Europarecht

Landwirtschaftliche Förderanträge – CC-Vor-Ort-Kontrollen

Aktenzeichen  Au 8 K 19.2083

31.7.2020
Rechtsgebiet:
Fundstelle:
BeckRS – 2020, 25078
Gerichtsart:
VG
Gerichtsort:
Augsburg
Rechtsweg:
Verwaltungsgerichtsbarkeit
Normen:
VO (EU) Nr. 1306/2013 Art. 2 Abs. 2, Art. 58, Art. 59 Abs. 7
Art. 25 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 809/2014
VO (EG EURATOM) Nr. 2988/95 Art. 2 Abs. 1
InVeKoSV § 33 Abs. 1, § 33 Abs. 1
VwGO § 113 Abs. 1 S. 1, § 117 Abs. 5, § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 2 S. 2, § 167
ZPO § 708 Nr. 11, § 711
GKG § 52 Abs. 3 S. 1

 

Leitsatz

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

I.
Die zulässige Klage ist unbegründet. Die streitgegenständlichen Bescheide vom 10. Dezember 2018 und 20. März 2019 jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 14. Oktober 2019 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Beklagte hat die beanstandete vollständige Ablehnung der beantragten Förderleistungen zu Recht vorgenommen. Der Kläger hat keinen Anspruch auf ungekürzte Förderleistungen in beantragter Höhe (§ 113 Abs. 5 VwGO).
Das Gericht nimmt auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid vom 14. Oktober 2019 (§ 117 Abs. 5 VwGO) Bezug und sieht insoweit von einer eigenen Begründung ab. Nur ergänzend wird ausgeführt:
1. Der begünstigte Kläger hat die Vor-Ort-Kontrolle am 8. Januar 2018 gem. Art. 59 Abs. 7 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 352/78, (EG) Nr. 165/94, (EG) Nr. 2799/98, (EG) Nr. 814/2000, (EG) Nr. 1290/2005 und (EG) Nr. 485/2008 des Rates (ABl. EU Nr. L 347, S. 549) verhindert, was zu einer vollständigen Ablehnung des Beihilfeantrags führt.
Gem. Art. 59 Abs. 7 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 wird ein Beihilfe- oder Zahlungsantrag abgelehnt, wenn der Begünstigte oder sein Vertreter die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle verhindert, ausgenommen im Falle höherer Gewalt oder bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände. Die Voraussetzungen für die Ablehnung sind vorliegend gegeben.
a) Nach der Rechtsprechung des EuGH ist der Ausdruck „die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle unmöglich macht“ in Art. 23 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe ein autonomer Begriff des Unionsrechts, der in allen Mitgliedstaaten einheitlich dahin auszulegen ist, dass davon neben vorsätzlichem Handeln jedes Tun oder Unterlassen erfasst ist, das auf Fahrlässigkeit des Betriebsinhabers oder seines Vertreters zurückgeführt werden kann und zur Folge hatte, dass die Vor-Ort-Kontrolle nicht vollständig durchgeführt werden konnte, wenn dieser Betriebsinhaber oder sein Vertreter nicht alle Maßnahmen getroffen hat, die vernünftigerweise von ihm verlangt werden konnten, um sicherzustellen, dass diese Kontrolle vollständig durchgeführt wird (EuGH, U.v. 16.6.2011 – C-536/09 – juris Rn. 30).
Diese Auslegung des Begriffs „unmöglich machen“ kann auch auf die neue Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 übertragen werden. Der dortige Wortlaut spricht zwar nicht von „unmöglich machen“, sondern von der „Verhinderung“ einer Vor-Ort-Kontrolle. Das ist aber insoweit unschädlich, als die verschiedenen Sprachfassungen der Verordnung (EG) Nr. 796/2004, etwa die englische, die französische und die slowenische, bereits das Wort „verhindert“ verwendet haben und der EuGH bei derartigen sprachlichen Unterschieden nicht ausschließlich eine wörtliche Auslegung zugrunde gelegt hat, sondern den Begriff in seinem Kontext und nach dem allgemeinen Aufbau und Zweck der Regelung ausgelegt hat, zu dem er gehört (EuGH, U.v. 16.6.2011 – C-536/09 – juris Rn. 23 f.). Der EuGH ist in der Folge von dem o.g. einheitlichen autonomen Begriff des Unionsrechts über alle Sprachfassungen hinweg ausgegangen. Es ist dabei nicht ersichtlich, dass sich dieser einheitliche Begriff durch die neue Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 geändert hätte.
Im selben Kontext hat der EuGH auch entschieden, dass die in dieser Bestimmung vorgesehene Ablehnung der Beihilfeanträge auch nicht davon abhängt, dass der Landwirt oder sein Vertreter vorab von dem Teil der Vor-Ort-Kontrolle, der seine Mitwirkung erfordert, angemessen benachrichtigt wurde (EuGH, U.v. 16.6.2011 – C-536/09 – juris Rn. 32).
b) Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe hat der Kläger die beabsichtigte Vor-Ort-Kontrolle am 8. Januar 2018 gem. Art. 59 Abs. 7 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 verhindert. Der Kläger hat den anwesenden Kontrolleuren den Zutritt zum Stall als die zu kontrollierende Örtlichkeit unter Verweis auf seinen Anwalt gänzlich verweigert und die Vor-Ort-Kontrolle damit i.S.d. Art. 59 Abs. 7 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 verhindert.
Vor-Ort-Kontrollen sind ein Element des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems. Soweit sie nicht durch einen konkreten Verdacht veranlasst sind, werden sie als Stichproben durchgeführt. Sie haben den Zweck, zuverlässig zu überprüfen, ob die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen und die anderweitigen Verpflichtungen eingehalten werden (vgl. dazu Art. 96 Abs. 3 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013; Art. 24 Abs. 1 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 809/2014 der Kommission vom 17. Juli 2014 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems, der Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums und der Cross-Compliance (ABl. EU L 227, S.69)). Damit dienen sie dem Schutz der finanziellen Interessen der Union (Art. 58 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013). Dabei ist anerkannt, dass der Schutz der finanziellen Interessen der Union Kontrollen, verwaltungsrechtliche Maßnahmen und Sanktionen rechtfertigt, die wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sind (Art. 2 Abs. 1 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften). Zwar handelt es sich bei der in Art. 59 Abs. 7 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 vorgesehenen Ablehnung der Beihilfeanträge um eine pauschale und schwerwiegende Rechtsfolge. Insbesondere vor dem Hintergrund, dass es auf der Grundlage einer unvollständig gebliebenen Vor-Ort-Kontrolle typischerweise nicht möglich ist, alle für eine prinzipiell in Betracht kommende vollständige Kürzung erheblichen Umstände verlässlich festzustellen, ist jedoch nichts dafür ersichtlich, dass die – verschuldensabhängige – Ablehnung der betroffenen Beihilfeanträge unverhältnismäßig sein könnte. Vielmehr rechtfertigen Ziel und Bedeutung der Vor-Ort-Kontrollen die Ablehnung der Beihilfeanträge (vgl. jeweils zur insoweit gleichlaufenden Vorgängervorschrift: EuGH, U.v. 16.6.2011 – C-536/09 – juris Rn. 26 f.; BVerwG, U.v. 19.9.2013 – 3 C 25/12 – juris Rn. 30 f.).
Hierauf bezogen liegt es im Ermessen der Kontrolleure, im Rahmen ihrer Zuständigkeit auf der Grundlage der vor Ort angetroffenen Verhältnisse Gegenstand und Umfang der Kontrolle sowie die sich hieraus ergebenden Kontrollmaßnahmen näher zu bestimmen. Verweigert der Betriebsinhaber die gebotene Mitwirkung und kann daher die geplante Kontrolle von vornherein nicht durchgeführt werden, werden die Beihilfeanträge nach Art. 59 Abs. 7 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 abgelehnt, weil sich nicht in der unionsrechtlich vorgegebenen Weise feststellen lässt, ob oder inwieweit die anderweitigen Verpflichtungen eingehalten wurden (BVerwG a.a.O.).
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union macht der Betriebsinhaber die Durchführung der Kontrolle bereits dann unmöglich, wenn sie infolge seines schuldhaften Verhaltens nicht vollständig durchgeführt werden kann (EuGH, U.v. 16.6.2011 – C-536/09 – juris Rn.28). Dabei reicht es bereits aus, wenn die Kontrolleure vor Abschluss der Vor-Ort-Kontrolle zum Verlassen der einer Kontrolle unterzogenen Betriebsräume und damit zum Abbruch der Vor-Ort-Kontrolle gezwungen werden (BVerwG, U.v. 19.9.2013 – 3 C 25/12 – juris Rn. 34).
c) Damit muss erst recht eine Verhinderung vorliegen, wenn die Vor-Ort-Kontrolle, wie im streitgegenständlichen Fall, gar nicht erst begonnen werden konnte, weil sich der Kläger schuldhaft weigerte, den Kontrolleuren Zutritt zu seinen Betriebsräumen zu gestatten. Daran ändert auch ein denkbarer Rechtsirrtum aufgrund des womöglich nicht vollumfänglich zutreffenden Rats eines Rechtsanwaltes nichts. Die rechtliche Beratung durch einen vom Kläger beauftragten Rechtsanwalt kann nicht zur Gewährung von Beihilfen im Förderverhältnis zwischen dem Kläger und dem Beklagten führen, sondern allenfalls zu Regressansprüchen gegenüber dem beratenden Anwalt. Die europarechtlichen Fördervoraussetzungen bleiben dadurch jedenfalls unberührt. Die rechtliche Einschätzung beruht auch nicht auf falschen Informationen von Behördenseite und ist damit in der Klägersphäre verschuldet. Im Übrigen hat der Kläger selbst bei der Stellung seines Mehrfachantrages angekreuzt, dass er von den Verpflichtungen und Hinweisen Kenntnis genommen hat, die u.a. in der Broschüre „Cross Compliance 2018“ genannt sind, und er diese Verpflichtungen erfüllen wird. Der Cross Compliance Broschüre 2018 ist auf S. 104 zu entnehmen, dass eine Kontrolle grundsätzlich auch unangekündigt zugelassen werden muss, der Betriebsinhaber aber grundsätzlich berechtigt ist, bei allen Kontrollen anwesend zu sein. Er hat dabei die Pflicht, Auskünfte zu erteilen und die erforderliche Unterstützung zu gewähren (§ 33 Abs. 1 der Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (InVeKoSV)). Der Kläger hätte also wissen können und müssen, dass Vor-Ort-Kontrollen unangekündigt stattfinden dürfen, zumal er bei der beabsichtigten Vor-Ort-Kontrolle am 8. Januar 2018 von den anwesenden Kontrolleuren ausweislich eines Aktenvermerks vom 11. Januar 2018 (Bl. 77 d. Behördenakte) und den Prüfprotokollen (Bl. 76 d. Behördenakte) noch einmal ausdrücklich darauf und die Folge der Ablehnung hingewiesen worden ist.
d) Ein Fall höherer Gewalt bzw. außergewöhnliche Umstände liegen nicht vor. Ein wie vorgetragen schwieriges Verhältnis zu den Kontrolleuren erreicht keinesfalls eine vergleichbare Schwere zu den in einer nicht abschließenden Liste („insbesondere“) aufgeführten Fällen (Art. 2 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013: u.a. Tod oder länger andauernde Berufsunfähigkeit des Begünstigten, schwere Naturkatastrophen), bei denen höhere Gewalt bzw. außergewöhnliche Umstände anerkannt werden. Gleiches gilt für einen denkbaren Rechtsirrtum aufgrund des Rats eines Rechtsanwaltes (vgl. dazu bereits oben).
e) Vor-Ort-Kontrollen müssen auch entgegen des Klägervortrags nicht angekündigt werden (vgl. Art. 25 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 809/2014 der Kommission vom 17. Juli 2014 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems, der Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums und der Cross-Compliance). Vor-Ort-Kontrollen können demnach zwar in engen Grenzen angekündigt werden, sofern dies ihrem Zweck oder ihrer Wirksamkeit nicht zuwiderläuft. Die Ankündigungsfrist wäre dabei auf das strikte Minimum zu beschränken und dürfte im Rahmen von u.a. Beihilfeanträgen für Tiere grundsätzlich nicht mehr als 48 Stunden betragen. Eine Ankündigungspflicht besteht hingegen ausweislich des Wortlauts der Norm und des Zwecks einer Vor-Ort-Kontrolle nicht. Grundsätzlich finden Vor-Ort-Kontrollen unangekündigt statt, eine vorherige Ankündigung ist nach der gesetzlichen Konzeption die Ausnahme. Eine unangekündigte Kontrolle steht damit aber auch einer vollständigen Ablehnung eines Förderantrags nicht entgegen (vgl. auch EuGH, U.v. 16.6.2011 – C-536/09 – juris Rn. 32).
f) Dem Beklagten steht entgegen der Ansicht des Klägers auch kein Ermessen zu. Der eindeutige Wortlaut der Vorschrift des Art. 59 Abs. 7 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 spricht von „wird abgelehnt“ und eröffnet daher keinerlei Ermessensspielraum. Die Folge der Ablehnung ist damit zwingend, wenn wie vorliegend kein Fall höherer Gewalt oder außergewöhnliche Umstände vorliegen.
2. Auf die zweite Vor-Ort-Kontrolle vom 19. Januar 2018 und die damit verbundenen rechtlichen Fragestellungen kommt es nicht mehr entscheidungserheblich an, da bereits die verhinderte Kontrolle vom 8. Januar 2018 die vollständige Ablehnung der beantragten Förderleistungen rechtfertigt. Im Übrigen wurde dem Kläger ausweislich der Prüfprotokolle (Bl. 76 und 83 d. Behördenakte) und einem Aktenvermerk eines Kontrolleurs vom 11. Januar 2018 (Bl. 77 d. Behördenakte) bei den Kontrollen am 8. Januar 2018 sowie am 19. Januar 2018 noch einmal erklärt, dass er auch unangemeldete Kontrollen dulden muss, da andernfalls eine 100%ige Kürzung droht. Auch nach diesen Hinweisen hat der Kläger am 19. Januar 2018 erneut eine Vor-Ort-Kontrolle verhindert, indem er den Kontrolleuren mit derselben Begründung abermals den Zutritt zu den Betriebsräumen verwehrte, wozu der Kläger aber nach § 33 Abs. 1 InVeKoSV grundsätzlich verpflichtet gewesen wäre (vgl. zur Mitwirkungspflicht auch EuGH, U.v. 16.6.2011 – C-536/09 – juris Rn. 30). Eine fachrechtliche Kontrolle konnte nur per Duldungsanordnung zwangsweise durchgesetzt werden.
II.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
III.
Eine Entscheidung über die Frage der Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren gem. § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO war mangels einer dem Kläger günstigen Kostenentscheidung nicht veranlasst.
IV.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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