Aktenzeichen 14 N 16.1253
Leitsatz
1. Aufgrund des sehr großen Störpotentials von frei laufenden Hunden mit weitreichenden Folgen insbesondere für wiesenbrütende Vögel ist die Anordnung einer Hundeanleinpflicht zum Schutz solcher Vögel in einem Landschaftsschutzgebiet grundsätzlich als repressives Verbot zulässig. (Rn. 41)
2. Soweit sich die in das Landschaftsschutzgebiet einbezogenen Flächen nicht oder nicht im gewünschten Maß in einem schutzwürdigen Zustand befinden, müssen diese jedenfalls nach ihrer Ausstattung und Lage ein hinreichend konkretes Entwicklungspotential für eine Verbesserung des Naturhaushalts aufweisen (im Anschluss an BVerwG, B.v. 2.8.2018 – 4 BN 8.18 – juris Rn. 10 f.); dies ist bei einem großen Gebiet mit fast ausschließlich intensiv landwirtschaftlich bewirtschafteten Wiesen jedenfalls dann nicht der Fall, wenn die angeordnete Hundeanleinpflicht das einzige festgesetzte Verbot darstellt, um die angestrebte Entwicklung des Gebiets zu einem schutzwürdigen Zustand zu bewirken. (Rn. 46)
Tenor
I. Art. 1 Nr. 1 der Verordnung zur Änderung der Verordnung über den Schutz von Landschaftsräumen im Bereich der Stadt E. (Landschaftsschutzverordnung) vom 21. Juli 2015 ist insoweit unwirksam, als in der Landschaftsschutzkarte für den Bereich südlich der südlichen Grenze des Europäischen Vogelschutzgebiets DE … „R.- und Unteres W.“ mit roter Schraffur eine Hundeanleinzone eingetragen ist.
II. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
III. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
IV. Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.
V. Die Revision wird nicht zugelassen.
Gründe
Der zulässige Normenkontrollantrag ist überwiegend begründet. Art. 1 Nr. 1 der Verordnung zur Änderung der Verordnung über den Schutz von Landschaftsräumen im Bereich der Stadt E. (Landschaftsschutzverordnung) vom 21. Juli 2015 (im Folgenden: Änderungsverordnung) ist insoweit unwirksam, als in der Landschaftsschutzkarte für den Bereich südlich der südlichen Grenze des Europäischen Vogelschutzgebiets DE 6332471 „R.- und Unteres W.“ (auf Höhe des Dechsendorfer Damms) mit roter Schraffur eine Zone eingetragen ist, in der es verboten ist, in der Zeit vom 1. März bis 30. August eines Jahres Hunde unangeleint laufen zu lassen. Im Übrigen ist der Antrag unbegründet.
A.
Der Normenkontrollantrag ist statthaft und auch im Übrigen zulässig.
I. Die vom Antragsteller beanstandete Änderungsverordnung ist eine Rechtsvorschrift im Rang unter dem Landesgesetz, über deren Gültigkeit der Bayerische Verwaltungsgerichtshof gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, Art. 5 Satz 1 AGVwGO auf Antrag entscheidet.
II. Der Antragsteller ist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Hiernach kann den Antrag unter anderem jede natürliche Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Die Antragsbefugnis des nahe des fraglichen Gebiets wohnenden Antragstellers (und Hundehalters) ergibt sich aus einer möglichen Verletzung seiner allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) durch die durch die Änderungsverordnung angeordnete Hundeanleinpflicht.
III. Die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von einem Jahr nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift ist gewahrt; die Landschaftsschutzverordnung ist im Amtsblatt der Antragsgegnerin „Die amtlichen Seiten“ Nr. 15 vom 30. Juli 2015 veröffentlicht worden, der Normenkontrollantrag des Antragstellers ist am 23. Juni 2016 beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingegangen.
B.
Der Normenkontrollantrag ist insoweit begründet, als in der durch die Änderungsverordnung neu aufgenommenen Landschaftsschutzkarte für den Bereich südlich der südlichen Grenze des Europäischen Vogelschutzgebiets DE … „R.- und Unteres W.“ (südlich des Dechsendorfer Damms) mit roter Schraffur eine Hundeanleinzone eingetragen ist. Im Übrigen ist der Antrag unbegründet.
I. Fehler hinsichtlich der gesetzlichen Bestimmungen über die Zuständigkeit (Art. 51 Abs. 1 Nr. 3, Art. 60 Abs. 1 Satz 2 BayNatSchG) und das Verfahren (Art. 12 Abs. 1 Satz 1, Art. 52, 60 Abs. 1 Satz 2 BayNatSchG, Art. 45 ff. LStVG) oder sonstige formelle Fehler sind nicht ersichtlich.
1. Ein Verfahrensfehler liegt insbesondere nicht darin begründet, dass in der Beschlussvorlage für die Stadtratssitzung vom 25. Juni 2015 die Stellungnahme des Amtes für Veterinärwesen und gesundheitlichen Verbraucherschutz vom 30. Oktober 2014 nicht wiedergegeben wurde. Zum einen handelt es sich bei diesem Amt nicht um eine „beteiligte Stelle“ i.S.d. Art. 52 Abs. 1 BayNatSchG und die Stellungnahme ist zudem außerhalb der Auslegungsfrist (Fristende am 30.6.2014) eingegangen. Zum anderen betrifft die damit zusammenhängende Frage, ob dem Stadtrat bei seiner Beschlussfassung die notwendigen Informationen zur Verfügung standen, nicht das formelle, sondern das materielle Recht, nämlich die Ordnungsmäßigkeit der getroffenen Abwägung. Gleiches gilt für den weiter vorgebrachten Einwand des Antragstellers, dass nicht 800 Unterschriften, wie in der Beschlussvorlage angeführt, sondern 1.000 Unterschriften von Mitgliedern der Interessengemeinschaft gegen die Anleinpflicht vorgelegen hätten.
2. Auch sonst begegnet die Änderungsverordnung in formeller Hinsicht keinen Bedenken, insbesondere liegt ein formeller Fehler nicht wegen der fehlenden Angabe einer Rechtsgrundlage in der Änderungsverordnung vor, wie dies im Parallelverfahren Az. 14 N 16.1498 gerügt wurde. Eine, wie hier, auf einer landesrechtlichen Ermächtigung – Art. 12 Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG – beruhende Verordnung unterfällt nicht dem Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG. Art. 45 Abs. 2 LStVG ist nur als „Soll“-Vorschrift ausgestaltet und stellt demgemäß keine zwingende Voraussetzung für die Wirksamkeit einer Verordnung der Gemeinden, Landkreise oder Bezirke (vgl. Art. 42 Abs. 1 LStVG) dar. Ein landesverfassungsrechtliches Zitiergebot, das vom Verordnungsgeber verlangen würde, die Ermächtigungsnorm anzugeben, existiert nicht (stRspr, z.B. BayVerfGH, E.v. 24.5.1973 – Vf. 19-VII-72 – VerfGHE 26, 48/59; E.v. 6.8.1981 – Vf. 19-VII-79 – VerfGHE 34, 131/132). Daran ändert auch nichts, dass die mit der Änderungsverordnung eingeführte Hundeanleinpflicht nach dem bereits bestehenden § 7 Abs. 1 Nr. 1 der Landschaftsschutzverordnung, der auf die Verbotsvorschriften des § 2 – somit auch auf den neu eingeführten § 2 Abs. 2 Nr. 6 – der Landschaftsschutzverordnung verweist, bußgeldbewehrt ist. Denn § 7 Abs. 1 der Landschaftsschutzverordnung, der im Übrigen auf Art. 57 Abs. 1 Nr. 2 BayNatSchG verweist (vgl. Art. 4 Abs. 1 LStVG), ist nicht Gegenstand dieses Verfahrens.
II. Die angegriffene Änderungsverordnung entspricht materiellem Recht, soweit sie für den im Geltungsbereich der Landschaftsschutzverordnung liegenden Teilbereich des Europäischen Vogelschutzgebiets DE 6332471 „R.- und Unteres W.“ (nördlich des D. Damms) eine Hundeanleinpflicht in der Zeit vom 1. März bis 30. August eines Jahres anordnet.
1. Rechtsgrundlage für die mit der Änderungsverordnung angeordnete Hundeanleinpflicht ist Art. 12 Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG i.V.m. Art. 22 Abs. 1 Satz 2 und 3, Abs. 2, Art. 26 Abs. 2 BNatSchG. Danach bestimmt eine Landschaftsschutzgebietsverordnung neben dem Schutzgegenstand und dem Schutzzweck auch die zur Erreichung des Schutzzwecks notwendigen Ge- und Verbote und die Schutzgebiete können in Zonen mit einem entsprechend dem jeweiligen Schutzzweck abgestuften Schutz gegliedert werden. Demgegenüber kommt die von der Antragsgegnerin genannte Bestimmung des Art. 31 Abs. 1 BayNatSchG als Rechtsgrundlage wohl in keiner ihrer Alternativen in Betracht. Danach kann die untere oder höhere Naturschutzbehörde durch Rechtsverordnung oder Einzelanordnung die Erholung in Teilen der freien Natur im erforderlichen Umfang aus Gründen des Naturschutzes, zur Durchführung von landschaftspflegerischen Vorhaben, zur Regelung des Erholungsverkehrs oder aus anderen zwingenden Gründen des Gemeinwohls untersagen oder beschränken. Eine „Regelung des Erholungsverkehrs“ könnte allenfalls angenommen werden, wenn der Verordnungsgeber eine Hundeanleinpflicht im Hinblick auf eine Gefährdung anderer Erholungsuchender wie Kinder, Radfahrer etc. durch frei laufende Hunde verfügt, nicht aber, wenn er dadurch – wie hier – verhindern will, dass Hunde schützenswerte Bereiche betreten und dabei Vögel oder andere Tiere stören. Ob eine zu diesem Zweck verfügte Hundeanleinpflicht eine „Beschränkung der Erholung in Teilen der freien Natur aus Gründen des Naturschutzes“ im o.g. Sinn darstellen kann, kann offen bleiben, da hieran jedenfalls keine geringeren Anforderungen zu stellen wären als nach der Rechtsgrundlage des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 BayNatSchG.
2. Die durch die Änderungsverordnung angeordnete Hundeanleinpflicht ist in diesem Teilbereich mit höherrangigem Recht vereinbar. Insbesondere rechtfertigt der in § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 der Landschaftsschutzverordnung angegebene Schutzzweck der Gewährleistung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts den Erlass dieses repressiven Verbots.
a) Der in § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 der Landschaftsschutzverordnung enthaltene Schutzzweck, die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts, u.a. in seiner Funktion als „grüne Lunge“ für das Stadtgebiet E. zu gewährleisten, um insbesondere (b) die heimische Tier- und Pflanzenwelt sowie ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume, vor allem auch Trocken- und Feuchtbiotope, zu erhalten, wurde – wie auch die weiteren Schutzzwecke – bereits bei Erlass der Landschaftsschutzverordnung vom 13. Dezember 2000 auf der Grundlage des Art. 10 BayNatSchG in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. August 1998 (GVBl S. 593) i.V.m. § 15 BNatSchG in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. September 1998 (BGBl I S. 2994) eingeführt und kann, da diese Ausgangsverordnung nicht mehr im Rahmen der Normenkontrolle angreifbar ist, als solcher hinsichtlich seiner Bestimmtheit vorliegend nicht mehr überprüft werden. Dieser Umstand entbindet jedoch nicht von der Prüfung, ob dieser Schutzzweck hinreichend bestimmt ist, um das neu angeordnete Verbot, in der Zeit vom 1. März bis 30. August eines Jahres Hunde unangeleint laufen zu lassen, zu rechtfertigen.
Dies setzt voraus, dass der Schutzzweck dem hier inmitten stehenden Teilgebiet hinreichend bestimmt zugeordnet werden kann, was angesichts des Umstands, dass es sich dabei um ein Europäisches Vogelschutzgebiet handelt, nicht zweifelhaft ist. Aus den Bestimmungen der Landschaftsschutzverordnung lässt sich auch mit ausreichender Bestimmtheit ermitteln, dass die Hundeanleinpflicht im hier inmitten stehenden Teilgebiet im Hinblick auf den Schutzzweck des § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Buchst. b der Landschaftsschutzverordnung angeordnet wurde. Nach § 2 Abs. 1 der Landschaftsschutzverordnung ist es in den in § 1 Abs. 2 genannten Landschaftsschutzräumen verboten, Handlungen und Veränderungen vorzunehmen, die geeignet sind, den Naturhaushalt zu schädigen, die Landschaft zu verunstalten, den Naturgenuss oder den Erholungswert der Landschaft zu beeinträchtigen. Es erschließt sich ohne Weiteres, dass es bei einer Hundeanleinpflicht nur um den Schutzzweck gehen kann, die Schädigung des Naturhaushalts zu verhindern, somit um die Gewährleistung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts i.S.d. § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 der Landschaftsschutzverordnung. Aus der durch die Änderungsverordnung vorgenommenen Zonierung des Landschaftsschutzgebiets R. in Zonen mit Hundeanleinpflicht und in solche ohne Hundeanleinpflicht folgt nichts anderes. Dadurch ändert sich der dem jeweiligen Teilgebiet zugeordnete Schutzzweck nicht und durch die entsprechende Kenntlichmachung der Zone (mit roter Schraffur), in der die Hundeanleinpflicht gelten soll, lässt sich mit ausreichender Bestimmtheit ermitteln, was von den pflichtigen Personen, den Hundehaltern – hier verwendet als Oberbegriff für alle Personen, die Hunde ausführen -, verlangt wird (vgl. BVerwG, B.v. 20.12.2017 – 4 BN 8.17 – juris Rn. 5). Das vom Normgeber Gewollte erschließt sich somit vorliegend mit (noch) hinreichender Deutlichkeit aus der relativ allgemeinen Beschreibung des Schutzzwecks, auch wenn eine konkretere Beschreibung wünschenswert wäre; dem aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Bestimmtheitsgrundsatz ist damit – jedenfalls für das vorliegende Teilgebiet – im Hinblick auf die neu eingeführte Hundeanleinpflicht Genüge getan, insbesondere ist die Angabe der zu schützenden Tierklasse im Sinne einer wissenschaftlich anerkannten Systematik (z.B. Vögel, Säugetiere, Amphibien etc.), wie sie im Parallelverfahren Az. 14 N 16.1498 gefordert wurde, nicht erforderlich.
b) Der Schutzzweck des § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 der Landschaftsschutzverordnung, insbesondere der Schutz der heimischen Tier- und Pflanzenwelt sowie ihrer Lebensgemeinschaften und Lebensräume nach Buchstabe b dieser Bestimmung, rechtfertigt den Erlass einer Hundeanleinpflicht in dem Teilbereich des Europäischen Vogelschutzgebietes.
aa) Das „R.- und Unteres W.“ wurde durch die Verordnung über die Festlegung von Europäischen Vogelschutzgebieten sowie deren Gebietsbegrenzungen und Erhaltungszielen (Vogelschutzverordnung – VoGEV – vom 12.7.2006, GVBl S. 524) als Europäisches Vogelschutzgebiet festgelegt. Nach § 3 Abs. 1 i.V.m. Anlage 1 VoGEV sind für dieses Gebiet mit der Gebietsnummer DE 6332471 folgende Erhaltungsziele festgelegt: „Erhaltung oder Wiederherstellung der Bestände von Tafelente, Wachtel, Haubentaucher, Zwergtaucher, Weißstorch, Wespenbussard, Rohrweihe, Fischadler, Wachtelkönig, Kiebitz, Bekassine, Kampfläufer, Bruchwasserläufer, Eisvogel, Neuntöter Beutelmeise, Wiesenpieper, Nachtigall, Schafstelze, Pirol, Braunkehlchen, Blaukehlchen und Dorngrasmücke und deren Lebensräume, insbesondere der naturnahen Flüsse mit breiten, regelmäßig überfluteten Talräumen mit Grünlandnutzung, Nass- und Feuchtwiesen, Auwaldresten und Uferbegleitgehölzen sowie einem Teichgebiet und einem Eichen-Hainbuchenwald als Brut-, Nahrungs- und Durchzugsgebiet.“ Hiernach sollen in diesem Europäischen Vogelschutzgebiet speziell auch die Bestände von Wiesenbrütern wie Kiebitzen, Bekassinen, Wiesenpiepern und Braunkehlchen und deren Lebensräume erhalten bzw. wiederhergestellt werden. Der Schutz von wiesenbrütenden Vogelarten war ausweislich der Begründung in der Beschlussvorlage zur Stadtratssitzung vom 25. Juni 2015 im Wesentlichen auch das Ziel der neu eingeführten Hundeanleinpflicht. Durch die Einschränkung „im Wesentlichen“ wird allerdings bereits zum Ausdruck gebracht, dass der Verordnungsgeber auch andere Vogelarten mit im Blick hatte, also auch diese – etwa bei der Nahrungssuche – geschützt werden sollten. Im Übrigen kommt es nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bei der richterlichen Kontrolle von untergesetzlichen Normen im Grundsatz auf das Ergebnis des Rechtssetzungsverfahrens an, also auf die erlassene Vorschrift in ihrer regelnden Wirkung, und nicht auf die die Rechtsnorm tragenden Motive desjenigen, der an ihrem Erlass mitwirkt, wenn – wie hier – die Abwägung keiner besonders ausgestalteten Bindung an gesetzlich formulierte Abwägungsdirektiven unterliegt (vgl. BVerwG, B.v. 20.12.2017 – 4 BN 8.17 – juris Rn. 8 f. m.w.N.).
Dabei ist Schutzzweck der Verordnung ebenso wie bei den o.g. Erhaltungszielen der Vogelschutzverordnung für dieses Gebiet nicht nur der Erhalt, sondern auch die Wiederherstellung der entsprechenden Bestände bzw. Lebensräume. Zwar spricht die Landschaftsschutzverordnung in § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Buchst. b nur von „Erhalten“. Wie aber dem Wort „insbesondere“ in dieser Bestimmung zu entnehmen ist, handelt es sich dabei nur um ein Fallbeispiel. Die maßgebliche Ermächtigungsgrundlage des Art. 10 Abs. 1 Nr. 1 BayNatSchG in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. August 1998 hat bestimmt, dass als Landschaftsschutzgebiete Gebiete festgesetzt werden können, in denen ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft oder besondere Pflegemaßnahmen zur Erhaltung oder Wiederherstellung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder der Nutzungsfähigkeit der Naturgüter erforderlich sind, umfasste also ebenfalls den Zweck der „Wiederherstellung“. Dass auch der Begriff „die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts zu gewährleisten“, wie in § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 der Landschaftsschutzverordnung verwendet, die „Wiederherstellung“ beinhaltet, ergibt sich aus einem Vergleich mit der Vorgängerbestimmung des Art. 10 Abs. 1 Buchst. a BayNatSchG in der Fassung vom 17. Juli 1973 (GVBl S. 437), der bestimmte, dass Landschaftsschutzgebiete festgesetzt werden können, „um die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts zu gewährleisten, insbesondere schwere Landschaftsschäden zu verhindern oder zu beheben“. Entsprechend hat auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof bereits in einer Entscheidung zur vorgenannten Fassung des Art. 10 BayNatSchG ausgeführt, dass ein auf dieser Grundlage festgesetztes Schutzgebiet auch dann schützenswürdig ist, wenn im Geltungsbereich der Verordnung die zu schützenden Pflanzen und Tiere nicht mehr anzutreffen sein sollten (BayVGH, U.v. 5.7.1983 – 9 N 82 A.365 – BayVBl 1984, 366/367).
bb) Es ist nichts dafür ersichtlich, dass der Schutzzweck des Erhalts bzw. der Wiederherstellung der entsprechenden Bestände und Lebensräume von Vögeln, der dem Erhaltungsziel der Vogelschutzverordnung entspricht, im hier inmitten stehenden Teilbereich des Europäischen Vogelschutzgebiets aufgrund anderer, nicht von Hunden ausgehenden Störungen nicht mehr erreichbar sein könnte.
Insbesondere wurde weder vorgetragen noch ist es für den Senat sonst ersichtlich, dass in diesem Teilbereich ein ebenso großes Störpotential durch die landwirtschaftliche Nutzung der Grundstücke vorhanden ist wie im Bereich außerhalb des Europäischen Vogelschutzgebiets (südlich des D. Damms). Dies ist schon deshalb nicht anzunehmen, weil dieses Teilgebiet, anders als der Bereich südlich des D. Damms, im Jahre 2006 als Europäisches Vogelschutzgebiet festgelegt wurde, dort also im Gegensatz zum Bereich südlich des Dechsendorfer Damms Bestände der o.g. Vogelarten festgestellt worden sind. Soweit auch die erholungsuchenden Personen (mit oder ohne angeleinte Hunde) als Störpotential insbesondere für die Wiesenbrüter angeführt werden, ist auf Art. 30 Abs. 1 BayNatSchG hinzuweisen, nach dessen Satz 1 landwirtschaftlich genutzte Flächen (einschließlich Sonderkulturen) und gärtnerisch genutzte Flächen während der Nutzzeit nur auf vorhandenen Wegen betreten werden dürfen. Als Nutzzeit gilt nach Satz 2 dieser Bestimmung die Zeit zwischen Saat oder Bestellung und Ernte, bei Grünland die Zeit des Aufwuchses. Das Störpotential von Erholungsuchenden ist bei rechtmäßiger Ausübung des Betretungsrechts, die gegebenenfalls zu überwachen ist, wesentlich geringer als das Störpotential von auf Wiesen herumlaufenden Hunden. Soweit es um das Störpotential von frei laufenden Katzen geht, ist zu sehen, dass hier eine Anleinpflicht ins Leere ginge, da Katzen nicht wie Hunde zum Spaziergehen in Erholungsgebiete ausgeführt werden. Auf das diesbezügliche Störpotential kann daher mit Verboten in der Landschaftsschutzverordnung nicht reagiert werden; umso wichtiger erscheint es, andere Störungen, die verhindert werden können, möglichst auszuschließen.
Unabhängig davon hat auch die Nachfolgeregelung zur Vogelschutzverordnung, die Bayerische Verordnung über die Natura 2000-Gebiete (Bayerische Natura 2000-Verordnung – BayNat2000V) vom 19. Februar 2016 (AllMBl S. 258) den hier maßgeblichen Bereich mit einbezogen und Erhaltungsziele für die o.g. Vogelarten festgelegt.
cc) Die angeordnete Hundeanleinpflicht ist auch geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne, um besagtes Schutzziel zu erreichen. Relevante Abwägungsfehler sind nicht ersichtlich.
(1) Bei der Hundeanleinpflicht handelt es sich nicht um ein Gebot im eigentlichen Sinn, sondern um ein Verbot; derartige Verbote sind – im Gegensatz zu eigentlichen Geboten, die kein Unterlassen, sondern ein bestimmtes Handeln verlangen – in Schutzgebietsverordnungen grundsätzlich zulässig (vgl. BayVGH, U.v. 28.8.2018 – 14 B 15.2206 – juris Rn. 42; P. Fischer-Hüftle/J. Schumacher/A. Schumacher in Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 2. Aufl. 2011, § 22 Rn. 26; Appel in Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Aufl. 2016, § 22 Rn. 49).
(2) Wegen des sehr großen Störpotentials von frei laufenden Hunden gerade für wiesenbrütende Vögel ist die angeordnete Hundeanleinpflicht geeignet und erforderlich zur Erreichung des Zwecks, die heimische Tierwelt, insbesondere wiesenbrütende Vögel, sowie ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume zu schützen. Es liegt auf der Hand, dass Vögel durch frei laufende Hunde, die zudem häufig über einen ausgeprägten Jagdinstinkt verfügen, in ihren Rückzugsmöglichkeiten beeinträchtigt bzw. erheblich beunruhigt werden (vgl. NdsOVG, U.v. 20.11.2012 – 4 KN 16/11 – NdsVBl 2013, 76). Bei Vögeln, die brüten, können solche Störungen dazu führen, dass die Vögel aufgescheucht werden und wegfliegen mit der Folge, dass die Brut nicht mehr ausgebrütet wird. Diese Gefahr besteht besonders in Gebieten, die zahlreich von Erholungsuchenden, insbesondere auch Hundehaltern, aufgesucht werden, in denen also die Störungen – speziell in der schönen Jahreszeit, zu der die Vögel brüten – besonders häufig sind.
Aufgrund dieser allgemein bekannten Verhaltensweisen von frei laufenden Hunden, die durch Hundehalter in der Regel auch nicht wirksam unterbunden werden können, des Umstands, dass das Landschaftsschutzgebiet R. ein beliebtes Naherholungsgebiet auch für Hundehalter ist und sich dort auch Wild (etwa Hasen und Fasane) aufhält, und des von frei laufenden Hunden ausgehenden sehr hohen Störpotentials mit weitreichenden Folgen insbesondere für wiesenbrütende Vögel steht fest, dass das Freilaufenlassen von Hunden dem besonderen Schutzzweck des § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Buchst. b der Landschaftsschutzverordnung im Teilbereich des Europäischen Vogelschutzgebiets schlechthin zuwiderläuft, also die Voraussetzungen für ein repressives Verbot (mit der bloßen Möglichkeit der Befreiung) gegeben sind (vgl. hierzu BayVGH, U.v. 27.10.2017 – 14 N 16.768 – BayVBl 2018, 415 Rn. 26 m.w.N.). Da mit der Hundeanleinpflicht trotz des Umstands, dass diese die private Lebensgestaltung, also den Kernbereich der allgemeinen Handlungsfreiheit, betrifft (vgl. BVerfG, B.v. 21.12.2011 – 1 BvR 2007/10 – juris Rn. 33), nur eine relativ geringfügige Grundrechtseinschränkung für den Hundehalter verbunden ist (so auch OVG Berlin-Bbg, U.v. 27.5.2010 – 5 A 1.08 – juris Rn. 38), ist die Hundeanleinpflicht im Hinblick auf die dargestellten Allgemeinwohlinteressen auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Dies gilt insbesondere auch deshalb, weil sie nur für die Hauptbrutzeit von März bis August eines jeden Jahres angeordnet ist.
(3) Die vom Antragsteller gerügten Fehler im Abwägungsvorgang (unzureichende Ermittlung bzw. Zusammenstellung der bei der Abwägung zu berücksichtigenden Umstände) können die Rechtswidrigkeit der Änderungsverordnung nicht begründen. Denn bei der richterlichen Kontrolle von untergesetzlichen Normen kommt es, wie oben bereits ausgeführt, in Fallgestaltungen wie hier im Grundsatz auf das Ergebnis des Rechtssetzungsverfahrens an, also auf die erlassene Vorschrift in ihrer regelnden Wirkung, und nicht auf die die Rechtsnorm tragenden Motive desjenigen, der an ihrem Erlass mitwirkt (vgl. BVerwG, B.v. 20.12.2017 – 4 BN 8.17 – juris Rn. 8 f. m.w.N.).
c) Die Änderungsverordnung ist nicht hinsichtlich ihrer Grenzziehung für das Gebiet mit Leinenzwang unzureichend bestimmt. Eine Grenzziehung verstößt nicht schon dann gegen den Bestimmtheitsgrundsatz, wenn sie nicht an bestimmten Gegebenheiten in der Flur festzumachen ist. Die Landschaftsschutzkarte weist einen Maßstab von 1:10.000 auf, übertrifft also die Mindestanforderungen des Art. 51 Abs. 3 Satz 1 LStVG (Maßstab von mindestens 1:25.000) um mehr als das Doppelte. Bei Landschaftsschutzgebieten mag es zwar wünschenswert sein, dass der Grenzverlauf sich an Straßen und Wegen, den Einfriedungen bebauter Grundstücke oder anderen leicht feststellbaren geografischen Merkmalen orientiert. Notwendig ist dies aber keineswegs und in der Regel kann der Grenzverlauf ohnehin nur anhand einer mitgeführten Schutzgebietskarte in der Natur bestimmt werden (vgl. BayVGH, U.v. 13.12.2016 – 14 N 14.2400 – NuR 2017, 859 Rn. 59 m.w.N.).
III. Die angegriffene Änderungsverordnung widerspricht materiellem Recht, soweit sie für den Bereich südlich der südlichen Grenze des Europäischen Vogelschutzgebiets DE 6332471 „R.- und Unteres W.“ (auf Höhe des D. Damms) eine Hundeanleinpflicht in der Zeit vom 1. März bis 30. August eines Jahres angeordnet hat.
1. Dieses Gebiet südlich des D. Damms ist weitaus größer als der unter II. erörterte Teilbereich des Vogelschutzgebiets; es umfasst einschließlich der Bereiche der R. ein Gebiet von ca. 7.500 m Länge und durchschnittlich 700 m Breite (somit ca. 525 ha). Im Unterschied zum Teilbereich des Vogelschutzgebiets ist nicht ersichtlich, dass hier jemals nennenswerte Bestände an (wiesenbrütenden) Vögeln festgestellt worden sind. Zwar kann auch für diesen Bereich der in § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 der Landschaftsschutzverordnung enthaltene Schutzzweck, die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts, u.a. in seiner Funktion als „grüne Lunge“ für das Stadtgebiet E. zu gewährleisten, herangezogen werden, da das Gebiet als großer Grünzug für das Klima der Stadt von großer Bedeutung ist (vgl. § 7 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG). Auch erscheint ohne Weiteres nachvollziehbar, dass so große zusammenhängende Wiesenflächen im Bereich eines Gewässers, hier der R., aufgrund ihrer Ausdehnung und Weite grundsätzlich für (wiesenbrütende) Vögel besonders attraktiv sind. Das Gebiet besteht jedoch fast ausschließlich aus intensiv landwirtschaftlich bewirtschafteten Wiesen und wurde im Gegensatz zum nördlich gelegenen Gebiet trotz seiner ausgedehnten, offenen Grünflächen nicht als Europäisches Vogelschutzgebiet festgelegt. Auch die Antragsgegnerin hat nicht behauptet, dass sich in diesem Bereich jemals nennenswerte Bestände oder Lebensräume einheimischer Vögel befunden haben; Ausnahmen gelten nur für wenige Bereiche, etwa für die Uferbereiche der R. bzw. sonstige Heckenbestände, oder einzelne Biotopflächen wie etwa die nördliche Neumühlinsel, wobei sich dort allerdings keine wiesenbrütenden Vögel, sondern andere Vogelarten aufhalten.
2. Demnach könnte in diesem Bereich der Landschaftsschutzverordnung – mit o.g. wenigen Ausnahmen – allenfalls der nach § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG ebenfalls zulässige Zweck der Entwicklung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts ein Hundeanleingebot rechtfertigen. Für eine „Entwicklung“ kommen alle Flächen in Betracht, die sich nicht oder nicht im gewünschten Maß in einem schutzwürdigen Zustand befinden, sich dazu aber entwickeln bzw. dahin entwickelt werden können (vgl. BVerwG, U.v. 5.2.2009 – 7 CN 1.08 – NVwZ 2009, 719 Rn. 32 zu § 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG). Eine Verbesserung durch Entwicklung kann sowohl qualitativ (Zustandsverbesserung) als auch quantitativ (Flächenvergrößerung) erfolgen (BT-Drs. 14/6378 S. 51 zu § 23 BNatSchG). Daher können grundsätzlich auch intensiv landwirtschaftlich genutzte Flächen im Hinblick auf die Erreichung eines schutzwürdigen Zustands in ein Schutzgebiet einbezogen werden (vgl. zum Ganzen BVerwG, B.v. 2.8.2018 – 4 BN 8.18 – juris Rn. 10). Um allerdings einer voraussetzungslosen Unterschutzstellung zu begegnen, müssen die einbezogenen Flächen jedenfalls nach ihrer Ausstattung und Lage ein hinreichend konkretes Entwicklungspotential für eine Verbesserung des Naturhaushalts aufweisen (BVerwG, B.v. 2.8.2018 a.a.O. Rn. 11 m.w.N.), was insbesondere erfordert, dass die festgesetzten Ver- und Gebote die angestrebte Entwicklung bewirken können. Hieran fehlt es, so dass offen bleiben kann, ob es auch erforderlich gewesen wäre, den Schutzzweck der (bloßen) Entwicklung neu in die Änderungsverordnung aufzunehmen und ggf. näher zu erläutern, auf welche Vogelarten sich dieser Entwicklungsgedanke beziehen soll.
a) Das südlich des D. Damms in die Hundeanleinpflicht mit einbezogene sehr große Gebiet besteht, wie bereits ausgeführt, mit Ausnahme der R. und deren Uferbereichen fast ausschließlich aus intensiv landwirtschaftlich bewirtschafteten Wiesen. Zwar hat die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, einige Wiesen befänden sich in Vertragsnaturschutzprogrammen; nachdem Zahlen nicht genannt werden konnten, kann jedenfalls nicht von einem maßgeblichen Anteil solcher Flächen ausgegangen werden. Da die ordnungsgemäße landwirtschaftliche Bodennutzung vom Verbotskatalog ausgenommen ist (vgl. § 4 Abs. 1 Nr. 1 der Landschaftsschutzverordnung) und keine weiteren Einschränkungen, etwa zum Düngemittel- oder Pflanzenschutzmitteleinsatz, in der Landschaftsschutzverordnung enthalten sind, wäre die nunmehr angeordnete Hundeanleinpflicht das einzige festgesetzte Verbot, um die angestrebte Entwicklung des Gebiets zu einem schutzwürdigen Zustand zu bewirken. Dafür, dass dies gelingen könnte, bestehen angesichts der hier sonst vorhandenen Störfaktoren allerdings keine hinreichend konkreten Anhaltspunkte.
Wie die mündliche Verhandlung ergeben hat, stellt die intensive landwirtschaftliche Bewirtschaftung der Wiesen ein erhebliches Störpotential für die zu schützenden Vögel, insbesondere die Wiesenbrüter, dar. Dies gilt zum einen für die Düngung, die gerade zu einer Zeit (ca. Mitte März) stattfindet, zu der die Vögel erstmals brüten. Im weiteren Verlauf des Jahres sind die Vögel durch eine in der Regel mindestens zweimalige Mahd gefährdet, auch wenn einzelne Landwirte hierbei womöglich auf Gelege Rücksicht nehmen. Weiteren Störungen sind die Vögel durch den Lärm der landwirtschaftlichen Maschinen ausgesetzt, der angesichts der relativ kleinen Wiesen und der Mahd zu unterschiedlichen Zeiten über mehrere Monate hin an den verschiedensten Stellen auftreten kann. Hinzu kommt, dass die Landwirte die Wiesen zu Trockenzeiten mit Wasser aus der R. bewässern dürfen und dies auch tun; nach dem von der Antragsgegnerin nicht bestrittenen Vortrag steht in dieser Zeit das Wasser 5 bis 15 cm hoch auf den Wiesen. Bei dieser Sachlage ist nicht ersichtlich, inwieweit in diesem großräumigen Bereich ein konkretes Entwicklungspotential für Wiesenbrüter bestehen könnte. Dies gilt auch unter Berücksichtigung des Umstands, dass sich im Norden ein Europäisches Vogelschutzgebiet befindet. Da sich Vögel – und auch Hunde – nicht an künstlich festgelegte Grenzen halten, wäre es zwar zulässig, im nördlichen Teil des vorliegenden Bereichs (südlich des Europäischen Vogelschutzgebiets) weitere Flächen als Rand- bzw. Pufferzonen mit in die Hundeanleinpflicht mit einzubeziehen. Die Entscheidung, in welcher Ausdehnung derartige Randzonen mit einbezogen werden sollen, kann aber unter Ausübung seines Gestaltungsermessens und mit hinreichender Bestimmtheit nur der Verordnungsgeber treffen; dem Senat ist dies verwehrt. Die hier von der Antragsgegnerin einbezogene Gesamtfläche kann angesichts ihrer Größe nicht als Randzone bezeichnet werden.
Auch der Vortrag der Antragsgegnerin, es würden immer wieder wiesenbrütende Vögel bzw. andere Vogelarten beobachtet, kann zu keiner anderen Beurteilung führen. Zum einen ist völlig unklar, in welchen Bereichen der Hundeanleinzone solche Vögel beobachtet worden sind, zum anderen ist auch die Zahl der beobachteten Vögel völlig offen. Nach alledem ist ein konkretes Entwicklungspotential für eine Verbesserung des Naturhaushalts in Bezug auf (wiesenbrütende) Vögel vorliegend nicht ersichtlich.
b) Anders erschiene die Sachlage, soweit es im gesamten Bereich, in wiederkehrenden, auch größeren Abständen immer wieder Flächen geben würde, die nicht einer intensiven landwirtschaftlichen Nutzung unterlägen, so dass hinsichtlich dieser Flächen ein konkretes Entwicklungspotential, insbesondere für wiesenbrütende Vögel, auf deren Schutz es der Antragsgegnerin in besonderem Maße ankam, angenommen werden könnte. Dies rechtfertigte auch die Einbeziehung von diese Flächen umgebenden intensiv landwirtschaftlich bewirtschafteten Wiesen in die Hundeanleinpflicht. Denn es liegt auf der Hand, dass ein Hundeanleingebot nur dann Sinn macht, wenn sich Hunde weiträumig um schützenswerte (Entwicklungs-)Flächen herum nur angeleint bewegen können, da eine hinreichende Gefahr einer Störung insbesondere von wiesenbrütenden Vögeln durch Hunde aufgrund deren Jagdtriebs auch dann besteht, wenn diese in größeren Entfernungen frei herumlaufen. Das Vorhandensein solcher wiederkehrender Flächen im gesamten Gebiet hat die Antragsgegnerin aber nicht vorgetragen. Der Umstand, dass vereinzelt schützenswerte Flächen, insbesondere für andere als wiesenbrütende Vogelarten, bestehen, rechtfertigt, wie bereits ausgeführt, nicht die Einbeziehung der Gesamtfläche; auch insoweit könnte nur der Verordnungsgeber – und nicht der Senat – mit hinreichender Bestimmtheit und unter Ausübung seines Gestaltungsermessen etwaige Begrenzungen festlegen.
IV. Die vom Senat festgestellte Unwirksamkeit hat nicht die Ungültigkeit der Änderungsverordnung insgesamt oder sonstiger Teile der Landschaftsschutzgebietsverordnung zur Folge. Der fehlerfreie Teil der Regelung bleibt objektiv sinnvoll und ist subjektiv vom Willen des Verordnungsgebers umfasst (vgl. zur Anwendbarkeit des § 139 BGB im Rahmen eines Bebauungsplans BVerwG, B.v. 6.4.1993 – 4 NB 43.92 – NuR 1994, 189; BayVGH, U.v. 13.12.2016 – 14 N 14.2400 – NuR 2017, 859 Rn. 93).
Der sich innerhalb der Änderungsverordnung befindliche Teilbereich des Europäischen Vogelschutzgebiets, hinsichtlich dessen die Änderungsverordnung wirksam ist, ist auch bezüglich seiner Grenzziehung hinreichend bestimmt und damit abtrennbar. Die nördliche, östliche und westliche Grenze ergeben sich aus der Änderungsverordnung selbst. Die südliche Grenze ergibt sich zwischenzeitlich gemäß § 2 der Bayerischen Verordnung über die Natura 2000-Gebiete (Bayerische Natura 2000-Verordnung – BayNat2000V) vom 12. Juli 2006 (GVBl S. 524), geändert durch Verordnung vom 19. Februar 2016 (AllMBl S. 258) aus Detailkarten im Maßstab 1:5.000, die bei der obersten Naturschutzbehörde und den Kreisverwaltungsbehörden in Papierform oder in unveränderlicher digitaler Form archivmäßig gesichert und zu jedermanns Einsicht während der Dienstzeit niedergelegt sind. Die Übersichtskarte zum Vogelschutzgebiet ist zwischenzeitlich in der Anlage 2.25 zur Bayerischen Natura 2000-Verordnung enthalten (vormals Anlage 2.25 der Vogelschutzverordnung). Im Hinblick auf diese klare Abgrenzbarkeit auch der südlichen Grenze ist die Hundeanleinzone für den Teilbereich des Europäischen Vogelschutzgebiets, die der Senat für wirksam hält, hinreichend bestimmt.
Angesichts des nur sehr untergeordneten Unterliegens des Antragstellers hält es der Senat für angemessen, der Antragsgegnerin die gesamten Verfahrenskosten nach § 154 Abs. 1 VwGO aufzuerlegen (vgl. den Rechtsgedanken des § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO).
Die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
Die Antragsgegnerin hat die Entscheidungsformel hinsichtlich der für unwirksam erklärten Rechtsvorschrift in derselben Weise zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekannt zu machen wäre (§ 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO).
