Europarecht

Aktenzeichen  22 A 19.40029

Leitsatz

1. In einem Genehmigungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung ist nicht jeder Einwendungsführer ein Beteiligter im Sinne des § 44a VwGO. (Rn. 18) (redaktioneller Leitsatz)
2. Die Genehmigungsvoraussetzungen nach § 6 Abs. 2 AtG betreffen allein sicherheitsrechtliche Anforderungen an die Aufbewahrung radioaktiver Stoffe so dass gerade keine Konzentrationswirkung betreffend das Bauplanungsrecht angeordnet werden kann. (Rn. 24) (redaktioneller Leitsatz)
3. Eine Änderungsgenehmigung nach § 6 AtG berührt die kommunale Planungshoheit nicht. (Rn. 28) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

Die Klage ist zulässig (1.), erweist sich jedoch als unbegründet (2). Die Ablehnung der Hinzuziehung der Klägerin nach § 13 Abs. 2 VwVfG mit Bescheid des BfE vom 9. August 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. April 2019 verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO). Der Klägerin steht weder ein Anspruch auf die beantragte Hinzuziehung zu (2.1.), noch ist die ablehnende Entscheidung mit Ermessensfehlern behaftet (2.2).
1. Die Klage ist zulässig. Insbesondere steht dem nicht die Vorschrift des § 44a Satz 1 VwGO entgegen.
Nach dieser Vorschrift können Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen diese Entscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden. Dies gilt gemäß § 44a Satz 2 VwGO u.a. dann nicht, wenn Verfahrenshandlungen gegen einen Nichtbeteiligten ergehen. Die Ausnahmeregelung des § 44a Satz 2 Alt. 2 VwGO greift zum einen dann nicht ein, wenn ein Beteiligter nach § 13 Abs. 1 VwVfG von einer Verfahrenshandlung betroffen ist. Zum anderen können auch spezialgesetzliche Verfahrensrechte die Stellung als Beteiligter im Sinne des § 44a VwGO rechtfertigen (vgl. BVerwG, B.v. 21.3.1997 – 11 VR 2/97 – juris Rn. 18; BayVGH, B.v. 18.7.1988 – 22 AE 88.40074, 22 AE 88.40075 – NVwZ 1988, 1054; OVG RhPf, U.v. 19.5.1987 – 7 C 1/87 – NVwZ 1988, 76; jeweils m.w.N.). In Genehmigungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung ist allerdings nicht jeder Einwendungsführer ein Beteiligter im Sinne des § 44a VwGO. Weitere zusätzliche Voraussetzung ist vielmehr, dass der betreffende Dritte wegen seiner sachlichen Betroffenheit in der Lage ist, den betreffenden Genehmigungsbescheid aus Sachgründen anzufechten (vgl. für das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren Czajka in: Feldhaus, BImSchG, Band 1, Teil I, Stand August 2004, Rn. 103 zu § 10 BImSchG). Nur ein in diesem Sinne Beteiligter kann einen Verfahrensfehler im Rahmen eines zulässigen Rechtsbehelfs gegen die Sachentscheidung rügen und darf deshalb auf das Hauptsacheverfahren verwiesen werden, wie es § 44a Satz 1 VwGO vorsieht.
Zwar handelt es sich bei der streitgegenständlichen Ablehnung der beantragten Hinzuziehung der Klägerin nach § 13 Abs. 2 VwVfG um eine Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a Satz 1 VwGO; die Verfahrenshandlung erging jedoch gegen einen Nichtbeteiligten im Sinne des § 44a Satz 2 VwGO. Die Klägerin ist infolge der unterbliebenen Hinzuziehung gerade keine Beteiligte im Sinne des § 13 Abs. 1 VwVfG (vgl. § 13 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG). Weiter stehen ihr im vorliegenden Genehmigungsverfahren keine spezialgesetzlichen Beteiligtenrechte zu. Die Beklagte hat für die vorliegend beantragte Änderung der Aufbewahrung nach § 6 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 AtG keine UVP-Pflicht aufgrund einer allgemeinen Vorprüfung nach § 2a Abs. 1a AtG i.V.m. § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UVPG, Nr. 11.3 der Anlage 1 zum UVPG festgestellt. Demzufolge ist die Klägerin im Änderungsgenehmigungsverfahren nicht gemäß § 2a Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 7 Abs. 4 Satz 1 AtG als Standortgemeinde zu beteiligen. Auch wird in diesem Genehmigungsverfahren keine Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 2a Abs. 1 Satz 2 AtG i.V.m. §§ 4 ff. AtVfV durchgeführt, in deren Rahmen die Klägerin Einsicht in die ausgelegten Antragsunterlagen nehmen (vgl. § 6 AtVfV), Einwendungen erheben (vgl. § 7 AtVfV) und ggf. an einem Erörterungstermin (vgl. §§ 8 ff. AtVfV) teilnehmen könnte.
Dieses Ergebnis steht auch nicht in Widerspruch zu dem von der Beklagten in Bezug genommenen Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs vom 1. Februar 2001 – 22 AE 00.40055 – (juris Rn. 4 und 5), welchem ein wesentlich anderer Sachverhalt zugrunde lag. Die dortige Antragstellerin begehrte die Verpflichtung des Antragsgegners, für die von der Beigeladenen beabsichtigte Betriebsänderung eines Kraftwerks ein immissionsschutzrechtliches Genehmigungsverfahren nach § 10 BImSchG durchzuführen und den Antrag auf Erteilung einer Genehmigung im vereinfachten Verfahren nach § 19 BImSchG zurückzuweisen. Die dortige Antragstellerin hat sich mit diesem Begehren gerade auf eine Beteiligtenstellung berufen und geltend gemacht, dass ihr die Ausübung der damit verbundenen Verfahrensrechte in einem förmlichen Genehmigungsverfahren rechtswidriger Weise vorenthalten würden. Im Einklang mit der vorstehenden Begriffsdefinition hat der Verwaltungsgerichtshof die dortige Antragstellerin nicht schon deshalb als Beteiligte im Sinn des § 44a VwGO angesehen, weil sie in einem etwaigen Genehmigungsverfahren nach § 10 Abs. 3 Satz 4 BImSchG einwendungsbefugt wäre. Er hat vielmehr festgestellt, dass die Antragstellerin wegen ihrer sachlichen Betroffenheit in der Lage sei, einen späteren Genehmigungsbescheid aus Sachgründen anzufechten, und hieraus die Beteiligteneigenschaft der Antragstellerin abgeleitet.
Streitgegenstand im vorliegenden Verfahren ist dagegen das Begehren der Klägerin, zum Verfahren hinzugezogen zu werden und damit eine Beteiligtenstellung nach § 13 VwVfG zu erlangen; sie beruft sich dagegen – anders als die Antragstellerin im vorgenannten Verfahren 22 AE 00.40055 – nicht auf eine ihr schon zustehende Beteiligteneigenschaft, um Verfahrensfehler im Sinne von § 44a Satz 1 VwGO zu rügen. Der Geltendmachung eines Beiladungsanspruchs durch eine gesonderte Verpflichtungsklage steht auch nicht entgegen, dass die Klägerin möglicherweise betreffend eine etwaige Genehmigung nach § 6 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 AtG klagebefugt ist (vgl. Hoppe in Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 44a Rn. 21; Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 44a Rn. 65 m.w.N.). Die Gegenansicht (vgl. Stelkens/Schenk in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: 36. EL Februar 2019, § 44a Rn. 17; Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 13 Rn. 39 m.w.N.) ist im Hinblick darauf abzulehnen, dass sie mit dem Wortlaut der Norm, der nicht allein auf eine Klagebefugnis betreffend die Sachentscheidung, sondern auch auf die Beteiligteneigenschaft abstellt, kaum mehr vereinbar ist. Auch würde der Rechtsschutz für einen erfolglosen Beiladungsbewerber unter Umständen deutlich erschwert, wenn er auf den Klageweg gegen die Sachentscheidung verwiesen wird, soweit ihm diese im nichtöffentlichen Verfahren nicht bekanntgegeben werden muss (vgl. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 41 Rn. 33; vgl. zur Annahme einer ungeschriebenen Ausnahme von § 44a Satz 1 VwGO bei zu spät kommendem Rechtsbehelf gegen die Sachentscheidung Stelkens/Schenk in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: 36. EL Februar 2019, § 44a Rn. 30).
2. Die Klage ist unbegründet.
2.1. Der Klägerin steht der geltend gemachte Anspruch auf Hinzuziehung zum Verfahren nicht zu (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Die Voraussetzungen für eine notwendige Hinzuziehung der Klägerin nach § 13 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 VwVfG sind nicht erfüllt. Der Ausgang des vorliegenden Genehmigungsverfahrens nach § 6 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 AtG hat keine rechtsgestaltende Wirkung für die Klägerin. Insbesondere kann eine etwaige Genehmigung keine rechtliche Bindungswirkung für die kommunale Bauleitplanung der Klägerin entfalten. Genehmigungsgegenstand ist die vorliegend geänderte Aufbewahrung von Kernbrennstoffen. Die Genehmigungsvoraussetzungen nach § 6 Abs. 2 AtG betreffen allein spezielle sicherheitsrechtliche Anforderungen an diese Aufbewahrung. Die Entscheidung in diesem Genehmigungsverfahren ergeht unabhängig von einer etwaigen Baugenehmigungspflicht (vgl. Leidinger in Frenz, AtG, 1. Aufl. 2019, § 6 Rn. 14 m.w.N.). Dementsprechend ist für diese Genehmigung im Gesetz keine Konzentrationswirkung betreffend das Bauplanungsrecht angeordnet worden. Umgekehrt wird in der für ein Zwischenlager erteilten Baugenehmigung keine Regelung hinsichtlich des Schutzes vor nuklearspezifischen Gefahren beim Betrieb des Zwischenlagers getroffen, soweit dieser durch die Lagerbehälter gewährleistet werden soll (vgl. BVerwG, U.v. 11.5.1989 – 4 C 1/88 – juris Rn. 35).
Vorliegend ist die Klägerin im Übrigen unstreitig im Baugenehmigungsverfahren für die Errichtung des Zwischenlagers gemäß § 36 BauGB beteiligt worden. Soweit sie der Auffassung sein sollte, dass wegen der geplanten Änderung der Aufbewahrung zusätzlich eine baugenehmigungspflichtige Nutzungsänderung erforderlich sei, könnte sie sich diesbezüglich an die Bauaufsichtsbehörde wenden.
2.2. Die Klägerin kann auch nicht beanspruchen, dass die Beklagte erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über den Hinzuziehungsantrag entscheidet (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Die Ermessensentscheidung der Beklagten über eine einfache Hinzuziehung der Klägerin ist nicht zu beanstanden (§ 114 Satz 1 VwGO, § 40 VwVfG).
Eine Hinzuziehung der Klägerin könnte grundsätzlich in Betracht kommen. Dafür müssten die rechtlichen Interessen der Klägerin durch die Genehmigungsentscheidung berührt werden können (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VwVfG). Dafür spricht einerseits, dass die Klägerin zumindest pauschal geltend macht, dass der Betrieb gemeindlicher Einrichtungen durch das Vorhaben betroffen ist (vgl. zu einem ähnlichen Fall BayVGH, U.v. 9.1.2006 – 22 A 04.40010 – juris Rn. 5). Die gemeindliche Selbstverwaltungsbefugnis vermittelt ein Abwehrrecht gegenüber erheblichen Beeinträchtigungen gemeindlicher Einrichtungen (vgl. BVerwG, U.v. 12.8.1999 – 4 C 3/98 – juris Rn. 11). Gegen eine Betroffenheit rechtlicher Interessen der Klägerin spricht andererseits, dass die Beklagte nachvollziehbar dargelegt hat, dass durch die beantragte Änderung die Grundparameter der Aufbewahrung (die Gesamtschwermetallmasse, die Gesamtwärmeabfuhr und die Gesamtaktivität) sowie die Geltungsdauer der Genehmigung nicht verändert werden. Auch habe die beantragte Änderungsgenehmigung keine Auswirkungen auf die Planung des Baus einer weiteren Bereitstellungshalle zur Lagerung von schwach bis mittelradioaktiven Abfällen, die beim Rückbau der Kernkraftwerke Isar 1 und Isar 2 anfallen würden. In Übereinstimmung hiermit hat die Gesellschaft für Zwischenlagerung mbH (BGZ) als derzeitige Betreiberin des Standort-Zwischenlagers Isar ausgeführt (vgl. Schreiben an das BfE vom 8.3.2019, Bl. 119 und 121 der Widerspruchsakte), die für das Standort-Zwischenlager Isar gestattete Lagerkapazität von 152 Stellplätzen, die Gesamtaktivität von bis zu 1,5 – 1020 Bq, die Schwermetallmasse von bis zu 1.500 Mg und die Gesamtwärmeleistung bis zu 6,0 MW würden durch das beantragte Änderungsvorhaben nicht berührt; es solle lediglich eine von der Genehmigung noch nicht erfasste Behälterbauart sowie das darin enthaltene Inventar in die Aufbewahrungsgenehmigung aufgenommen werden. Der gemäß der atomrechtlichen Grundgenehmigung vorgesehene Nutzungszweck des Zwischenlagers, und zwar die Aufbewahrung von Kernbrennstoffen in Transport- und Lagerbehältern, werde nicht modifiziert; das beantragte Änderungsvorhaben erfordere keine baulichen Veränderungen. Die Klägerin hat demgegenüber nicht erläutert, inwieweit sie dennoch durch diese beantragte Änderung in eigenen Rechten betroffen sein könnte. Sie hat insbesondere eine räumliche und quantitative Ausweitung der Aufbewahrung sowie eine mögliche Ausdehnung des Aufbewahrungszeitraums lediglich behauptet, ohne schlüssig aufzuzeigen, auf welche konkreten Anhaltspunkte sie diese Annahmen stützt.
Ob die Tatbestandsvoraussetzungen für eine einfache Hinzuziehung der Klägerin überhaupt vorliegen, bedarf jedoch vorliegend keiner Entscheidung. Jedenfalls lässt die ablehnende Entscheidung der BfE keine Ermessensfehler erkennen. Insbesondere steht die Erwägung der Beklagten, dass die Hinzuziehung einer Vielzahl von Drittbetroffenen der Nichtöffentlichkeit des anhängigen Änderungsgenehmigungsverfahrens widersprechen würde, in Einklang mit dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung. Zwar geht es vorliegend allein um den Hinzuziehungsantrag der Klägerin; daraus könnte sich jedoch ein Bezugsfall ergeben, auf den sich weitere Dritte unter Hinweis auf den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) berufen könnten. Es ist insoweit rechtlich nicht zu beanstanden, wenn die Beklagte eine möglichst einheitliche Entscheidungspraxis anstrebt. Sie ist auch nicht verpflichtet, die Klägerin als Standortgemeinde anders zu behandeln als andere Dritte, insbesondere als andere Gemeinden. Zwar übt allein die Klägerin die kommunale Planungshoheit über das Grundstück des Standort-Zwischenlagers aus. Allerdings berührt eine Änderungsgenehmigung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 AtG gerade nicht die kommunale Planungshoheit (s. oben unter 2.1). Auch ist nachvollziehbar, wenn aus Sicht der Beklagten auch die Maßgabe des § 10 Satz 2 VwVfG gegen eine Hinzuziehung der Klägerin spricht. Danach soll das Verwaltungsverfahren einfach, zweckmäßig und zügig durchgeführt werden. Im Rahmen der Ermessensausübung konnte die Beklagte auch berücksichtigen, dass die Klägerin eine Betroffenheit in ihren Rechten allenfalls in sehr allgemeiner Weise aufgezeigt hat und einer Hinzuziehung zur Wahrung solcher Rechte bereits im Genehmigungsverfahren deshalb kein hohes Gewicht zuzumessen ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich aus § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Gründe für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).