Baurecht

Aktenzeichen  9 N 14.2525

Leitsatz

1. Eine Verletzung des bauplanungsrechtlichen Abwägungsgebot liegt vor, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattfindet oder in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht; maßgeblicher Abwägungszeitpunkt ist dabei die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bebauungsplan. (Rn. 17) (redaktioneller Leitsatz)
2. Der Ausweisung einer öffentlichen Grünfläche steht den von der Kommune wahrgenommenen öffentlichen Interessen eine nicht unerhebliche Betroffenheit des Grundstückseigentümers gegenüber, weil damit der Inhalt der Eigentümerrechte zukunftsbezogen hinsichtlich der Privatnützigkeit des Eigentums weitgehend beschränkt wird; deswegen sind bei der Festsetzung von öffentlichen Grünflächen auf privaten Grundstücken an die Abwägung hohe Anforderungen zu stellen. (Rn. 19) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die 1. Bebauungsplan-Änderung und Erweiterung des Bebauungsplans „Nr. 11 Z.-Ost“ ist unwirksam, soweit sie Festsetzungen auf dem Grundstück FlNr. 46 Gemarkung Z. trifft.
II. Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Antragsteller vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

Der Normenkontrollantrag, über den der Senat im Einverständnis der Beteiligten nach § 101 Abs. 2 VwGO ohne weitere mündliche Verhandlung entscheidet, hat Erfolg.
I.
Der innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellte Normenkontrollantrag ist zulässig. Insbesondere ist der Antragsteller gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Er ist Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks und wendet sich gegen bauplanerische Festsetzungen, die unmittelbar sein Grundstück betreffen (vgl. BVerwG, B.v. 31.1.2018 – 4 BN 17.17 – juris Rn. 5 m.w.N.).
II.
Der Normenkontrollantrag ist begründet. Der Änderungsbebauungsplan verstößt zwar nicht gegen das Planentwicklungsgebot (1.), er leidet jedoch hinsichtlich der Festsetzungen auf dem Grundstück FlNr. 46 Gemarkung Z. an einem beachtlichen Abwägungsmangel (2.). Dieser Mangel führt zur Teilunwirksamkeit des Bebauungsplans (3.).
1. Der Antragsteller erachtet den streitgegenständlichen Änderungsbebauungsplan wegen eines Verstoßes gegen das in § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB normierte Gebot, den Bebauungsplan aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln für unwirksam, weil sich die Festsetzung der öffentlichen Grünfläche und eines Pflanzgebots nicht aus dem Flächennutzungsplan ergeben würden. Dieser Einwand ist nicht durchgreifend.
Zwar ist hier die Anwendbarkeit der Regelung des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB entgegen dem Vorbringen der Antragsgegnerin nicht durch die Sonderregelung in § 13a Abs. 2 Nr. 2 BauGB ausgeschlossen, weil der angefochtene Änderungsbebauungsplan im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB aufgestellt worden ist. Es kann auch offen bleiben, ob der Änderungsbebauungsplan dem Entwicklungsgebot widerspricht, weil er für eine Teilfläche des Grundstücks FlNr. 46 Gemarkung Z. von der Darstellung des Flächennutzungsplans abweicht. Denn ein etwaiger Verstoß hätte nach § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB keinen Einfluss auf die Rechtswirksamkeit des Änderungsbebauungsplans. Die Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche mit Pflanzgeboten anstelle der im Flächennutzungsplan dargestellten Nutzung eines Radwegs beeinträchtigt nicht die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebende städtebauliche Entwicklung. Maßgeblich ist insoweit nicht die planerische Konzeption des Flächennutzungsplans für den engeren Bereich des Änderungsbebauungsplans, sondern für den größeren Raum, d.h. für das gesamte Gemeindegebiet oder einen über das Plangebiet hinausreichenden Ortsteil (vgl. BVerwG, U.v. 26.2.1999 – 4 CN 6/98 – juris Rn. 21). Es ist insoweit nicht ersichtlich, dass der Flächennutzungsplan durch die Änderung seine Bedeutung als kommunales Steuerungselement „im Großen und Ganzen“ verloren hat (vgl. BVerwG, U.v. 26.2.1999 a.a.O. Rn. 21).
2. Der Änderungsbebauungsplan leidet an einem beachtlichen Abwägungsmangel.
Gemäß § 1 Abs. 7 BauGB sind bei der Aufstellung von Bebauungsplänen die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. § 2 Abs. 3 BauGB ergänzt dieses materiell-rechtliche Abwägungsgebot, um die Verfahrensanforderung (vgl § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB), dass die abwägungserheblichen Belange in wesentlichen Punkten (zutreffend) zu ermitteln und zu bewerten sind. Zu ermitteln und zu bewerten und gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen sind alle Belange, die in der konkreten Planungssituation nach Lage der Dinge in die Abwägungsentscheidung eingestellt werden müssen. Das Abwägungsgebot ist verletzt, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattfindet oder in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Für die Abwägung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bebauungsplan maßgebend (§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB). Daran gemessen ist die Planung hier abwägungsfehlerhaft.
Die Antragsgegnerin hat bei der Abwägung hinsichtlich der Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche mit Pflanzgeboten die schutzwürdigen Eigentumsbelange des Antragstellers nicht hinreichend berücksichtigt, weil sie es unterlassen hat, den bauplanungsrechtlichen „Status“ des überplanten Grundstücks FlNr. 46 Gemarkung Z. des Antragstellers zu prüfen. Hieraus ergibt sich ein Ermittlungs- und Bewertungsdefizit nach § 2 Abs. 3 BauGB.
a) Die Entscheidung für die Ausweisung einer öffentlichen Grünfläche stellt – unabhängig davon, ob die planungsbetroffenen Grundstücke im Innen- oder Außenbereich liegen – gleichzeitig eine zukunftsgerichtete planerische Entscheidung gegen auch im Außenbereich verbleibende bauliche Nutzungsmöglichkeiten (vgl. § 35 Abs. 1, Abs. 2 BauGB) sowie gegen die positive Ausweisung baulicher Nutzungsmöglichkeiten im Interesse betroffener Grundstückseigentümer dar (vgl. BayVGH, U.v. 27.6.2019 – 9 N 12.2648 – Rn. 18 m.w.N.). Städtebaulich sind Grünflächen sonstige, grundsätzlich nicht für eine bauliche Nutzung vorgesehene Flächen. Auf einer Grünfläche können deshalb all jene Zwecke nicht verwirklicht werden, deren Verwirklichung eine nennenswerte Bebauung erfordert (vgl. BayVGH, U.v. 13.5.2008 – 9 N 05.3240 – juris Rn. 20; U.v. 18.1.2017 – 15 N 14.2033 – juris Rn. 52). Im Fall der Ausweisung einer solchen Grünfläche steht den von der Kommune wahrgenommenen öffentlichen Interessen daher eine nicht unerhebliche Betroffenheit des Grundstückseigentümers gegenüber, weil mit einer solchen Festsetzung der Inhalt der Eigentümerrechte zukunftsbezogen hinsichtlich der Privatnützigkeit des Eigentums weitgehend beschränkt wird. Bei der Festsetzung von öffentlichen Grünflächen auf privaten Grundstücken sind an die Abwägung folglich hohe Anforderungen zu stellen (vgl. BayVGH, U.v. 18.1.2017 a.a.O. Rn. 52 m.w.N.; U.v. 27.6.2019 – 9 N 12.2648 – juris Rn. 18).
Wird durch die Bauleitplanung, wie bei der Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche, die bauliche Nutzbarkeit von Grundstücken verändert, muss insbesondere die Beschränkung der Nutzungsmöglichkeiten eines Grundstücks von der Gemeinde als ein wichtiger Belang privater Eigentümerinteressen in der nach § 1 Abs. 7 BauGB gebotenen Abwägung der öffentlichen und privaten Belange beachtet werden. Im Rahmen der Abwägungsentscheidung nach § 1 Abs. 7 BauGB hat die Gemeinde folglich die Nachteile einer Planung für Planunterworfene zu berücksichtigen (vgl. BVerwG, B.v. 13.3.2017 – 4 BN 25/16 – juris Rn. 5 m.w.N.). Dies setzt eine zutreffende Beurteilung des bauplanungsrechtlichen „Status“ der überplanten Grundstücke voraus, insbesondere auch der Frage, ob ein bisher nicht überbautes Grundstück im Außen- oder im Innenbereich liegt, mag auch das Gewicht die Eigentumsbelange bei einer Lage im Innenbereich oder in einem Baugebiet größer sein als bei einer Außenbereichslage (vgl. BayVGH, U.v. 16.6.2006 – 1 N 03.2347 – juris Rn. 23; U.v. 29.10.2010 – 1 N 06.2609 – juris Rn. 67). Besteht ein Recht zur Bebauung, kommt der normativen Entziehung desselben erhebliches Gewicht zu, das sich im Rahmen der Abwägung auswirken muss. Die Frage, ob das betreffende Grundstück insgesamt Baulandqualität besitzt, darf deshalb nicht offen bleiben (vgl. BVerwG, B.v. 13.3.2017 – 4 BN 25/16 – juris Rn. 6; BVerfG, B.v. 19.12.2002 – 1 BvR 1402/01 – juris Rn. 18).
Der Gemeinderat der Antragsgegnerin hat sich bei seiner Abwägungsentscheidung zwar mit den Einwendungen des Antragstellers befasst. Wie der Niederschrift über die Sitzung des Gemeinderats vom 10. Dezember 2013 zu TOP 4 und der dort in Bezug genommenen Stellungnahme des Büros … … … … W* …, … und Partner GBR (Anlage zu TOP 3 der Niederschrift) entnommen werden kann, hat er hierzu unter Bezugnahme auf die Stellungnahme und den Beschlussvorschlag dieses Planungsbüros vom 14. November 2013 Beschluss gefasst. Diese Stellungnahme bezieht sich unter der Ordnungsnummer Privat-P1 auf Einwendungen des Antragstellers im Schreiben vom 18. Oktober 2013, in dem er ausgeführt hatte, er sei dagegen, dass sein Grundstück öffentliches Grünland werde und es vielmehr sinnvoll sei, dieses Grundstück dem Wohngebiet Zobelstein zuzuordnen. In der Stellungnahme des Planungsbüros wird hierzu darauf hingewiesen, dass mit der Einbeziehung dieses Grundstücks des Antragstellers in den bisherigen Bebauungsplan „Z.-Ost“ die in diesem Bebauungsplan festgesetzte Eingrünung des Gewerbegebiets verschoben werde und die Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche der Eingrünung des Gewerbegebiets diene. Es bestehe deswegen kein Zusammenhang mit dem bereits abgeschlossenen Bebauungsplanverfahren „Zobelstein-Nord“.
Daraus wird ersichtlich, dass sich die Antragsgegnerin mit der Frage, ob die vom Antragsteller vorgebrachten Nutzungsmöglichkeiten für eine private Bebauung auch ohne den angefochtenen Bebauungsplan bestehen und insbesondere welche planungsrechtliche Qualität dem Grundstück des Antragstellers ohne diesen Bebauungsplan zukommt, ersichtlich nicht befasst hat. Dies beruhte offenbar auf einer Fehlinterpretation eines früheren Einwendungsschreibens des Antragstellers vom 3. Juli 2013, das von der Antragsgegnerin dahingehend verstanden wurde, dem Antragsteller gehe es lediglich um eine bloße Einbeziehung seines Grundstücks in den Geltungsbereich der Bebauungsplanänderung (vgl. Niederschrift über die Sitzung des Gemeinderats vom 12.9.2013 zu TOP 3 i.V.m. der Stellungnahme des Planungsbüros vom 14.8.2012 [richtig wohl: 14.8.2013]). Damit liegt hinsichtlich des wichtigen Belangs privater Eigentümerinteressen des Antragstellers ein Ermittlungs- und Bewertungsdefizit nach § 2 Abs. 3 BauGB vor. Denn erst dann, wenn die Kommune klare Vorstellungen von den abwägungsrelevanten Auswirkungen ihrer Planung hat, kann sie verlässlich abschätzen, mit welchem Gewicht der Belang in die Abwägung einzustellen ist (vgl. BayVGH, U.v. 27.6.2019 – 9 N 12.2648 – juris Rn. 21 m.w.N.).
b) Dieser Verstoß gegen § 2 Abs. 3 BauGB ist gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB auch beachtlich.
Danach ist eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften des BauGB für die Rechtswirksamkeit eines Bebauungsplans unter anderem nur beachtlich, wenn entgegen § 2 Abs. 3 BauGB die von der Planung berührten Belange, die der Gemeinde bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in wesentlichen Punkten nicht zutreffend ermittelt oder bewertet worden sind und wenn der Mangel offensichtlich und auf das Ergebnis von Einfluss gewesen ist. Dass die durch die Beschränkung der Nutzungsmöglichkeiten seines Grundstücks betroffenen privaten Eigentumsinteressen des Antragstellers abwägungserheblich waren, wurde bereits oben ausgeführt; sie betreffen auch „wesentliche Punkte“ gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Der Mangel bei der Ermittlung und Bewertung dieser Belange ist offensichtlich, denn er beruht auf objektiven Umständen und ist ohne Ausforschungen der Mitglieder des Gemeinderats der Antragsgegnerin über deren Planvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar (vgl. BayVGH, U.v. 28.2.2018 – 9 N 14.2265 – juris Rn. 39 m.w.N.).
Der Verstoß gegen § 2 Abs. 3 BauGB ist auf das Abwägungsergebnis auch von Einfluss gewesen, weil nach den festzustellenden Umständen die konkrete Möglichkeit besteht, dass die Planung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre. Eine solche konkrete Möglichkeit besteht immer dann, wenn sich anhand der Planunterlagen oder naheliegender Umstände die Möglichkeit abzeichnet, dass der Mangel im Abwägungsvorgang von Einfluss auf das Abwägungsergebnis sein kann (vgl. BVerwG, B.v. 13.1.2016 – 4 B 21/15 – juris Rn. 10). Dies ist hier anzunehmen.
Den Planunterlagen lässt sich entnehmen, dass die Antragsgegnerin anfänglich eine Einbeziehung des Grundstücks FlNr. 46 Gemarkung Z. in den ursprünglichen Bebauungsplan „Nr. 11 Gewerbegebiet Z.-Ost“ nicht vorgesehen hatte, weil die Pflanzgebote zur Eingrünung des Gewerbegebiets – wie bisher – im Geltungsbereich des bestehenden Bebauungsplans entlang der früheren G.strasse festgesetzt werden sollten. Die Erweiterung des Geltungsbereichs des bisherigen Bebauungsplans durch Einbeziehung des Grundstücks des Antragstellers ist erst im Lauf des Planaufstellungsverfahrens wohl auf der Grundlage der bereits oben erwähnten Fehlinterpretation des Schreibens des Antragstellers vom 3. Juli 2013 erfolgt. Wie ebenfalls oben ausgeführt wurde, schränkt die Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche aber – unabhängig davon, ob die planungsbetroffenen Grundstücke im Innen- oder Außenbereich liegen – die baulichen Nutzungsmöglichkeiten der betroffenen Grundstückseigentümer weitgehend ein und bedarf deshalb stets der Rechtfertigung durch entsprechend gewichtige Gemeinwohlbelange (vgl. BayVGH, U.v. 18.1.2017 – 15 N 14.2033 – juris Rn. 52 m.w.N.). Hätte die Antragsgegnerin die Auswirkungen der festgesetzten öffentlichen Grünfläche rechtlich zutreffend beurteilt, hätte somit die konkrete Möglichkeit bestanden, dass die Planung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre (vgl. BVerwG, B.v. 13.1.2016 – 4 B 21/15 – juris Rn. 10).
c) Der Abwägungsmangel ist auch nicht nach § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB unbeachtlich geworden. Der Antragsteller hat die Verletzung von § 2 Abs. 3 BauGB der Sache nach mit seinem Einwendungsschreiben vom 17. November 2014 an die Antragsgegnerin innerhalb der Jahresfrist seit Bekanntmachung des Bebauungsplans am 20. Dezember 2013 geltend gemacht.
3. Der Bebauungsplan war entsprechend des gestellten Antrags des Antragstellers lediglich teilweise hinsichtlich der Festsetzungen für das Grundstück FlNr. 46 Gemarkung Z. für unwirksam zu erklären. Abwägungsmängel, die einzelnen Festsetzungen eines Bebauungsplans anhaften, führen dann nicht zur Gesamtunwirksamkeit, wenn – erstens – die übrigen Festsetzungen für sich betrachtet noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinn des § 1 Abs. 3 BauGB bewirken können und – zweitens – die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen auch eine Satzung dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte (vgl. BVerwG, U.v. 14.9.2017 – 4 CN 6/16 – juris Rn. 29).
a) Nach diesem Maßstab ist neben der Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche auf einer Teilfläche des Grundstücks FlNr. 46 Gemarkung Z. auch die damit verbundene Festsetzung eines Pflanzgebots für Bäume und Sträucher auf diesem Grundstücksteil unwirksam. Nach den Planunterlagen kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Gemeinderat der Antragsgegnerin die Festsetzung eines Pflanzgebots auf diesem Grundstück des Antragstellers auch ohne die unwirksame Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche auf diesem Grundstück beschlossen hätte. Wie der Begrünung des Bebauungsplans zu entnehmen ist, sollen die Pflanzgebote die Bauflächen des Gewerbegebiets nach außen eingrünen und eine Abschirmung zwischen gewerblichen Bauflächen und Wohnbauflächen erreichen. Vor der Einbeziehung des Grundstücks des Antragstellers, die – wie bereits oben ausgeführt wurde – erst im Verlauf des Planaufstellungsverfahrens erfolgte, waren diese Pflanzgebote im Geltungsbereich des bisherigen Bebauungsplans entlang der ehemaligen G.strasse in einer Breite von 3 m bis 5 m vorgesehen. Es kann daher nicht angenommen werden, dass die Antragsgegnerin diese Festsetzung im Zweifel auch ohne Festsetzung einer öffentlichen Grünfläche auf dem Grundstück des Antragstellers getroffen hätte, wenn sie deren Unwirksamkeit erkannt hätte.
b) Anders verhält es sich mit den Festsetzungen im übrigen (Änderungs-)Plangebiet. Eine auf die oben angesprochenen Festsetzungen beschränkte Feststellung der Unwirksamkeit ist möglich, weil der Planinhalt tatsächlich und rechtlich teilbar ist. Die verbleibenden Festsetzungen stehen mit den unwirksamen Festsetzungen nicht in einem untrennbaren Regelungszusammenhang. Eine auf die oben angeführten Festsetzungen beschränkte Feststellung der Unwirksamkeit führt im Bereich des festgesetzten eingeschränkten Gewerbegebiets nicht zu einem „Planungstorso“, der objektiv weder sinnvoll noch subjektiv vom Planungswillen der Antragsgegnerin getragen wäre. Insbesondere kann der Änderungsbebauungsplan in diesem Bereich seine städtebauliche Steuerungsfunktion unter Berücksichtigung des Planungswillens der Antragsgegnerin (Förderung der Ansiedlung von kleinen und mittleren Gewerbebetrieben durch eine neue Erschließung) noch erfüllen. Aus diesem Grund ist anzunehmen, dass die Antragsgegnerin den Änderungsbebauungsplan in diesem Bereich auch ohne die Festsetzungen auf dem Grundstück FlNr. 46 Gemarkung Z. erlassen hätte.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 ff. ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).
Die Nr. 1 der Entscheidungsformel ist nach Eintritt der Rechtskraft des Urteils ebenso zu veröffentlichen, wie die Rechtsvorschrift bekannt zu machen wäre (§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO).