Baurecht

Aktenzeichen  15 N 17.574

Leitsatz

Eine Veränderungssperre für eine Bauleitplanung, die auf die Festsetzung eines Einheimischenmodells für junge Leute und Studenten gerichtet ist, ist unwirksam, weil ein solches Planungsziel aufgrund fehlender Möglichkeit der Regelung in einem Bebauungsplan nicht erreicht und deshalb nicht gesichert werden kann. (Rn. 17 – 22)

Tenor

I. Die am 20. September 2016 bekannt gemachte „Satzung der Gemeinde N****** ** *** vom 20.09.2016 über eine Veränderungssperre im Ortsteil P*********** für den Bereich des Grundstückes Fl.-Nr. ***** der Gemarkung N********* ** ***, im Geltungsbereich des Bebauungsplanes ‚** **********‘ “ ist unwirksam.
II. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden‚ sofern nicht der Antragsteller vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen. 

Gründe

Der zulässige Normenkontrollantrag des Antragstellers, der als Eigentümer eines Grundstücks im Geltungsbereich des Plangebiets gem. § 47 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) antragsbefugt ist (BayVGH, U.v. 20.9.2016 – 15 N 15.1092 – juris Rn. 13 m.w.N.), ist begründet.
1. Die streitgegenständliche, am 20. September 2016 bekannt gemachte Veränderungssperre ist aufgrund eines materiellen Mangels unwirksam, § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 1 VwGO.
Die in § 14 Abs. 1 BauGB genannte Voraussetzung, wonach eine Veränderungssperre „zur Sicherung der Planung“ beschlossen werden kann, ist auch mit Blick auf Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG nur gegeben, wenn die mit dem Aufstellungsbeschluss eingeleitete Planung im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll, und wenn diese Planung nicht an schon zu diesem frühen Zeitpunkt des Verfahrens erkennbaren, nicht behebbaren Mängeln leidet (vgl. BayVGH, U.v. 20.9.2016 -15 N 15.1092 – juris Rn. 15; U.v. 27.1.2017 – 15 B 16.1834 – juris Rn. 22 m.w.N.).
a) Auch wenn eine Gemeinde grundsätzlich ein legitimes Planungsziel verfolgt, wenn sie unter Berufung auf die öffentlichen Belange der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung (§ 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB) sowie der Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und des Umbaus vorhandener Ortsteile (§ 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB) plant, um Wohnraum auch für Ortsansässige zu erschwinglichen Kosten zur Verfügung zu stellen (vgl. BayVerfGH, E.v. 18.2.2016 – Vf. 5-VII-14 – BayVBl. 2017, 153 = juris Rn. 42), ist das Ziel einer Wohnnutzungsbegrenzung auf einheimische „junge Leute“ und einheimische Studierende mittels einer Festsetzung in einem Bebauungsplan nicht erreichbar. Die auf Ausweisung einer Wohnnutzung „Einheimischenmodell für junge Leute und Studenten“ gerichtete Planung leidet mithin an einem anfänglichen, im weiteren Planungsverlauf nicht behebbaren Mangel.
Für bauplanungsrechtliche Festsetzungen besteht ein Typenzwang. Durch den Bebauungsplan bestimmt der Plangeber Inhalt und Schranken des Eigentums der im Planbereich gelegenen Grundstücke. Hierfür bedarf er gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG einer gesetzlichen Grundlage. Solche finden sich in § 9 BauGB, in Art. 81 BayBOsowie in den Vorschriften der in Ergänzung zu § 9 BauGB erlassenen Baunutzungsverordnung (BauNVO). Dort sind die planerischen Festsetzungsmöglichkeiten im Bebauungsplan jeweils abschließend geregelt, ein darüber hinausgehendes Festsetzungsfindungsrecht steht dem Plangeber – abgesehen vom hier nicht einschlägigen Fall des § 12 Abs. 3 Satz 2 BauGB – nicht zu. Festsetzungen im Bebauungsplan, zu denen weder § 9 BauGB i.V. mit den Regelungen der BauNVO noch Art. 81 BayBO ermächtigt, sind der Gemeinde daher verboten und mithin von vornherein unwirksam (vgl. BVerwG, U.v. 11.2.1993 – 4 C 18.91 – BVerwGE 92, 56 = Leitsatz 2 sowie juris Rn. 29 ff.; U.v. 16.9.1993 – 4 C 28.91 – BVerwGE 94, 151 = juris, Rn. 10; B.v. 23.12.1997 – 4 BN 23.97 – NVwZ-RR 1998, 538 = juris Rn. 8; U.v. 30.8.2001 – 4 CN 9.00 – BVerwGE 115, 77 = juris Rn. 8; BayVGH, U.v. 4.8.2015 – 15 N 12.2124 – juris Rn. 17; U.v. 28.7.2016 – 1 N 13.2678 – juris Rn. 38).
Ebenso wie es die Möglichkeit der Festsetzung „Wohnen für Einheimische“ nach Maßgabe des § 9 BauGB und der BauNVO nicht gibt, ist auch die hier laut Angaben der Antragsgegnerin anvisierte Ausweisung einer Wohnnutzung „Einheimischenmodell für junge Leute und Studenten“ rechtlich nicht zulässig. Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits in seiner grundlegenden Entscheidung zum „Weilheimer Modell“ ausgeführt, dass der bauplanerischen Festsetzung eines „Wohngebiets für Einheimische“ der insoweit abschließende Katalog des § 9 BauGB entgegensteht (BVerwG, U.v. 11.2.1993 – 4 C 18.91 – BVerwGE 92, 56 = juris Rn. 30). Ebenso wie das Bundesverwaltungsgericht geht auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof davon aus, dass Einheimischenmodelle allein im Wege der Bauleitplanung nicht reglementiert werden können, sondern dass es zur Umsetzung vertraglicher Modelle bedarf (vgl. BayVGH, U.v. 22.12.1998 – 1 B 94.3288 – BayVBl. 1999, 399 = juris Rn. 93).
Eine besondere Möglichkeit der Festsetzung der Art der baulichen Nutzung im Sinne einer Wohnnutzung, die Einheimischen bzw. (wie hier) einheimischen jungen Leuten und einheimischen Studierenden vorbehalten bleibt, ist in § 9 BauGB und in §§ 2 ff. BauNVO nicht vorgesehen. Zwar können in einem Bebauungsplan gem. § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB einzelne Flächen festgesetzt werden, auf denen ganz oder teilweise nur Wohngebäude errichtet werden dürfen, die für Personengruppen mit besonderem Wohnbedarf bestimmt sind. Der „besondere Wohnbedarf“ von Personengruppen im Sinne dieser Vorschrift muss allerdings in ba ul ic he n Besonderheiten der Wohngebäude zum Ausdruck kommen (BVerwG, B.v. 17.12.1992 – 4 N 2.91 20 BVerwGE 91, 318 = juris Rn. 24, 30; U.v. 11.2.1993 – 4 C 18.91 – BVerwGE 92, 56 = juris Rn. 30). So können etwa besondere Wohnbedürfnisse bei alten und behinderten Menschen vorliegen (z.B. rollstuhlgerechte Türen, Fahrstühle usw.). Hingegen beinhaltet § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB keine rein sozialpolitisch motivierte Festsetzungsbefugnis (BVerwG, B.v. 17.12.1992 a.a.O. am Beispiel von kinderreichen und jungen Familien, alleinerziehenden Müttern und Vätern oder sonstigen Personengruppen mit niedrigem Einkommen). Deshalb vermag allein die Eigenschaft als einheimischer junger Mensch oder sonst Einheimischer mit z.B. geringem Einkommen dieser Personengruppe keinen besonderen Wohnbedarf in diesem Sinn zu vermitteln. Soweit in der Rechtsprechung ein besonderer Wohnbedarf für die Gruppe der Studenten als denkbar angesehen wird (vgl. BVerwG, B.v. 17.12.1992 a.a.O. juris Rn. 30: „z.B. Einzelräume und Gemeinschaftseinrichtungen“), ist jedenfalls nicht ersichtlich, inwiefern dies speziell für einheimische Studierende der Fall sein könnte.
Das Planungsziel kann auch nicht dadurch erreicht werden, dass auf dem Grundstück des Antragstellers die Ausweisung eines Wohngebiets (§ 3 oder § 4 BauNVO) mit Nutzungsausschlüssen gem. § 1 Abs. 9 BauNVO flankiert wird, sodass als legale Art der baulichen Nutzung nur noch eine Nutzung als Wohngebäude ausschließlich für (wie auch immer zu definierende) einheimische „junge Leute“ und einheimische Studenten übrig bleibt. Diese Vorgehensweise ist nicht von den in § 1 Abs. 9 BauN-VO enthaltenen Festsetzungsmöglichkeiten gedeckt. § 1 Abs. 9 BauNVO gestattet es – über § 1 Abs. 5 BauNVO hinausgehend – der Gemeinde einzelne Unterarten von Nutzungen, welche die Baunutzungsverordnung selbst nicht angeführt hat, mit planerischen Festsetzungen zu erfassen, also etwa auszuschließen. Die Planungsfreiheit der Gemeinden ist im Anwendungsbereich des § 1 Abs. 9 BauNVO aber dadurch begrenzt, dass sich die Differenzierungen auf bestimmte Anlagentypen beziehen müssen, die es in der sozialen und ökonomischen Realität bereits gibt (BVerwG, B.v. 27.7.1998 – 4 BN 31.98 – ZfBR 1998, 317 = juris Rn. 6 f.; B.v. 5.6.2014 – 4 BN 8.14 – ZfBR 2014, 574 = juris Rn. 10 m.w.N.; BayVGH, U.v. 30.10.2014 – 1 N 13.2273 – juris Rn. 21; BayVGH, B.v. 15.6.2016 – 15 N 15.1583 -juris Rn. 21). Zudem ist entsprechend dem abstrakten Normcharakter des Bebauungsplans die Planung konkreter Einzelprojekte von § 1 Abs. 4 bis Abs. 9 BauNVO nicht gedeckt (BVerwG, U.v. 22.5.1987 – 4 C 77.84 – BVerwGE 77, 317 – juris Rn. 22; B.v. 6.5.1993 – 4 NB 32.92 – NVwZ 1994, 292 = juris Rn. 17 m.w.N.; B.v. 30.1.2014 – 4 BN 46.13 – ZfBR 2014, 374 = juris Rn. 6; vgl. auch Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Mai 2017, § 1 BauNVO Rn. 103 m.w.N.). Auch § 1 Abs. 9 BauNVO eröffnet der Gemeinde keine Befugnis, neue Nutzungsarten zu „erfinden“. Vorliegend fehlt es insoweit an der Beschreibbar-keit einer bestimmten, in der sozialen und ökonomischen Realität existenten Art von baulichen Anlagen mit der Zweckbestimmung „Wohngebäude für einheimische junge Leute und Studenten“. Bei Wohnanlagen wird hinsichtlich der Art der Nutzung grundsätzlich oder typischerweise nicht danach unterschieden, ob darin ausschließlich (wie auch immer zu definierende) Einheimische bzw. speziell „einheimische junge Leute“ oder „einheimische Studierende“ wohnen (können). Der Umstand, dass sich heute in § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB eine ausdrückliche gesetzliche Regelung zum Einheimischenmodell findet, ändert darin nichts. In dieser Norm wird lediglich klargestellt, dass u.a. der Erwerb angemessenen Wohnraums durch einkommensschwächere und weniger begüterte Personen der örtlichen Bevölkerung als ein mit der Bauleitplanung verfolgtes Ziel Gegenstand eines städtebaulichen Ve rt ra gs sein kann, was die ältere verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung schon vor der Schaffung dieser Regelung anerkannt hatte (vgl. BVerwG, U.v. 11.2.1993 – 4 C 18.91 – BVerwGE 92, 56 ff.; vgl. auch BayVGH, U.v. 22.12.1998 – 1 B 94.3288 -BayVBl. 1999, 399 = juris Rn. 93). § 11 Abs. 1 BauGB schafft aber keine über § 9 BauGB i.V. mit §§ 1 ff. BauNVO hinausgehenden Festsetzungsmöglichkeiten (zur Klarstellungsfunktion des § 11 BauGB vgl. Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl. 2016, § 11 Rn. 1 ff.). Insbesondere sog. Planungsverträge gem. § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB stellen in der Regel bebauungsplanbegleitende bzw. festsetzungsergänzende Verträge dar, die über den Weg der Vereinbarung Lösungsmöglichkeiten schaffen sollen, die über Planfestsetzungen nach § 9 BauGB nicht machbar wären (Reidt a.a.O. § 11 Rn. 45; zum denkbaren Inhalt entsprechender vertraglicher Regelungen mit dem Ziel der Deckung des Wohnbedarfs für die ortsansässige Bevölkerung vgl. zusammenfassend Reidt a.a.O. § 11 Rn. 51).
Die Zielrichtung einer Planung Wohnnutzung „Einheimischenmodell für junge Leute und Studierende“ lässt sich auch nicht über ein „sonstiges Sondergebiet“ gem. § 11 BauNVO festsetzen. Nach § 11 Abs. 1 BauNVO sind als sonstige Sondergebiete solche Gebiete darzustellen und festzusetzen, die sich von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 BauNVO wesentlich unterscheiden. Ein wesentlicher Unterschied liegt vor, wenn ein Festsetzungsgehalt gewollt ist, der sich keinem der in den §§ 2 ff. BauNVO geregelten Gebietstypen zuordnen und deshalb sachgerecht mit einer auf sie gestützten Festsetzung nicht erreichen lässt. Die allgemeine Zwecksetzung des Baugebiets ist das entscheidende Kriterium dafür, ob sich das festgesetzte Sonder gebiet wesentlich von einem Baugebietstyp im Sinne der §§ 2 bis 10 BauNVO unterscheidet (vgl. BVerwG, U.v. 11.7.2013 – 4 CN 7.12 – BVerwGE 147, 138 = juris Rn. 12; B.v. 9.6.2016 – 4 B 8.16 – ZfBR 2016, 699 = juris Rn. 4 m.w.N.; Decker in Jäde, BauGB/BauNVO, 8. Aufl. 2017, § 11 BauNVO Rn. 3; Stock in König/Roeser/ Stock, BauNVO, 3. Aufl. 2014, § 11 Rn. 4). Sondergebietsfestsetzungen dürfen daher nicht zu einer Umgehung des grundsätzlichen Typenzwangs der BauNVO als Ausfluss einer sachgerechten Inhaltsbestimmung des Eigentums i.S. von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG führen. Die in den Baugebieten gem. §§ 2 bis 10 BauNVO geregelten Zusammenfassungen von Nutzungen, Anlagen und Einrichtungen sind in vielfältiger Beziehung Ausdruck einer den Grundsätzen von § 1 und § 1a BauGB entsprechenden Bauleitplanung und deshalb grundsätzlich als abschließende Regelung der Baugebiete zu verstehen. § 11 Abs. 1 und Abs. 2 BauNVO ist daher auch kein Auffangtatbestand für Fälle, in denen – wie hier (s.o.) – Differenzierungen im Nutzungskatalog gem. § 1 Abs. 4 bis Abs. 9 BauNVO unzulässig wären. Die Nutzung „Wohnen“ als solche ist den Baugebieten nach §§ 2 bis § 4a BauNVO (als Nutzungsschwerpunkt) und, wenn in den Baugebieten auch gewerbliche Nutzungen und andere nicht Wohnzwecken dienende Nutzungen vorgesehen sind, den Baugebieten nach § 5 bis § 7 BauNVO vorbehalten (allgemein zu den Grenzen, in Abweichung von §§ 2 ff. BauNVO durch Festsetzung eines Sondergebiets einen neuen Gebietstyp mit Wohnnutzung zu entwickeln vgl. Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Stand: Mai 2017, zu § 11 BauNVO Rn. 19). Sondergebiete für Wohngebiete in Abweichung von § 2 ff. BauNVO sind daher grundsätzlich nicht zulässig (Söfker a.a.O. Rn. 37 – Stichwort „Sondergebiete für Wohngebiete“). Das gilt maßgeblich dann, wenn es nicht um die Festsetzung einer Nutzung mit besonderen baulichen Merkmalen, sondern schlicht darum geht, die Wohnnutzung einem bestimmten Bevölkerungsteil – hier etwa einheimischen jungen Leute – vorzubehalten. Es ist nicht ersichtlich, dass sich unter dem Gesichtspunkt des Wohnens ein Wohngebiet speziell für die vorgenannte Bevölkerungsgruppe wesentlich von den Baugebieten nach §§ 2 – 7 BauNVO unterscheidet (für ein Sondergebiet „betreute Seniorenwohnungen“ vgl. auch VGH BW, U.v. 11.10.1994 – 5 S 3142/93 – NVwZ-RR 1995, 154 = juris Rn. 26; Decker in Jäde, BauGB/BauNVO, 8. Aufl. 2017, § 11 BauNVO Rn. 4).
b) Auch wenn eine Veränderungssperre für ein einziges Grundstück erlassen werden kann (vgl. BVerwG, U.v. 10.9.1976 – IV C 39.74 – BVerwGE 51, 121 = juris Ls. 2 und Rn. 33; BayVGH, U.v. 13.12.2016 – 15 N 14.1019 – juris Rn. 23) und auch wenn es einer Gemeinde grundsätzlich nicht verwehrt ist, auf einen Bauantrag mit einer Bauleitplanung zu reagieren, die diesem die materielle Rechtsgrundlage entziehen soll, bestehen vorliegend jedenfalls gewichtige Hinweise dafür, dass die streitgegenständliche Veränderungssperre auch deshalb unwirksam ist, weil die zu sichernde Änderungsplanung als sog. (reine) Verhinderungsbzw. Negativplanung von vornherein gegen § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB verstößt. Eine solche Planung ist dadurch gekennzeichnet, dass die planerische Ausweisung in Wirklichkeit nicht gewollt ist, sondern die Regelung nur und ausschließlich vorgeschoben wird, um eine andere Nutzung zu verhindern (zum Ganzen: BVerwG, B.v. 18.12.1990 – 4 NB 8.90 – BayVBl. 1991, 280 = 13 ff.; B.v. 15.3.2012 – 4 BN 9.12 – BauR 2012, 1067 = juris Rn. 3; BayVGH, U.v. 27.1.2017 – 15 B 16.1834 – juris Rn. 28 m.w.N.).
Ein Indiz hierfür ist im vorliegenden Fall, dass im Aufstellungsverfahren seit dem Aufstellungsbeschluss vom 19. September 2016 und damit über einen Zeitraum von 13 Monaten bis zur mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof seitens der Antragsgegnerin nichts weiter geschehen ist, um die Planung voranzubringen (vgl. auch BayVGH, B.v. 15.6.2016 – 15 N 15.1583 – juris Rn. 18). Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Antragsgegnerin mit laufenden Verfahren der Bauleitplanung an einem anderen Ort im Gemeindegebiet speziell und ausschließlich Wohnraum für einheimische junge Leute und einheimische Studierende schafft oder ansonsten eine vom vorliegenden Einzelfall unabhängige Strategie zur Schaffung von Wohnraum speziell für diesen Bevölkerungskreis verfolgt. Schließlich erscheint die Ernsthaftigkeit einer Festsetzung in einem Bebauungsplan, die darauf hinauslaufen soll, die Wohnnutzung auf den Personenkreis „einheimische junge Leute“ und „einheimische Studenten“ zu begrenzen, fraglich, weil die Folgen eines konsequenten Baurechtsvollzug auf Basis einer diesbezüglichen Festsetzung – wäre eine solche entgegen den vorherigen Ausführungen zu a) rechtlich wirksam – nicht ernstlich gewollt sein dürften: Setzt man bei einem Einheimischenmodell nicht auf eine Vertragslösung, sondern ausschließlich auf eine (als möglich unterstellte) begrenzende Festsetzung über die Art der baulichen Nutzung, hätte das zur Folge, dass eine speziell hierauf genehmigte Nutzung formell und materiell illegal werden würde, wenn die Wohnungsnutzer nicht mehr die festgesetzten Merkmale aufweisen, also zu alt würden oder ihr Studium beenden bzw. aufgeben. Zudem hat die Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren den schriftsätzlich geäußerten Argumenten des Vertreters des öffentlichen Interesses, wonach der Bedarf einer entsprechenden planerischen Ausweisung fraglich sei, weil einheimische Studenten mit Wohnsitz im Gemeindege biet in der Regel entweder direkt an den Studienort (* …*) zögen oder am bisherigen Wohnort (etwa bei den Eltern) blieben, im gerichtlichen Verfahren nichts entgegengesetzt.
Ob aufgrund dieser Indizien tatsächlich von einer gegen § 1 Abs. 3 BauGB verstoßenden Verhinderungsplanung auszugehen ist, kann vorliegend letztlich dahingestellt bleiben, weil die Satzung über die Veränderungssperre schon deshalb unwirksam ist, weil das Planungsziel der Festsetzung eines Einheimischenmodells für junge Leute und Studenten aufgrund fehlender rechtlicher Möglichkeit einer Regelung in einem Bebauungsplan nicht erreicht werden kann, s.o. a).
2. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen, weil sie unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V. mit §§ 708 ff. ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.
3. Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO muss die Antragsgegnerin die Ziffer I. der Entscheidungsformel nach Eintritt der Rechtskraft ebenso veröffentlichen wie die Veränderungssperre (§ 16 Abs. 2 BauGB).