Baurecht

Aktenzeichen  AN 10 K 18.02467, AN 10 K 18.02484

Leitsatz

1. Der Grundsatz, dass eine Umstufung einer Straße von den Betroffenen dem Grunde nach nicht anfechtbar ist, weil weder die Fragen einer Umstufung nach Art. 7 BayStrWG noch einer Widmung nach Art. 6 BayStrWG drittschützenden Charakter haben erfährt eine Ausnahme, soweit nicht der Straßenbaulastträger Eigentümer der Straße oder zumindest dinglich berechtigter der Straße, sondern der Betroffene selbst Eigentümer des Wegegrundstücks ist.  (Rn. 16) (redaktioneller Leitsatz)
2. Für die Frage der Einstufung einer Straße kommt es neben der Frage der Quantität des Verkehrs wesentlich auch auf Fragen der Netzkonzeption und des Bebauungszusammenhangs an.  (Rn. 20) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

1. Die Klagen werden abgewiesen.
2. Die Kläger haben die Kosten der Verfahren zu tragen.

Gründe

Die Klagen sind zulässig, aber unbegründet.
Die Kläger haben eine Verpflichtungsklage im Sinne einer Versagungsgegenklage erhoben. Diese ist insoweit nach § 42 Abs. 1 VwGO statthaft, da es sich bei den Schreiben der Verwaltungsgemeinschaft … vom 28. November 2018 entgegen ihrem vermeintlichen Wortlaut um Verwaltungsakte im Sinne von Art. 35 Abs. 1 BayVwVfG handelt. Die Kläger hatten bei der Gemeinde mit Schreiben vom 17. Mai 2018 beantragt, den ., soweit die Flurnummer … der Gemarkung … betroffen ist, von einer Orts straße zu einem öffentlichen Feld- und Waldweg umzustufen. Diesen Antrag hat die Beklagte ausweislich des Beschlussbuchauszuges vom 29. Oktober 2018 in öffentlicher Sitzung des Gemeinderats am 23. Oktober 2018 abgelehnt. Als die Kläger mit Schreiben vom 12. November 2018 einen rechtmittelfähigen Bescheid hierüber anforderten, ergingen die streitgegenständlichen Schreiben, die dann mit Schriftsatz des Prozessbevollmächtigten der Kläger vom 19. Dezember 2018 angefochten wurden. Obwohl es sich aus den streitgegenständlichen Schreiben vom 28. November 2018 nur entnehmen lässt, dass die Kläger darauf hingewiesen wurden, dass der Gemeinderat der Beklagten die Anträge auf Abstufung des … abgelehnt hätten, handelt es sich um Verwaltungsakte mit Regelungswirkung, nämlich jeweils um die Ablehnung des Antrags vom 17. Mai 2018. Die Kammer würde es für rechtsmissbräuchlich erachten, sich auch nach der Anforderung von rechtsmittelfähigen Bescheiden darauf zu berufen, dass den Schreiben vom 28. November 2018 keine Regelungswirkung zukäme, diese vielmehr allein einen Hinweis auf die Beschlusslage des Gemeinderats darstellten.
Im Übrigen lägen dann die Voraussetzungen einer Untätigkeitsklage im Sinne von § 75 VwGO vor.
Die Kläger sind entgegen der Rechtsauffassung der Beklagten auch klagebefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO. Zwar ist nach ständiger Rechtsprechung der Bayerischen Obergerichtsbarkeit (vgl. zuletzt: BayVGH, B.v. 24.5.2018, Az. 8 CS 18.238, juris) eine Umstufung einer Straße von den Betroffenen dem Grunde nach nicht anfechtbar, weil weder die Fragen einer Umstufung nach Art. 7 BayStrWG noch einer Widmung nach Art. 6 BayStrWG drittschützenden Charakter haben. Vielmehr ist die Einteilung der Straßen in Straßenklassen allein nach deren Verkehrsbedeutung vorzunehmen, weswegen die Einstufung allein auf überwiegenden Gründen des öffentlichen Wohls, d.h. auf allein öffentlichen Belangen beruht (BayVGH a.a.O.). Hierbei werden aber in besonders gelagerten Fällen Ausnahmen zugelassen, nämlich dann, wenn eine schwerwiegende Betroffenheit vorliegt, namentlich in Fällen des Rechtsmissbrauchs oder der objektiven Willkür. Letzteres ist dem Gericht nicht erkennbar und wird von den Klägern auch gar nicht vorgetragen. Da allerdings aus dem Eigentumsgrundrecht und dem ihm innewohnenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nur solche Einschränkungen hinzunehmen sind, die nach Verfassungs- und Straßenrecht in jeder Hinsicht rechtmäßig sind (BayVGH, B.v. 20.12.2016, Az. 8 B 15.884, juris) können die Kläger im vorliegenden Fall eine Sachprüfung der Tatbestandsmerkmale des Art. 7 BayStrWG erreichen, weil sie entgegen dem sich aus Art. 6 Abs. 3 i.V.m. Art. 46 ff BayStrWG ergebendem Grundsatz, dass der Straßenbaulastträger entweder Eigentümer der Straße oder zumindest dinglich Berechtigter der Straße sein soll, vorliegend selbst Eigentümer des Wegegrundstückes sind. Eine Widmung nach Art. 6 BayStrWG oder auch eine Umstufung nach Art. 7 BayStrWG durch die Gemeinde trifft daher immer auch das Eigentumsgrundrecht der Eigentümer, was in Zusammenhang mit Art. 6 Abs. 3 BayStrWG eine Rechtsbetroffenheit der Eigentümer und damit vorliegend der Kläger im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO nach sich zieht.
Allerdings sind die Klagen unbegründet, weil die Kläger keinen Anspruch gegen die Gemeinde innehaben, den ., soweit das Grundstück mit der Flurnr. … der Gemarkung … betroffen ist, zu einem öffentlichen Feld- und Waldweg abzustufen.
Ein möglicher Anspruch der Kläger auf Umstufung des … kann sich ausschließlich aus Art. 7 Abs. 1 BayStrWG ergeben. Ein solcher Anspruch könnte sich nicht nur bei der Änderung der eigentlichen Verkehrsbedeutung im Sinne von Art. 7 Abs. 1 BayStrWG ergeben, sondern gemäß Art. 7 Abs. 1 Satz 2 BayStrWG auch dann, wenn die Straße nicht in eine ihrer Verkehrsbedeutung entsprechende Straßenklasse eingeordnet ist oder überwiegende Gründe des öffentlichen Wohls für die Umstufung vorliegen. Hierbei kommt es allein auf die aktuelle Verkehrsbedeutung der Straße an (vgl. BayVGH, B.v. 31.7.2019, Az. 8 ZB 18.569, juris).
Hierzu tragen die Kläger vor, dass der auf dem maßgeblichen Teilstück des … stattfindende Verkehr in der Regel landwirtschaftlicher Verkehr sei, nicht aber der normale Ortsverkehr. Dies liege darin begründet, dass der … die einzige Zufahrt zu den dahinter liegenden landwirtschaftlichen Grundstücken sei, weswegen vor allem Landwirte mit Traktoren und anderen landwirtschaftlichen Fahrzeugen das Teilstück des … befahren würden. Dies sei allerdings auch 2006 schon so gewesen, sodass die Aufstufung zur Orts straße aus dem Jahr 2006 schon rechtswidrig sei.
Dies allein führt aber nicht zu einem Anspruch auf Abstufung. Zwar ist die Quantität des Verkehrs eines der wesentlichen Merkmale für die zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung vorliegende aktuelle Verkehrsbedeutung (vgl. BayVGH vom 31.7.2019, a.a.O.), doch ist die Verkehrsbedeutung nicht allein nach der Quantität des tatsächlich stattfindenden Verkehrs zu bemessen. Es ist zu berücksichtigen, dass den Ortsstraßen auch im Gemeindebereich der Beklagten eine gewisse Netzfunktion zukommt, die bei der Beurteilung der Verkehrsbedeutung Berücksichtigung finden muss. Es ist daher nicht nur die Quantität, sondern eben auch die Qualität des Verkehrs maßgeblich heranzuziehen. Selbstverständlich sind auch diesbezüglich nur objektivierbare Bewertungskriterien maßgeblich, wobei allerdings ebenfalls Berücksichtigung finden muss, dass der normale innerörtliche Verkehr, der auf Ortsstraßen vorrangig ist, zwangsläufig an den Rändern des Straßennetzes abnehmen muss. Die streitbefangene Straße liegt unmittelbar am Rand des Ortsstraßennetzes der Beklagten und geht, was vorliegend eine Besonderheit darstellt, in den landwirtschaftlich genutzten Außenbereich über, der verkehrstechnisch ebenfalls über den … erschlossen wird, was nach dem Sachvortrag der Kläger zur Folge hat, dass zahlenmäßig relevanter landwirtschaftlicher Verkehr stattfindet. Die hohe Anzahl landwirtschaftlicher Fahrzeuge, die den … benutzt, liegt also – im Wesentlichen – darin begründet, dass es sich bei dem ., auch soweit er streitbefangen ist, nicht um eine Sackgasse handelt. Des Weiteren liegt die Besonderheit darin, dass es sich, zumindest nach dem Sachvortrag der Kläger selbst, um die einzige oder zumindest wesentliche Zufahrt zu den landwirtschaftlichen Grundstücken handelt. Im Umkehrschluss hat dies zur Folge, dass der ., diese verkehrliche Erschließungsfunktion hinweggedacht, ein Teil des regulären Ortsstraßennetzes der Beklagten wäre, wenn auch aufgrund seiner Randlage mit geringer oder zumindest im Vergleich zu anderen Ortsstraßen abnehmender Verkehrsbelastung. Es ist daher bei der Frage der richtigen Einstufung einer Straße wesentlich auch auf Fragen der Netzkonzeption und des Bebauungszusammenhangs abzustellen (vgl. auch Zeitler, Kommentar zum BayStrWG, Art. 53 RdNr. 12). Wie sich aus den vorgelegten Planunterlagen aber zweifelsfrei ergibt, nimmt auch der streitbefangene Teil des … an der Netzkonzeption der Ortsstraßen der Beklagten teil, m.a.W. er ist Teil der Netzfunktion der Ortsstraßen in seinem Umgebungsbereich. Dies war nach Mitteilung der Beklagten auch ein Grund dafür, dass das Bestandsverzeichnis der Ortsstraßen der Beklagten im Jahr 2006 vollständig überarbeitet wurde, was zur Folge hatte, dass der streitbefangene Teil des … im Jahr 2006 überhaupt erst Orts straße geworden ist. Es ist auch nichts dafür ersichtlich, dass sich diese Einschätzung seit dem Jahr 2006 zwischenzeitlich geändert haben könnte. Dies wird auch von den Klägern nicht vorgetragen, vielmehr vertreten diese die Rechtsauffassung, die Einstufung im Jahre 2006 sei bereits falsch gewesen. Allerdings ergibt sich aus den vorliegenden Lichtbildern und Planunterlagen eindeutig, dass der streitbefangene Teil des Flurweges zumindest das Anwesen … (FlNr. … der Gemarkung …) erschließt. Dieses Grundstück hätte ohne den streitbefangenen Teil des Flurweges keine ordnungsgemäße Erschließung, was nach den in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Unterlagen für die Beklagte der Grund dafür war, nicht nur den Ausbau dieses Teilstückes des … auf den Kläger zu 2) umlegen zu wollen, sondern im Jahr 2006 im Rahmen der grundlegenden Überarbeitung des Bestandsverzeichnisses dazu geführt hat, diesen Teil zur Orts straße aufzustufen.
Die Erschließungsfunktion des streitbefangenen Weges sowie seine Teilnahme an der Netzkonzeption der Ortsstraßen der Beklagten führen dazu, dass der streitbefangene Teil des … trotz eines zahlenmäßig überwiegenden landwirtschaftlichen Verkehrs als Orts straße im Sinne von Art. 46 Nr. 2 BayStrWG einzuordnen ist. Der …, auch soweit FlNr. … der Gemarkung … betroffen ist, dient der Überzeugung der Kammer zufolge qualitativ dem Verkehr innerhalb der geschlossenen Ortslage. Er stellt daher auch nach seiner aktuellen Verkehrsbedeutung eine Orts straße im Sinne von Art. 46 Nr. 2 BayStrWG dar.
Nicht maßgeblich ist insoweit die Verkehrsbedeutung vor der Aufstufung im Jahre 2006. Da diese aber nach unwidersprochenem Sachvortrag der Beklagten seitdem unverändert ist, spielt dies rechtlich keine Rolle.
Nicht berufen können sich die Kläger darauf, dass die Einstufung des streitbefangenen Teils des … im Jahre 2006 unwirksam gewesen sei, weil eine Zustimmung der Eigentümer nicht vorgelegen hätte. Hierbei ist bereits fraglich, ob eine Zustimmung der Kläger zur Umstufung vom öffentlichen Feld- und Waldweg zur Orts straße überhaupt notwendig gewesen wäre, weil Art. 7 Abs. 5 BayStrWG nicht auf die entsprechenden Vorschriften der Widmung, d.h. auf Art. 6 Abs. 3 BayStrWG verweist. Da vorliegend aber die Besonderheit besteht, dass das streitbefangene Straßengrundstück im Eigentum der Kläger liegt, könnte auch bei der Frage einer analogen Anwendung von Art. 6 Abs. 3 BayStrWG entsprechend der Argumentation zur Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO der Schutz des Eigentums nach Art. 14 Abs. 1 GG zu berücksichtigen sein, was zur Folge hätte, dass entgegen des Wortlautes von Art. 7 Abs. 5 BayStrWG vorliegend die Zustimmung der Eigentümer oder dinglich Berechtigten nicht nur zur Widmung, sondern auch zur Umstufung notwendig sein könnte. Im vorliegenden Fall kommt es hierauf jedoch nicht an, weil die Aufstufung des streitbefangenen Teils des … durch Verfügung der Beklagten vom 7. Juni 2006 bereits bestandskräftig geworden ist. Die Aufstufung wurde am 7. Juni 2006 verfügt und im Amtsblatt der Beklagten am 17. Juli 2006 – neben einer ganzen Reihe von anderen straßenrechtlichen Verfügungen – bekanntgemacht. Angefochten wurde die Umstufung allerdings nicht. Wenn auch die Rechtsbehelfsbelehrung:im Rahmen der Bekanntmachung vom 17. Juli 2006 unrichtig gewesen ist, weil darin ein falscher Beklagter genannt wurde, ist die Klagefrist des § 58 Abs. 2 VwGO längst abgelaufen. Die Widmungsverfügung vom 7. Juni 2006 ist damit bestandskräftig und unanfechtbar.
Sie ist auch nicht nichtig im Sinne von Art. 44 Abs. 1 BayVwVfG. Es sind hier die vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 8. August 2000 (Az. 8 ZB 00.1744, juris) entwickelten Grundsätze anzuwenden, wonach zumindest in Sonderfällen dann nicht vor einer Nichtigkeit von Widmungen ohne die Zustimmung der Eigentümer auszugehen ist, sondern dass dieser Mangel nur zur Rechtswidrigkeit einer Widmungsverfügung führen kann, wenn für die widmende Behörde erkennbar gewesen wäre, dass die Zustimmung nicht erteilt ist (vgl. hierzu Zeitler, a.a.O. Art. 6 RdNr. 32 ff). Dies ist vorliegend der Fall.
Zum einen fehlt, wie dargelegt in Art. 7 Abs. 5 BayStrWG der Verweis auf Art. 6 Abs. 3 BayStrWG. Zum anderen ist die Eintragung des streitbefangenen Straßenteils in das Bestandsverzeichnis für öffentliche Flur- und Waldwege aus dem Jahre 1961, die nach Aktenlage auch ohne Zustimmung der Eigentümer erfolgt ist, ebenfalls bereits bestandskräftig. Zu diesem Zeitpunkt, d.h. im Rahmen der Anlegung der Bestandsverzeichnisse, war nämlich zu klären, ob es sich bei der FlNr. … der Gemarkung … um einen öffentlichen Weg gehandelt hat oder nicht. Die Frage der Öffentlichkeit des streitbefangenen Teilstücks des … war zu diesem Zeitpunkt von entscheidender Bedeutung; diese Frage hat sich nach Aktenlage seitdem auch nicht geändert. Da aber nach den entsprechenden Regelungen in Art. 67 Abs. 4 BayStrWG nach Unanfechtbarkeit von Eintragungen nach Art. 67 Abs. 3 BayStrWG die nach Art. 6 Abs. 3 erforderliche Zustimmung als erteilt und die Widmung als verfügt gilt, durfte die Gemeinde auch im Jahr 2006 davon ausgehen, die Zustimmung zur Aufstufung zur Orts straße sei erteilt, weil die Zustimmung zur Frage der Öffentlichkeit der Straße bereits im Jahre 1961 erteilt wurde oder zumindest als erteilt galt. Die Widmung des Flurstücks … der Gemarkung … im Jahr 1961 durch Erstanlegung des Bestandsverzeichnisses ist nämlich unter Anwendung einer Auslegungsfrist von sechs Monaten und einer Klage- bzw. Widerspruchsfrist von einem Jahr und selbst unter Berücksichtigung einer “unvordenklichen Verjährung von 30 Jahren” längst unanfechtbar. Da die Erstanlegung ohne Zustimmung zwischenzeitlich auch nach obergerichtlicher Rechtsprechung (vgl. Zeitler, a.a.O., Art. 67 RdNr. 39) nicht nichtig, sondern lediglich anfechtbar war, gilt die Zustimmung der damaligen Eigentümer zur Widmung des streitbefangenen Teils des … zur öffentlichen Straße nach Ablauf aller Fristen als unanfechtbar erteilt. Es handelt sich somit um eine öffentliche Straße. Ist dies aber der Fall und hat sich die Verkehrsbedeutung aufgrund der Netzfunktion des Weges wie auch seiner Erschließungsfunktion geändert, durfte die Beklagte im Jahr 2006 in gutem Glauben davon ausgehen, dass eine erneute Zustimmung hinsichtlich einer Einstufung der Straße als Orts straße nicht verweigert werden konnte. Sie war daher von der Rechtmäßigkeit ihres Vorgehens überzeugt (vgl. Zeitler, a.a.O. Art. 6 RdNr. 32), was auch aus ihren Äußerungen im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens zum Ausdruck kommt.
Dies hat zur Folge, dass ein möglicher Mangel der Aufstufung des … (FlNr. … der Gemarkung …) durch Verfügung vom 7. Juni 2006 möglicherweise mangels Zustimmung rechtswidrig, aber eben nicht nichtig war.
Die Kläger haben somit keinen Anspruch auf Umstufung der Flurnummer … der Gemarkung … von einer öffentlichen Orts straße in einen öffentlichen Feld- und Waldweg.
Die Klage ist daher abzuweisen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.