Aktenzeichen 6 B 17.192
Leitsatz
1 Maßgebend für die Frage, wie weit eine einzelne Anbau Straße reicht und wo eine andere Verkehrsanlage beginnt, ist das Erscheinungsbild, dh die tatsächlichen Verhältnisse, wie sie sich im Zeitpunkt des Entstehens sachlicher Beitragspflichten, also nach Durchführung der Herstellungsmaßnahme, einem unbefangenen Beobachter bei natürlicher Betrachtungsweise darstellen (Anschluss an BayVGH BeckRS 2013, 52262 ua). (Rn. 15) (redaktioneller Leitsatz)
2 Voraussetung für das Entstehen der sachlichen Erschließungsbeitragspflichten ist neben der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlage im Sinn von § 133 Abs. 2 S. 1 BauGB insbesondere die planungsrechtliche Rechtmäßigkeit der Herstellung nach Maßgabe von § 125 BauGB (Anschluss an BayVGH BeckRS 2017, 111569). (Rn. 17) (redaktioneller Leitsatz)
3 Ausnahmen von der natürlichen Betrachtungsweise sind nur in Fällen zu machen, in denen eine endgültig hergestellte Anbau Straße nachträglich um eine zuvor nicht angelegte Teilstrecke verlängert wird; in einem solchen Fall handelt es sich bei der Verlängerungsstrecke um eine neue selbstständige Erschließungsanlage, auch wenn sie bei natürlicher Betrachtungsweise mit der alten, schon zuvor hergestellten Anlage eine Einheit bildet (Anschluss an BVerwG NVwZ 1991, 77 = BeckRS 9998, 48100 ua). (Rn. 19) (redaktioneller Leitsatz)
4 Eine selbstständige öffentliche Verkehrsanlage ist „zum Anbau bestimmt“, wenn und soweit sie die anliegenden Grundstücke nach Maßgabe der §§ 30 ff. BauGB bebaubar oder in sonstiger nach § 133 Abs. 1 BauGB beachtlicher Weise nutzbar macht Anschluss an BVerwG NVwZ 2004, 1118 = BeckRS 2004, 21689 ua). (Rn. 21) (redaktioneller Leitsatz)
5 Das Merkmal „technisch notwendiger Unterbau“ ist nicht in dem Sinn zu verstehen, dass es um die Beachtung technischer Regelwerke ginge; entscheidend kann allenfalls sein, dass irgendein künstlich hergestellter Unterbau unterhalb der Oberflächenbefestigung vorhanden ist (Anschluss an BayVGH BeckRS 2016, 47752 ua). (Rn. 24) (redaktioneller Leitsatz)
6 Ist die Erschließungsanlage nicht auf voller Länge endgültig hergestellt, fallen sämtliche Straßenbaumaßnahmen noch in den Anwendungsbereich des spezielleren Erschließungsbeitragsrechts (Art. 5a KAG) und können nicht als Erneuerung oder Verbesserung nach Maßgabe des nachrangigen Straßenausbaubeitragsrechts (Art. 5 Abs. 1 S. 3 KAG) abgerechnet werden (Anschluss an BayVGH BeckRS 2016, 110005). (Rn. 26) (redaktioneller Leitsatz)
Verfahrensgang
W 3 K 15.25 2016-07-14 Urt VGWUERZBURG VG Würzburg
Tenor
I. Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Würzburg vom 14. Juli 2016 – W 3 K 15.25 – abgeändert.
Der Erschließungsbeitragsbescheid der Beklagten vom 8. November 2013 in der Gestalt des geänderten Erschließungsbeitragsbescheids vom 8. Dezember 2014 wird aufgehoben.
II. Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren war notwendig.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden‚ sofern nicht der Kläger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.
Gründe
Die zulässige Berufung des Klägers ist begründet.
Der Erschließungsbeitragsbeitragsbescheid der Beklagten vom 8. November 2013 in der Gestalt des Änderungsbescheids vom 8. Dezember 2014 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Beklagte darf für die Baumaßnahmen am A. Weg derzeit keine Erschließungsbeiträge nach Maßgabe von Art. 5a KAG in Verbindung mit §§ 128 ff. BauGB erheben. Diese Straße reicht als Erschließungsanlage (Anbau Straße) weiter, als das Verwaltungsgericht angenommen hat, nämlich bis auf die Höhe des Anliegergrundstücks FlNr. 32/2 (1.). Für diese Anlage sind die sachlichen Erschließungsbeitragspflichten – noch – nicht entstanden, weil sie bislang weder auf ihrer gesamten Länge von etwa 110 m endgültig hergestellt noch planungsrechtlich rechtmäßig ist (2.). Die streitigen Bescheide sind deshalb unter Abänderung des verwaltungsgerichtlichen Urteils aufzuheben.
1. Der Au Weg reicht als Erschließungsanlage (Anbau Straße i.S.v. ursprünglich § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB, nunmehr Art. 5a Abs. 2 Nr. 1 KAG) bis auf die Höhe des Anliegergrundstücks FlNr. 32/2 (Hausnr. 10).
a) Wie weit eine einzelne Anbau Straße reicht und wo eine andere Verkehrsanlage beginnt, bestimmt sich, wovon das Verwaltungsgericht zutreffend ausgegangen ist, grundsätzlich nach dem Gesamteindruck, den die jeweiligen tatsächlichen Verhältnisse einem unbefangenen Beobachter vermitteln. Zu fragen ist dabei, inwieweit sich die zu beurteilende Straße als augenfällig eigenständiges Element des örtlichen Straßennetzes darstellt. Deshalb hat sich der ausschlaggebende Gesamteindruck nicht an Straßennamen, Grundstücksgrenzen oder dem zeitlichen Ablauf von Planung und Bauausführung auszurichten, sondern, ausgehend von einer natürlichen Betrachtungsweise, an der Straßenführung, der Straßenlänge, der Straßenbreite und der Straßenausstattung (ständige Rechtsprechung; etwa BayVGH, U.v. 30.11.2016 – 6 B 15.1835 – juris Rn. 23; B.v. 2.3.2017 – 6 ZB 16.1888 – juris Rn. 9). Maßgebend ist das Erscheinungsbild, d.h. die tatsächlichen Verhältnisse, wie sie sich im Zeitpunkt des Entstehens sachlicher Beitragspflichten, also nach Durchführung der Herstellungsmaßnahme, einem unbefangenen Beobachter bei natürlicher Betrachtungsweise darstellen (BayVGH, B.v. 3.6.2013 – 6 CS 13.641 – juris Rn. 9; B.v. 24.7.2013 – 6 BV 11.1818 – juris Rn. 13).
b) Gemessen an diesem Maßstab stellt der A. Weg eine (einzige) selbstständige Erschließungsanlage dar, die an der Abzweigung von der G. Straße beginnt und bis auf Höhe des Anliegergrundstücks FlNr. 32/2 reicht, wo sie ihre Anbaubestimmung und damit ihre Erschließungsfunktion verliert.
(1) Auf dieser etwa 110 m langen Strecke bildet der A. Weg bei natürlicher Betrachtungsweise einen einheitlichen durchgehenden Straßenzug, der – zumal mit Blick auf seine eher geringe Länge – nicht augenfällig unterbrochen wird. Das ergibt sich mit hinreichender Deutlichkeit aus den bei den Akten befindlichen Lageplänen, Fotos und Luftbildern. Für die Anlagenbestimmung bleiben die tatsächlichen Verhältnisse vor 2013 ohne Bedeutung. Denn vor 2013 konnten die sachlichen Erschließungsbeitragspflichten nicht entstehen. Entstehensvoraussetzung ist neben der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlage im Sinn von § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB insbesondere die planungsrechtliche Rechtmäßigkeit der Herstellung nach Maßgabe von § 125 BauGB (vgl. BayVGH, U.v. 4.5.2017 – 6 B 17.141 – juris Rn. 15 ff. m.w.N.). Da die Beklagte für den fraglichen Bereich keinen Bebauungsplan aufgestellt und die höhere Verwaltungsbehörde auch keine Zustimmung zur Herstellung des A. wegs (nach der bis 31.12.1997 geltenden Fassung des § 125 Abs. 2 BBauG/BauGB) erteilt hatte, konnte die Rechtmäßigkeit frühestens durch die bebauungsplanersetzende Abwägungsentscheidung nach § 125 Abs. 2 BauGB begründet worden sein, die vom Gemeinderat der Beklagten erst am 17. Juli 2013 – beschränkt allerdings auf die 2003/2004 ausgebaute, ca. 45 m lange Teilstrecke und damit unzureichend (unten 2 b) – beschlossen worden war.
(2) Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts beschränkt sich die Eigenschaft als Anbau Straße nicht – in Abweichung von der natürlichen Betrachtungsweise – auf den 2003/2004 ausgebauten ca. 45 m langen Teil des A. wegs, der an der G. Straße beginnt und auf Höhe der nordöstlichen Hauswand des Anwesens Nr. 1 endet. Die Annahme, der übrige Straßenteil stehe nur „auf dem Papier“ und sei mithin „aus erschließungsbeitragsrechtlicher Sicht (noch) nicht existent“, weil er mangels ausreichender Frostschutzschicht nicht entsprechend der satzungsrechtlichen Merkmalsregelung endgültig hergestellt sei, kann – unabhängig von der Frage der endgültigen Herstellung (dazu 2 a) – nicht überzeugen.
Die vom Verwaltungsgericht herangezogene Ausnahme von der natürlichen Betrachtungsweise betrifft nur solche Fälle, in denen eine endgültig hergestellte Anbau Straße nachträglich um eine zuvor nicht angelegte Teilstrecke verlängert wird. In einem solchen Fall handelt es sich bei der Verlängerungsstrecke um eine neue selbstständige Erschließungsanlage, auch wenn sie bei natürlicher Betrachtungsweise mit der alten, schon zuvor hergestellten Anlage eine Einheit bildet (vgl. etwa BVerwG, U.v. 18.5.1990 – 8 C 80.88 – NVwZ 1991, 77 ff. zu einer nachträglich konzipierten und angelegten Stich Straße; U.v. 25.2.1994 – 8 C 14.92 – BVerwGE 95, 176/185 zu einer 20 m langen, im Bebauungsplan zwar vorgesehenen, dann aber lange Jahre nicht verwirklichten und erst nachträglich angelegten Verlängerungsstrecke). Eine solche Fallgestaltung steht hier indes nicht in Rede. Denn der A. Weg war „schon immer“ auf voller Länge seiner Erschließungsfunktion angelegt, nicht etwa nur auf der 45 m langen Teilstrecke an der G. Straße. Dass er seit Jahrzehnten einen unterschiedlichen Ausbauzustand aufweist (die Ausbaustrecke 1977/1978 mit einer Länge von etwa 75 m, wovon an 45 m in den Jahren 2003/2004 erneut Baumaßnahmen durchgeführt wurden, und die provisorische Schotterstrecke mit einer Länge von ca. 35 m), ist in diesem Zusammenhang unerheblich (vgl. BayVGH, U.v. 6.4.2017 – 6 B 2125 – juris Rn. 24) und hat nur Bedeutung für die Frage, ob die maßgebliche Erschließungsanlage schon auf ihrer gesamten Länge endgültig hergestellt ist. Eine getrennte Abrechnung der einzelnen Teilstrecken könnte nur im Wege der Abschnittsbildung nach (§ 130 Abs. 2 Satz 1, 2 BauGB) erfolgen. Diesen Weg hat die Beklagte jedoch nicht beschritten. Er wäre im Übrigen für den insgesamt nur etwa 110 m langen A. Weg schon deshalb versperrt, weil etwaige Abrechnungsabschnitte so kurz wären, dass es ihnen an der für eine Abschnittsbildung erforderlichen eigenständigen Bedeutung fehlen würde (vgl. BayVGH, U.v. 13.4.2017 – 6 B 14.2720 – juris Rn. 32).
(3) Der A. Weg verliert seine Anbaubestimmung – aufgrund der seit 2013 bis heute unveränderten tatsächlichen Verhältnisse – auch nicht nach etwa 75 m an dem Ende der 1977/1978 durchgeführten Straßenbaumaßnahme, wo auf der südwestlichen Straßenseite der Außenbereich beginnt. Er hat vielmehr entgegen der Ansicht der Beklagten auf seiner Nordostseite darüber hinaus auf einer weiteren etwa 35 m langen, bislang nur geschotterten Strecke bis auf Höhe des Anliegergrundstücks FlNr. 32/2 (Hausnr. 10) Erschließungsfunktion und verliert erst dort seine Eigenschaft als Anbau Straße.
Eine selbstständige öffentliche Verkehrsanlage ist „zum Anbau bestimmt“ (i.S. von § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB, nunmehr Art. 5a Abs. 2 Nr. 1 KAG), wenn und soweit sie die anliegenden Grundstücke nach Maßgabe der §§ 30 ff. BauGB bebaubar oder in sonstiger nach § 133 Abs. 1 BauGB beachtlicher Weise nutzbar macht (vgl. BVerwG, Urteil v.6.12.1996 – 8 C 32.95 – BVerwGE 102, 294/298; U.v. 3.3.2004 – 9 C 6.03 – NVwZ 2004, 1118/1119). Das ist auch für die geschotterte Teilstrecke der Fall. Diese kann zum einen den angrenzenden Grundstücken ohne weiteres die für eine Bebauung erforderliche verkehrsmäßige Erschließung vermitteln, weil sie tatsächlich mit Kraftfahrzeugen befahren werden kann und rechtlich im Rahmen der Widmung des (gesamten) A. wegs als Orts Straße befahren werden darf. Zum anderen gehören die an der Nordostseite dieser Teilstrecke angrenzenden, in Ortsrandlage gelegenen Flächen noch zum unbeplanten Innenbereich und sind nach Maßgabe des § 34 BauGB bebaubar. Entlang dieses Straßenteils befinden sich in relativ dichter Abfolge drei (Haupt-) Gebäude: zunächst auf dem Grundstück FlNr. 34 – etwa in Höhe des Beginns der geschotterten Strecke um ca. 25 m zurückversetzt – das alte Wohnhaus (Hausnr. 6), dann mit einem Abstand von ca. 5 m in Richtung Nordwesten auf demselben Grundstück, etwa 13 m vom A. Weg abgesetzt, das neue Wohnhaus (Hausnr. 8) und schließlich nach etwa 14 m ein weiteres Wohngebäude (Hausnr. 10), das auf dem (aus dem Anliegergrundstück FlNr. 32/2 herausgemessenen) Grundstück FlNr. 32/3 in einer Entfernung von ca. 8 m zum A. Weg errichtet ist und den Bebauungszusammenhang abschließt. Dass dieses letzte Wohngebäude nach den Angaben der Beklagten in der mündlichen Verhandlung seit etwa 10 Jahren leer steht und stark sanierungsbedürftig ist, ändert an der Zugehörigkeit zum Bebauungszusammenhang nichts. Denn es übt mit seinem ehemaligen Nutzungszweck gleichwohl nicht zuletzt mit Blick auf das äußerliche Erscheinungsbild des Gebäudes (Beiakt Bl. 9 Foto Nr. 7) noch eine seine Umgebung prägende maßstabsbildende Kraft aus. Aufgrund des geringen Abstands zwischen den Gebäuden und dem A. Weg gehören auch die dazwischen liegenden, kleineren und derzeit gärtnerisch genutzten Grundstücke FlNrn. 32/5, 32/6 und 32/7 zum Bebauungszusammenhang.
2. Für diese Anbau Straße (in ihrer erschließungsbeitragsrechtlich maßgeblichen Ausdehnung) sind die sachlichen Erschließungsbeitragspflichten noch nicht entstanden, weil sie bislang auf ihrer gesamten Länge von etwa 110 m weder endgültig hergestellt noch planungsrechtlich rechtmäßig ist.
a) Der A. Weg ist schon deshalb nicht in vollem Umfang endgültig hergestellt im Sinn von § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB, weil auf der bislang nur provisorisch geschotterten Teilstrecke die in § 8 der Erschließungsbeitragssatzung geregelten Herstellungsmerkmale ersichtlich noch nicht erfüllt sind.
Auch wenn es hierauf nicht entscheidungserheblich ankommt, sei darauf hingewiesen, dass mit dem 1977/1978 durchgeführten Teilstreckenausbau die technischen Herstellungsmerkmale insoweit (d.h. auf einer Länge von ca. 75 m) erfüllt worden sein dürften. Dem steht nicht entgegen, dass die Fahrbahndecke damals nur mit einer Bitumenstärke von 8 bis 10 cm angelegt und der Unterbau nicht frostsicher ausgeführt wurde. Gleichwohl war das in § 8 Abs. 1 Nr. 1 (früher in § 7 Abs. 1 Nr. 1) der Erschließungsbeitragssatzung enthaltene Herstellungsmerkmal („eine Pflasterung, eine Asphalt-, Teer-, Beton- oder ähnliche Decke neuzeitlicher Bauweise mit dem technisch notwendigen Unterbau“) erfüllt. Das Merkmal „technisch notwendiger Unterbau“ ist nicht in dem Sinn zu verstehen, dass es um die Beachtung technischer Regelwerke ginge. Entscheidend kann allenfalls sein, dass irgendein künstlich hergestellter Unterbau unterhalb der Oberflächenbefestigung vorhanden ist (vgl. BayVGH, B.v. 13.6.2016 – 6 ZB 14.2404 – juris Rn. 7 f. m.w.N. zum Unterbau; B.v. 29.6.2016 – 6 ZB 15.2786 – juris Rn. 7 zur Beleuchtung). Eine etwa mängelbehaftete Ausführung der technischen Baumaßnahme berührt nur Gewährleistungsansprüche der Gemeinde gegenüber dem Bauunternehmer und damit unter Umständen die Höhe des beitragsfähigen Erschließungsaufwands, nicht aber die Frage, ob die satzungsmäßigen Herstellungsmerkmale erfüllt sind. Die endgültige Herstellung wäre nur dann zu verneinen, wenn die Mängel die Gebrauchstauglichkeit der Erschließungsanlage ausschlössen, also zur Funktionsunfähigkeit führten. Den damit bezeichneten Mindestanforderungen hatten sowohl die Fahrbahndecke als auch der Unterbau auf der 1977/1978 ausgebauten Teilstrecke des A. wegs offenkundig genügt.
b) Ferner fehlt es an der planungsrechtlichen Rechtmäßigkeit der Herstellung auf der gesamten Länge der Anbau Straße nach Maßgabe des § 125 BauGB, wie sie für das Entstehen der sachlichen Erschließungsbeitragspflichten erforderlich ist (vgl. BayVGH, U.v. 4.5.2017 – 6 B 17.141 – juris Rn. 15 m.w.N.). Zwar hat der Gemeinderat der Beklagten mit Beschluss vom 17. Juli 2013 eine bebauungsplanersetzende Abwägungsentscheidung nach § 125 Abs. 2 BauGB getroffen. Diese beschränkt sich allerdings ihrem eindeutigen Wortlaut nach auf die etwa 45 m lange Teilstrecke, die 2003/2004 ausgebaut wurde, und erfasst nicht die Anbau Straße in ihrem weiteren Verlauf. Für die Reststrecke gibt es auch keine bauplanerischen Festsetzungen oder eine Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde zur Herstellung der Straße (nach der bis 31.12.1997 geltenden Fassung des § 125 Abs. 2 BBauG/BauGB).
c) Ist die Erschließungsanlage A. Weg demnach bislang nicht auf voller Länge endgültig hergestellt, fallen sämtliche Straßenbaumaßnahmen noch in den Anwendungsbereich des spezielleren Erschließungsbeitragsrechts (Art. 5a KAG) und können nicht als Erneuerung oder Verbesserung nach Maßgabe des nachrangigen Straßenausbaubeitragsrechts (Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG) abgerechnet werden. Eine Aufrechterhaltung der zu Unrecht auf das Erschließungsbeitragsrecht gestützten Heranziehungsbescheide auf anderer Rechtsgrundlage (vgl. BayVGH, B.v. 29.11.2016 – 6 CS 16.1932 – juris Rn. 10) kommt daher nicht in Betracht.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig erklärt. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.
