dass dieses Vorgehen am fehlenden Einverständnis des Vermieters oder des Hauptmieters scheitern würde.
Die Kostenfolge hinsichtlich des erledigten Teils ergibt sich aus § 161 Abs. 2 VwGO; insoweit entspricht es billigem Ermessen, 1/3 der Kosten des gesamten Rechtsstreits der Beklagten aufzuerlegen. Sie hat die Anordnung in Nr. 3.1 und 3.2 des Bescheids und die hierauf bezogene Zwangsgeldandrohung aufgehoben, weil diese nicht von der Rechtsgrundlage des § 24 Satz 1 BImSchG gedeckt war und richtigerweise auf der Rechtsgrundlage des § 26 BImSchG hätte erfolgen müssen. Die Kostenfolge hinsichtlich des entschiedenen Teils, auf den 2/3 der Kosten des gesamten Rechtsstreits entfallen, ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit, die auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. Zivilprozessordnung (ZPO) beruht, betrifft nur die Kostenentscheidung zum nicht erledigten Teil der Klage, da nur insoweit vorläufige, nicht aber endgültige Vollstreckbarkeit vorliegt. Ist – wie hier hinsichtlich der Hauptsacheerledigung – hingegen eine Entscheidung zur Hauptsache nicht ergangen, so ist die Entscheidung über die Kosten unanfechtbar (§ 158 Abs. 2 VwGO).
Rechtsmittelbelehrung:
Nach §§ 124, 124 a Abs. 4 VwGO können die Beteiligten die Zulassung der Berufung gegen dieses Urteil innerhalb eines Monats nach Zustellung beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,
Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder
Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München
schriftlich beantragen. In dem Antrag ist das angefochtene Urteil zu bezeichnen. Dem Antrag sollen vier Abschriften beigefügt werden.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist bei dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof,
Hausanschrift in München: Ludwigstraße 23, 80539 München, oder
Postanschrift in München: Postfach 34 01 48, 80098 München
Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach
einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Über die Zulassung der Berufung entscheidet der Bayerische Verwaltungsgerichtshof.
Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Rechtslehrern mit Befähigung zum Richteramt die in § 67 Abs. 4 Sätze 4 und 7 VwGO sowie in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen und Organisationen.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf EUR 10.000,– festgesetzt (§ 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz – GKG -).
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes EUR 200,– übersteigt oder die Beschwerde zugelassen wurde. Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht München,
Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder
Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München
schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle einzulegen.
Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.
