Familienrecht

Aktenzeichen  4 N 14.546

Leitsatz

Eine Kurbeitragssatzung kann nur den Inhaber einer Zweitwohnung selbst zur Zahlung eines pauschalierten Jahreskurbeitrags verpflichten. Die Einbeziehung seines Ehegatten oder seiner Kinder ist von der Satzungsermächtigung des Art. 7 Abs. 2 Satz 5 KAG nicht gedeckt (Änderung der Rechtsprechung). (amtlicher Leitsatz)

Tenor

I.
§ 7 Abs. 1 Satz 1 der Satzung des Antragsgegners für die Erhebung eines Kurbeitrages vom 14. März 2013 wird für unwirksam erklärt, soweit Ehegatten und einkommensteuerrechtlich dem Haushalt des Beitragspflichtigen zugerechnete Kinder einen jährlichen pauschalen Kurbeitrag zu entrichten haben. Im Übrigen wird der Normenkontrollantrag abgelehnt.
II.
Der Antragsteller hat neun Zehntel, der Antragsgegner ein Zehntel der Kosten des Verfahrens zu tragen.
III.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten des Verfahrens vorläufig vollstreckbar. Die Streitparteien dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die jeweils andere Streitpartei zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

Entscheidungsgründe:
Der Antrag des Antragstellers, die Kurbeitragssatzung des Antragsgegners vom 14. März 2013 für unwirksam zu erklären, hat teilweise Erfolg. Der Antrag ist zulässig (dazu 1.), aber nur zu einem geringen Teil begründet. Weder sind formelle Fehler der Satzung erkennbar (dazu 2.), noch greifen die vom Antragsteller gegen die §§ 1, 4 und 9 KBS erhobenen Rügen durch (dazu 3.). Hingegen verstößt die im Tenor genannte Vorschrift des § 7 Abs. 1 Satz 1 KBS insoweit gegen höherrangiges Recht, als sie bestimmt, dass Ehegatten und einkommensteuerrechtlich dem Haushalt des Beitragspflichtigen zugerechnete Kinder einen jährlichen pauschalen Kurbeitrag zu entrichten haben (dazu 4.). Hinsichtlich der übrigen in § 7 KBS getroffenen Regelungen ist die Vorschrift nicht zu beanstanden (dazu 5.), so dass sich die Ungültigerklärung auf den genannten Teilsatz des § 7 Abs. 1 Satz 1 KBS beschränkt (dazu 6. und 7.).
1. Der Normenkontrollantrag ist in seiner zuletzt gestellten Fassung zulässig. Insbesondere ist der Antragsteller für die den Antragsgegenstand bildenden Satzungsbestimmungen (dazu a) antragsbefugt (dazu b).
a) Der innerhalb der Jahresfrist (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) gestellte Normenkontrollantrag gegen die Kurbeitragssatzung als unterlandesgesetzliche Norm ist statthaft (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, Art. 5 Satz 1 AGVwGO). Antragsgegenstand im Sinn des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind nach der Konkretisierung des Antragstellers in der mündlichen Verhandlung die §§ 1, 4, 7 und 9 KBS. Hierbei handelt es sich nicht um eine teilweise Antragsrücknahme gegenüber dem – einschränkungslos auf die gesamte Satzung bezogenen – Hauptantrag im Antragsschriftsatz vom 10. März 2014, sondern lediglich um eine Klarstellung des Antragsbegehrens. Dies ergibt sich bereits daraus, dass der Antragsteller in seinem Schriftsatz die genannten Satzungsbestimmungen im Wortlaut zitiert hat und sich argumentativ ausschließlich mit diesen Vorschriften auseinandergesetzt hat. Dementsprechend hat der Antragsteller in der mündlichen Verhandlung am 28. September klargestellt, dass er die §§ 1, 4, 7 und 9 KBS zur Überprüfung gestellt wissen will. § 1 KBS regelt die Beitragspflicht, § 4 die Höhe des Kurbeitrags und § 9 das Inkrafttreten der Satzung. Die besonderen Vorschriften für Zweitwohnungsbesitzer in § 7 bilden den Kern des Vorbringens des Antragstellers.
Nicht Gegenstand der Normenkontrolle ist die konkrete Ausgestaltung der (Einzel- und Jahres-)Kurkarten, mit deren unterschiedlichem Leistungsumfang sich der Antragsteller ausführlich auseinandersetzt. Existenz und Ausstattung der Kurkarten sind in der Kurbeitragssatzung nicht erwähnt. Der Kurbeitrag wird als Gegenleistung dafür erhoben, dass ortsfremden Besuchern eines Kurorts die Möglichkeit geboten wird, die in erster Linie für sie vorgehaltenen gemeindlichen Kur- oder Erholungseinrichtungen zu benutzen und an den angebotenen Veranstaltungen teilzunehmen. Die Kurkarte stellt den Zahlungsnachweis, also die Quittung für die Entrichtung des Kurbeitrags dar und betrifft damit lediglich den Verwaltungsvollzug. Zusätzlich kann die Kurkarte – ohne dass dies in der Satzung vorgegeben wäre – Ermäßigungen bei der Inanspruchnahme von Leistungen vorsehen, für die Einzelentgelte erhoben werden. Hierzu gehören regelmäßig nicht nur gemeindliche Angebote, sondern auch Rabatte privater Gewerbetreibender oder Vergünstigungen bei der Inanspruchnahme staatlicher Einrichtungen wie etwa die im Gemeindegebiet des Antragsgegners gelegene Spielbank. Die konkrete Ausgestaltung der Kurkarten ist damit allenfalls eine Frage des interkommunalen Wettbewerbs zwischen den verschiedenen Kurorten, nicht aber einer Überprüfung im Normenkontrollverfahren zugänglich.
b) Für die genannten Satzungsbestimmungen ist der Antragsteller antragsbefugt. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann einen Normenkontrollantrag jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Der Antragsteller ist Eigentümer einer Zweitwohnung im Geltungsbereich der Satzung und aufgrund dessen von den angegriffenen Bestimmungen unmittelbar rechtlich betroffen. Dies gilt zunächst hinsichtlich § 7 KBS, der sich speziell an Inhaber von Zweitwohnungen wendet und für diese – neben der eigentlichen Pauschalierung – weitere Sonderregelungen, etwa bestimmte Anzeige- und Auskunftspflichten, vorsieht. Dies gilt aber ebenso für die übrigen angegriffenen Satzungsbestimmungen insbesondere zur Beitragspflicht und -höhe, die den Antragsteller als Inhaber einer Zweitwohnung im Kurgebiet ebenfalls in eigenen Rechten betreffen.
2. Formelle Fehler der Satzung sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Die Satzung wurde ausweislich der vom Antragsgegner vorgelegten Unterlagen mit Gemeinderatsbeschluss vom 13. März 2013 beschlossen. Sie wurde vom ersten Bürgermeister des Antragsgegners ausgefertigt und gemäß Art. 26 Abs. 2 Satz 1 GO durch Veröffentlichung im Amtsblatt des Antragsgegners bekannt gemacht.
3. Die vom Antragsteller gegen die §§ 1, 4 und 9 KBS erhobenen Rügen greifen nicht durch. Die Kurbeitragsflicht nach § 1 KBS knüpft bei sachgerechter Auslegung an die Möglichkeit zur Benutzung der Kureinrichtungen und zur Teilnahme an den Kurveranstaltungen an (dazu a). Die in § 4 KBS sowie in § 3 Abs. 3, § 5 und § 6 KBS zum Ausdruck kommende Neuregelung der Behandlung von Tagesgästen hat auf die Kurbeitragspflicht der Übernachtungsgäste und die Wirksamkeit der Satzung in ihrer Gesamtheit keine Auswirkungen (dazu b). Auch das in § 9 KBS bestimmte Inkrafttreten der Satzung begegnet keinen Bedenken (dazu c).
a) Nach Art. 7 Abs. 1 KAG können Gemeinden, die ganz oder teilweise als Kurort anerkannt sind, im Rahmen der Anerkennung zur Deckung ihres Aufwands für ihre Einrichtungen und Veranstaltungen, die Kur- oder Erholungszwecken dienen, einen Betrag erheben. Gemäß § 1 KBS besteht die Beitragspflicht für Personen, die sich zu Kur- oder Erholungszwecken im Kurgebiet der Gemeinde aufhalten, ohne dort ihre Hauptwohnung im Sinne des Melderechts zu haben, und denen die „Möglichkeit zur Benutzung der Kureinrichtungen und zur Teilnahme an den Veranstaltungen“ geboten wird. Soweit der Antragsteller aufgrund dieser Formulierung die Einbeziehung aller denkbaren Veranstaltungen auch ohne Kurbezug in die Kurbeitragspflicht befürchtet, handelt es sich um ein Scheinproblem. Diese Wendung in der Satzung knüpft an Art. 7 Abs. 2 Satz 1 KAG an, der von der „Möglichkeit zur Benutzung der Einrichtungen und zur Teilnahme an den Veranstaltungen“ spricht. Wie sich aus dem systematischen Zusammenhang mit Art. 7 Abs. 1 KAG sowie aus dem Sinn und Zweck des Kurbeitrags ergibt, bezieht sich dieser auf die gemeindlichen „Einrichtungen und Veranstaltungen, die Kur- oder Erholungszwecken dienen“. Der Kurbeitrag ist somit begriffsnotwendig auf „Kureinrichtungen“ und „Kurveranstaltungen“ bezogen und beschränkt. Die Formulierung in § 1 KBS, die sich sprachlich klarer als „Kureinrichtungen“ und „-veranstaltungen“ fassen ließe, kann ohne weiteres in diesem Sinn ausgelegt und verstanden werden.
b) Die im Vergleich zur Vorgängersatzung neu geregelte Behandlung der Tagesgäste wirkt sich nicht auf die Kurbeitragspflicht der Übernachtungsgäste aus und macht die Satzung nicht unwirksam. Während nach der Vorgängersatzung (§ 5 Abs. 1 KBS vom 17.12.2009) Tagesgäste am ersten Tag ihres Aufenthalts mittels eines hierfür bei der Gemeinde erhältlichen Formblatts die erforderlichen Angaben zu machen hatten, ist der entsprechende Passus im jetzigen § 5 KBS nicht mehr enthalten. Dieser regelt nur noch die Meldepflicht für Übernachtungsgäste, wenngleich § 4 Abs. 3 KBS weiterhin von der Kurbeitragspflicht (auch) von Tagesgästen ausgeht. Ausweislich seiner Angaben ist der Antragsgegner aus Praktikabilitätsgründen sowohl bei Übernachtungs- als auch bei Tagesgästen davon abgekommen, diese unmittelbar ihm gegenüber zu den erforderlichen Angaben zu verpflichten. Vielmehr setze man in § 6 KBS die von Art. 7 Abs. 4 KAG eröffnete Möglichkeit um, Übernachtungsgäste und Tagesgäste mithilfe von Beherbergungsbetrieben und Kuranstalten zum Kurbeitrag heranzuziehen, und stelle den Vollzug durch Einsatz von Kontrolleuren sicher.
Diese – durch die praktischen Vollzugsschwierigkeiten des Antragsgegners bei der Erfassung von Tagesgästen veranlasste – Neuerung ist nicht zu beanstanden. Allein der Umstand, dass es kein Formblatt für Tagesgäste mehr gibt, besagt weder, dass diese von vornherein nicht mehr kurbeitragspflichtig im Sinn des § 1 KBS wären, noch dass sie nicht – sei es über freiwillige Zahlungen oder über § 6 KBS – erfasst werden könnten. Im Übrigen sind nach der Rechtsprechung des Senats (BayVGH, U. v. 1.8.2016 – 4 BV 15.844 – juris Rn. 29 m. w. N.) Tagesgäste nicht kurbeitragspflichtig, wenn sie nicht mit vertretbarem Verwaltungsaufwand erfasst werden können. Die in der Kurbeitragssatzung enthaltene Beitragspflicht ist in diesen Fällen einschränkend dahingehend auszulegen, dass die verwaltungspraktisch nicht erfassbaren Tagesgäste vom Kreis der Beitragspflichtigen ausgenommen sind. Die Kurbeitragspflicht der Übernachtungsgäste bleibt hiervon jedoch unberührt, zumindest wenn – wie hier – keine Anhaltspunkte für eine Überdeckung zulasten der Übernachtungsgäste bestehen. Es kann einem Kurort nicht angesonnen werden, den Kurbeitrag von vornherein defizitär zu kalkulieren, weil die Erhebung des Kurbeitrags bei den Tagesgästen verwaltungspraktisch ausgeschlossen ist und Tagesgäste deshalb von der Kurbeitragspflicht ausgenommen sind (OVG MV, U. v. 26.11.2014 – 1 K 14/11 – juris Rn. 43).
c) Das in § 9 KBS geregelte Inkrafttreten der Satzung ist nicht zu beanstanden. Soweit der Antragsteller rügt, dass trotz unterjährigen Inkrafttretens der Satzung der volle Pauschalierungsbetrag für ein ganzes Jahr zu zahlen sei, handelt es sich hierbei um eine Frage der Auslegung von § 7 KBS. Die diesbezüglichen Bedenken greifen im Ergebnis nicht durch (s. dazu unter 5. d).
4. § 7 Abs. 1 Satz 1 KBS verstößt insoweit gegen höherrangiges Recht, als danach nicht nur Zweitwohnungsinhaber, sondern auch deren Ehegatten und deren einkommensteuerrechtlich dem Haushalt des Beitragspflichtigen zugerechnete Kinder einen jährlichen pauschalen Kurbeitrag zu entrichten haben. Diese Erstreckung der zwingend vorgesehenen Pauschalierung auf Familienangehörige des Zweitwohnungsinhabers ist vom eindeutigen Wortlaut des Art. 7 Abs. 2 Satz 5 KAG nicht gedeckt (dazu a). Dieser kann angesichts der bestehenden verfassungsrechtlichen Bedenken, Wertungswidersprüche und Abgrenzungsschwierigkeiten nicht mit dem Hinweis auf teleologische Erwägungen überspielt werden (dazu b). Die Pauschalierung ist daher auf ihren Kern, die Anknüpfung an das Innehaben der Zweitwohnung, zurückzuführen (dazu c).
a) Der Kreis der Kurbeitragspflichtigen wird durch Art. 7 Abs. 2 Satz 1 KAG unmittelbar und abschließend vorgegeben (vgl. BayVGH, U. v. 19.6.2008 – 4 N 07.555 – BayVBl 2009, 725/726). Hierzu können auch Inhaber von Zweitwohnungen zählen, wie der Gesetzgeber selbst mit den Sonderregelungen für diesen Personenkreis in Art. 7 Abs. 2 Satz 4 Hs. 2, Satz 5 und 6 KAG voraussetzt. Den Inhabern von Zweitwohnungen bietet sich typischerweise – zumal durch eine eigene Wohnung verfestigt – die Möglichkeit, von dem gemeindlichen Kur- und Erholungsangebot Gebrauch zu machen. Seit der Einführung der genannten Sonderregelungen durch Gesetzesänderung vom 28. Dezember 1992 (GVBl S. 775) sieht der Verwaltungsgerichtshof die Erhebung eines pauschalen Kurbeitrags für Zweitwohnungsinhaber als grundsätzlich zulässig an (BayVGH, U. v. 30.12.1993 – 4 N 92.2513 – GK 1994 Rn. 150). Die in der gesetzlichen Typisierung angelegte Vermutungsregel (aa) ist nach ihrem Wortlaut auf den Zweitwohnungsinhaber beschränkt (bb).
aa) Gemäß Art. 7 Abs. 2 Satz 5 KAG können die Gemeinden für Inhaber von Zweitwohnungen in der Abgabesatzung eine pauschale Abgeltung des Kurbeitrags vorschreiben. Nach ständiger Rechtsprechung (vgl. etwa BayVGH, U. v. 30.1.2008 – 4 B 05.3218 – juris Rn. 19 f. m. w. N.) lehnt sich das kurbeitragsrechtliche Merkmal des „Innehabens einer Zweitwohnung“, das die Pauschalierung auslöst, an das Melderecht an (vgl. Art. 13 ff. MeldeG in der bis 31.10.2015 geltenden Fassung bzw. nunmehr §§ 17 ff. BMG). Wie sich aus der Beweislastregel des Art. 7 Abs. 2 Satz 6 KAG ergibt, muss nicht die Gemeinde den Nachweis für den Bezug der Zweitwohnung führen; vielmehr begründet das Eigentum an einer Zweitwohnung im Kurgebiet – ebenso wie die dauerhafte Anmietung oder sonstige Inbesitznahme einer solchen Wohnung – die Vermutung eines Aufenthalts zu Kurzwecken. Diese an den Erwerb der Wohnung anknüpfende Vermutung erstreckt sich darauf, dass die Wohnung – erstens – als Zweitwohnung innegehabt wird, dass sich ihr Inhaber dort – zweitens – aufhält und dass damit – drittens – die Möglichkeit zur Benutzung der Kureinrichtungen und zur Teilnahme an den Kurveranstaltungen verbunden ist. Die durch den Erwerb der Zweitwohnung begründete Vermutung kann auf jeder der drei Ebenen widerlegt werden, indem der Betroffene substantiiert darlegt, dass er sich im Erhebungszeitraum nicht (d. h. an keinem Tag) in einer die Kurbeitragspflicht auslösenden Weise in der Wohnung aufgehalten hat. An die Widerlegung der Vermutung dürfen, zumal es sich um einen Negativbeweis handelt, keine überspannten Anforderungen gestellt werden (vgl. BayVGH, U. v. 6.2.2007 – 4 BV 05.2550 – ZKF 2007, 142; U. v. 30.1.2008 – 4 B 05.3218 – juris Rn. 25). Eine plausible Erklärung des Beitragspflichtigen wird hierfür regelmäßig ausreichen.
bb) Nach ihrem klaren und eindeutigen Wortlaut gilt die Vermutung nur für den Zweitwohnungsinhaber selbst. Dementsprechend ist die Ermächtigungsgrundlage für die satzungsmäßige Pauschalierung auf „Inhaber von Zweitwohnungen“ beschränkt. Demgegenüber sieht der streitgegenständliche § 7 Abs. 1 Satz 1 KBS die zwangsweise Pauschalierung auch für Ehegatten und einkommensteuerrechtlich dem Haushalt des Beitragspflichtigen zugerechnete Kinder vor. Diese Erweiterung des Adressatenkreises der Pauschalierung ist vom Wortlaut der Satzungsermächtigung des Art. 7 Abs. 2 Satz 5 KAG nicht gedeckt. Dem Gesetzeswortlaut kommt im Abgabenrecht eine erhebliche Bedeutung zu (vgl. nur BVerwG, U. v. 26.11.2003 – 9 C 4.03 – BVerwGE 119, 258/260 = NVwZ 2004, 481/482). Dies gilt auch bei der streitgegenständlichen Pauschalierung, die zwar nicht die Kurbeitragspflicht als solche, aber die Art und Höhe der Beitragserhebung betrifft und zu einem deutlich veränderten abgabenrechtlichen Ergebnis gegenüber der Abrechnung im Einzelfall führen kann (vgl. BayVGH, U. v. 3.3.1993 – 4 B 92.2612 – ZKF 1993, 180). Soweit der Senat in seiner früheren Rechtsprechung die Erstreckung der Pauschalierung auf Familienangehörige mit teleologischen Erwägungen gebilligt hat (BayVGH, U. v. 13.8.1999 – 4 B 97.973 – VGH n. F. 53, 8/12 = NVwZ 2000, 225/226; bestätigt etwa durch BayVGH, U. v. 4.5.2006 – 4 BV 06.341 – ZKF 2007, 117), geschah dies unter ausdrücklichem Hinweis auf den entgegenstehenden Wortlaut der Norm.
b) An dieser Rechtsprechung hält der Senat angesichts der gewandelten tatsächlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen nicht mehr fest. Die satzungsmäßige Einbeziehung von Familienangehörigen in die Zwangspauschalierung lässt sich nicht durch teleologische Erwägungen rechtfertigen. Die insoweit ins Feld geführten Argumente der Praktikabilität und Verwaltungsvereinfachung erweisen sich als nicht tragfähig. Die Einbeziehung von Ehegatten begegnet angesichts verschiedener Wertungswidersprüche verfassungsrechtlichen Bedenken (aa). Die Erstreckung der Zwangspauschalierung auf Kinder führt zu unüberwindlichen Abgrenzungsschwierigkeiten (bb).
aa) Die Verpflichtung der Ehegatten von Zweitwohnungsinhabern, die nicht zugleich selbst (Mit-)Inhaber der Zweitwohnung sind, zur Entrichtung des pauschalierten Jahreskurbeitrags erweist sich gleichzeitig als zu eng und zu weit. Die unterschiedliche Behandlung von Ehegatten und Lebenspartnern ist verfassungswidrig (1). Auch im Übrigen führt die pauschale Anknüpfung an das formale Band der Ehe zu Wertungswidersprüchen (2).
(1) Die Erstreckung der Zwangspauschalierung auf Verheiratete, nicht aber auf Lebenspartner im Sinn des Gesetzes über die Eingetragene Lebenspartnerschaft (Lebenspartnerschaftsgesetz – im Folgenden: LPartG) kann sich generalisierend betrachtet – je nach der Zahl der tatsächlich in der Zweitwohnung verbrachten Aufenthaltstage – zugunsten oder zulasten der jeweiligen Personengruppen auswirken. Auch wenn sie nicht speziell die Ehe belastet und damit den besonderen Gleichheitssatz des Art. 6 Abs. 1 GG nicht verletzt (vgl. BVerfG, B. v. 15.11.1994 – 1 BvR 1675/91 – BayVBl 1995, 112), erweist sie sich als verfassungswidrig, weil sie als Ungleichbehandlung im Sinn von Art. 3 Abs. 1 GG nicht durch sachliche Gründe gerechtfertigt ist. Der Senat hatte die Einbeziehung von Ehegatten maßgeblich damit begründet, dass nach dem in § 1353 Abs. 1 Satz 2 BGB zum Ausdruck kommenden gesetzlichen Leitbild der Ehe eine Vermutung dahingehend bestehe, dass Ehegatten die Freizeit, in der man sich typischerweise in der Zweitwohnung aufhalte, überwiegend gemeinsam verbrächten (vgl. BayVGH, U. v. 13.8.1999 – 4 B 97.973 – VGH n. F. 53, 8/12 = NVwZ 2000, 225/226; U. v. 4.5.2006 – 4 BV 06.341 – ZKF 2007, 117 ff.). Angesichts gewandelter Lebensverhältnisse erscheint es schon in tatsächlicher Hinsicht zweifelhaft, ob diese Vermutung heute noch Geltung beanspruchen kann. Sollte man ihre Tragfähigkeit weiterhin anerkennen, müsste die Annahme jedenfalls – angesichts der parallelen Formulierung von § 1353 Abs. 1 Satz 2 BGB und § 2 LPartG – für Lebenspartner in gleicher Weise gelten. Nach der gesetzlichen Ausgestaltung stellen Ehe und eingetragene Lebenspartnerschaft in vergleichbarer Weise verbindlich gefasste Lebensformen dar (vgl. neben § 2 etwa auch § 1 Abs. 1 Satz 1 und § 11 Abs. 1 LPartG). Die satzungsrechtliche Ungleichbehandlung von Verheirateten und Lebenspartnern kann sonach – ebenso wie beispielsweise beim Ehegattensplitting im Einkommensteuerrecht (BVerfG, B. v. 7.5.2013 – 2 BvR 909/06 u. a. – BVerfGE 133, 377) – verfassungsrechtlich keinen Bestand haben.
(2) Auch im Übrigen führt die Anknüpfung an das formale Band der Ehe zu Wertungswidersprüchen. Zwar ist die Heranziehung von Ehegatten zum pauschalen Jahreskurbetrag nicht schon deshalb verfassungswidrig, weil Partner nichtehelicher Lebensgemeinschaften nicht dem pauschalierten Jahreskurbeitrag unterliegen. Diese in weniger verbindlichen Paarbeziehungen zusammenlebenden Personen wollen die mit einer Eheschließung verbundenen Rechtsfolgen – also auch eine etwaige Begünstigung durch die Pauschalierung bei langen Zweitwohnungsaufenthalten – bewusst nicht eintreten lassen (vgl. etwa BVerfG, B. v. 17.11.2010 – 1 BvR 1883/10 – BVerfGK 18, 249 = NJW 2011, 1663 m. w. N.). Die pauschale Anbindung an den Ehestand erweist sich jedoch insoweit als problematisch, als sie den Sonderstatus von dauernd getrennt lebenden Ehepartnern (vgl. etwa § 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EStG; Art. 3 Abs. 3 Satz 3 KAG) nicht hinreichend berücksichtigt. Die mit dem Leitbild der Ehe begründete Vermutung, dass Ehegatten Urlaub und Freizeit in der Zweitwohnung gemeinsam verbringen, wird – unabhängig von seiner generellen Fragwürdigkeit – jedenfalls bei dauernd getrennt lebenden Ehegatten widerlegt (vgl. auch § 1353 Abs. 2, § 1361 bis § 1361b BGB). Selbst wenn der getrennt lebende Ehegatte des Zweitwohnungsinhabers nach wie vor Zugriff auf die Zweitwohnung haben sollte, wird er diese typischerweise zu anderen Zeiten als der Inhaber selbst nutzen. Das für die Erstreckung der Pauschalierung ins Feld geführte Argument der Verwaltungsvereinfachung bei gleichzeitigem Aufenthalt der Ehegatten im Kurgebiet greift daher in dieser Fallkonstellation nicht durch.
bb) Vor diesem Hintergrund kann die Kurbeitragssatzung auch „einkommensteuerrechtlich dem Haushalt des Beitragspflichtigen zugerechnete Kinder“ nicht in die Zwangspauschalierung einbeziehen. Der Antragsteller hat in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass das Einkommensteuerrecht eine haushaltsmäßige Zurechnung begrifflich nicht (mehr) kennt (vgl. §§ 32, 63, 64 EStG). Unabhängig davon ist die satzungsmäßige Erstreckung schon deswegen nicht möglich, weil sie auf vergleichbare Bedenken wie bei den Ehegatten trifft. Dies gilt umso mehr, als die Erstreckung auf die dem Haushalt der Beitragspflichtigen zugerechneten Kinder nach dem Satzungswortlaut altersmäßig nicht beschränkt ist. Insbesondere zeigt die in § 7 Abs. 2 KBS vorgesehene Staffelung, wonach Personen ab dem vollendeten 16. Lebensjahr den jährlichen pauschalen Kurbeitrag in voller Höhe schulden, dass auch ältere bzw. erwachsene Kinder von der Zwangspauschalierung erfasst werden sollen. Dies ist nicht einmal von der bisherigen Rechtsprechung des Senats gedeckt, der eine dem § 1353 Abs. 1 Satz 2 BGB vergleichbare gesetzliche Vermutung (siehe § 1626 BGB) und Lebenserfahrung nur für jüngere Kinder anerkennen wollte (BayVGH, U. v. 13.8.1999 – 4 B 97.973 – VGH n. F. 53, 8/12 = NVwZ 2000, 225/226; U. v. 6.2.2007 – 4 BV 05.2550 – ZKF 2007, 142; U. v. 30.1.2008 – 4 B 05.3218 – juris Rn. 20). Ohne dies weiter zu vertiefen, hatte der Senat bereits seinerzeit darauf hingewiesen, dass ältere Kinder die Wochenenden und Ferien häufig nicht mit ihren Eltern, sondern eher im Kreise von Gleichaltrigen verbringen. Eine – im Satzungswortlaut ohnehin nicht vorgesehene – Differenzierung zwischen „jüngeren“ und „älteren“ Kindern führt jedoch zu unüberwindlichen Abgrenzungsschwierigkeiten und vermag an der Überdehnung des Art. 7 Abs. 2 Satz 5 KAG nichts zu ändern.
c) Die dargelegten Verfassungsverstöße und Wertungswidersprüche führen dazu, dass Familienangehörige von Zweitwohnungsinhabern generell nicht in die Pauschalierung einbezogen werden können. Insbesondere ist es weder möglich, die Pauschalierungsnorm analog auf Lebenspartner anzuwenden, noch kann sie dahingehend teleologisch reduziert werden, dass sie nur für gelebte eheliche Lebensgemeinschaften gilt (dazu VG München, U. v. 3.3.2016 – M 10 K 15.1340 – juris Rn. 32 ff.; U. v. 7.5.2015 – M 10 K 14.719 – juris Rn. 37 ff.). Auch müssen sich die Familienangehörigen von Zweitwohnungsinhabern nicht auf die Rückerstattungsnorm des § 7 Abs. 6 Satz 2 KBS verweisen lassen. Es kann ihnen nicht angesonnen werden, die für Zweitwohnungsinhaber geltende Kuraufenthaltsvermutung im Einzelfall zu widerlegen. Vielmehr ist die Zwangspauschalierung als Sonderregelung (vgl. BayVGH, U. v. 30.1.2008 – 4 B 05.3218 – juris Rn. 18) auf ihren Kern, die örtliche Radizierung in Form des Innehabens der Zweitwohnung, zurückzuführen. Die Möglichkeit des Antragsgegners, die kurbeitragspflichtigen (§ 1 KBS) Familienmitglieder des Wohnungsinhabers nach den allgemeinen Satzungsbestimmungen individuell zum Kurbeitrag heranzuziehen (vgl. §§ 5 und 6 KBS), bleibt hiervon unberührt.
5. Die übrigen Bestimmungen des § 7 sind hingegen nicht zu beanstanden, und zwar weder isoliert betrachtet noch angesichts der Teilnichtigkeit des § 7 Abs. 1 Satz 1 KBS. Sie bleiben daher vom Nichtigkeitsausspruch unberührt. Der in § 7 Abs. 1 Satz 1 KBS verwendete Begriff „entrichten“ behält auch für die Zweitwohnungsinhaber seinen Sinn (dazu a). Gleiches gilt für die Höhe des jährlichen pauschalen Kurbeitrags nach § 7 Abs. 2 KBS, die auf zutreffenden Ermittlungen des Antragsgegners beruht (dazu b). Die in § 7 Abs. 3 und Abs. 6 KBS vorgesehenen Anzeige- und Auskunftspflichten begegnen keinen rechtlichen Bedenken (dazu c). Beim Erwerb oder bei der Aufgabe der Zweitwohnung während des laufenden Kalenderjahres ist nach § 7 Abs. 4 und 5 KBS nur ein anteiliger Pauschalbetrag zu zahlen (dazu d).
a) Der in § 7 Abs. 1 Satz 1 KBS verwendete Begriff des „Entrichtens“ behält – nach dem Wegfall der Pauschalierung für Familienangehörige – auch für Zweitwohnungsinhaber selbst seinen Sinn. Soweit der Antragsteller diesem Terminus eine spezifisch steuerrechtliche Bedeutung beimessen und ihn auf das Einstehen für fremde Verbindlichkeiten (vgl. § 43 Satz 2 AO) verengen will, verkennt er, dass die kommunalabgabenrechtliche Terminologie weder an die steuerrechtliche Begrifflichkeit anknüpft noch an diese gebunden ist. Wie sich aus allgemeinen Auslegungsgrundsätzen ergibt, wird der Terminus „entrichten“ in der Satzung nicht nur für die Heranziehung zur Entrichtung des von einem Dritten geschuldeten Kurbeitrags, sondern als allgemeiner Rechtsbegriff im Sinn von „zahlen“ verwendet. Diese Begrifflichkeit findet sich nicht nur im Kommunalabgabenrecht (vgl. Art. 5 Abs. 10 Satz 2 KAG), sondern beispielsweise auch im Zivilrecht, wo vom „Entrichten“ von Miete, Pacht, Werklohn etc. die Rede ist (vgl. §§ 535 ff., §§ 581 ff., § 631 BGB). Das „Entrichten“ erfasst somit die Begleichung von fremden und von eigenen Schulden gleichermaßen.
b) Ebenfalls nicht zu beanstanden ist die in § 7 Abs. 2 KBS geregelte Höhe des jährlichen pauschalen Kurbeitrags, die mit ihrer Festsetzung auf 92,00 Euro bzw. 46,00 Euro – im Zusammenspiel mit der Beitragshöhe für Einzelanmelder nach § 4 Abs. 2 KBS – an einen Aufenthalt von 46 Tagen im Kurgebiet anknüpft. Sie behält auch für Kinder weiterhin ihren Sinn, nämlich dann, wenn diese selbst Inhaber von Zweitwohnungen sind. Die an die Ermittlung der durchschnittlichen Aufenthaltsdauer zu stellenden Anforderungen (aa) hat der Antragsgegner durch Auswertung der ihm vorliegenden Pauschalierungsvereinbarungen erfüllt (bb).
aa) Nach Art. 7 Abs. 2 Satz 5 KAG hat sich die pauschale Abgeltung des Kurbeitrags an der durchschnittlichen Aufenthaltsdauer der Zweitwohnungsinhaber in der Gemeinde zu orientieren. Das Gesetz schreibt nicht vor, wann und auf welche Weise die Gemeinde die durchschnittliche Aufenthaltsdauer zu ermitteln hat. Für die Art der Ermittlung können sich verschiedene Methoden anbieten, etwa die Befragung bzw. sonstige Angaben von Zweitwohnungsinhabern oder die Berücksichtigung von Erfahrungswerten, die sich z. B. aus einer großen Anzahl von abgeschlossenen Pauschalierungsvereinbarungen mit Zweitwohnungsinhabern ergeben haben (BayVGH, U. v. 13.8.1999 – 4 B 97.973 – BayVGH n. F. 53, 8/12 f. = NVwZ 2000, 225/226). Eine nachträgliche Kalkulation, bezogen auf den Zeitpunkt des Satzungserlasses, ist zur Rechtfertigung der vorgefundenen oder gegriffenen Beitragssätze ausreichend. Aus dem Gesetzeswortlaut („zu orientieren hat“) ergibt sich, dass Art. 7 Abs. 2 Satz 5 KAG keine mathematisch genaue Ermittlung der durchschnittlichen Aufenthaltsdauer verlangt, sondern den Gemeinden einen Beurteilungsspielraum eröffnet (st. Rspr.; grundlegend BayVGH, U. v. 30.12.1993 – 4 N 92.2513 – GK 1994 Rn. 150; U. v. 13.8.1999 – 4 B 97.973 – BayVGH n. F. 53, 8/13 f. = NVwZ 2000, 225/226).
bb) Hieran gemessen ist die Höhe des pauschalierten Jahreskurbeitrags bzw. die zugrunde liegende Ermittlung der durchschnittlichen Aufenthaltsdauer nicht zu beanstanden. Der Antragsgegner hat schriftsätzlich sowie in der mündlichen Verhandlung vom 28. September 2016 seine Vorgehensweise zur Ermittlung einer durchschnittlichen Aufenthaltsdauer von 46 Tagen im Einzelnen dargelegt. Er nahm die von Zweitwohnungsinhabern freiwillig abgeschlossenen Pauschalierungsvereinbarungen über 46 Aufenthaltstage zum Ausgangspunkt seiner Überlegungen und legte damit eine geeignete Ermittlungsmethode zugrunde. Diese Methode erscheint sogar verlässlicher und aussagekräftiger als unverbindliche Selbstauskünfte bzw. Befragungen der Kurgäste, bei denen sich Fragen der Repräsentativität und der datenschutzrechtlichen Zulässigkeit stellen können (vgl. auch BayVGH, U. v. 13.8.1999 – 4 B 97.975 – juris Rn. 31). Konkret zog der Antragsgegner die ihm im Kalenderjahr 2013 vorliegenden 733 Vereinbarungen heran und wählte damit – bei insgesamt gut 1.000 erfassten Zweitwohnungen – einen repräsentativen Ausschnitt. Auch wenn nach der damaligen Vertragsgestaltung überhaupt nur Pauschalierungsvereinbarungen über 46 Tage angeboten wurden, liegt in deren Abschluss gerade nicht der vom Antragsteller monierte Zwang. Vielmehr veranschaulicht die große Zahl der abgeschlossenen Vereinbarungen, dass ein hoher Prozentsatz der Zweitwohnungsinhaber von einem für sie attraktiven Angebot Gebrauch gemacht hat.
Anhaltspunkte dafür, dass die Zahlen angesichts demografischer und sozialer Veränderungen bzw. eines geänderten Urlaubs- und Freizeitverhaltens nicht (mehr) valide gewesen sein könnten, sind weder vom Antragsteller plausibel vorgetragen noch sonst ersichtlich. Überdies hat der Antragsgegner unwidersprochen auf die große Zahl der mit einem Nebenwohnsitz gemeldeten Personen (ca. 1/3 der Beitragspflichtigen) hingewiesen, die sich nach melderechtlichem Verständnis (vgl. Art. 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 MeldeG in der bis 31.10.2015 geltenden Fassung) mehr als zwei Monate jährlich im Gemeindegebiet aufhalten. Im Übrigen muss angesichts der Geringfügigkeit des Kurbeitrags (vgl. zu diesem Kriterium BVerfG, B. v. 15.11.1994 – 1 BvR 1675/91 – BayVBl 1995, 112) der Aufklärungs- und Ermittlungsaufwand überschaubar bleiben und darf nicht zu einer unverhältnismäßigen Belastung der Gemeinde führen. Insbesondere kann angesichts des sich hier anbietenden Rückgriffs auf zahlenmäßig repräsentative, inhaltlich aussagekräftige und hinreichend aktuelle Pauschalierungsvereinbarungen keine aufwändige Einzelbefragung aller Zweitwohnungsinhaber oder eine fortlaufende Aktualisierung des zugrunde Datenmaterials verlangt werden. Andernfalls liefe der Sinn und Zweck der Pauschalierung leer, die gerade an die durchschnittliche und nicht die tatsächliche Aufenthaltsdauer anknüpft.
c) Keinen rechtlichen Bedenken begegnen weiter die in § 7 Abs. 3 und Abs. 6 KBS vorgesehenen Anzeige- und Auskunftspflichten. Die Auskunftspflicht des § 7 Abs. 6 Satz 1 KBS findet ihre Rechtsgrundlage in dem speziell für Zweitwohnungsinhaber geltenden Art. 7 Abs. 2 Satz 4 Hs. 2 KBS; sie kann in der Satzung (deklaratorisch) wiederholt werden. Nach Art. 7 Abs. 2 Satz 4 Hs. 1 KAG können alle Kurbeitragspflichtigen – also auch Zweitwohnungsinhaber – verpflichtet werden, der Gemeinde unverzüglich die für die Feststellung der Beitragspflicht notwendigen Angaben zu machen. Zumindest von dieser Grundlage sind die Anzeigepflichten des § 7 Abs. 3 KBS gedeckt. Auf die Frage, ob die Gemeinde die Daten auch anderweitig gewinnen könnte, kommt es nicht an. Die in der Satzung normierten Anzeige- und Auskunftspflichten behalten trotz der Teilnichtigkeit des § 7 Abs. 1 Satz 1 KBS ihren Sinn, weil die Gemeinde gleichwohl – dann eben für die individuelle Heranziehung der Familienangehörigen oder auch sonstiger Zweitwohnungsnutzer zum Kurbeitrag – Kenntnis von den Wohn- und Nutzungsverhältnissen haben muss.
d) Soweit der Antragsteller Unzulänglichkeiten der Pauschalierung bei unterjährigen Veränderungen rügt, ist gegen die diesbezüglichen Bestimmungen des § 7 Abs. 4 und Abs. 5 KBS, auch im Zusammenspiel mit § 7 Abs. 2 KBS sowie mit der Regelung zum Inkrafttreten nach § 9 KBS, nichts zu erinnern. Entgegen der Ansicht des Antragstellers ergibt eine gesetzes- und verfassungskonforme Auslegung der Satzungsbestimmungen, dass in diesen Fällen – also bei unterjährigem Entstehen oder Entfallen der Beitragspflicht sowie im Jahr des Inkrafttretens der Satzung – der jährliche pauschale Kurbeitrag nicht in voller Höhe, sondern nur anteilig zu entrichten ist. Dieses Ergebnis folgt aus einer Gesamtschau der einschlägigen Bestimmungen, insbesondere aus den Regelungen zum Beginn und Ende der Beitragspflicht in § 7 Abs. 4 Sätze 2 und 3 KBS. Es wird durch die – den Festsetzungsmodalitäten geschuldete – Erstattungsnorm des § 7 Abs. 5 Satz 3 KBS nicht widerlegt, sondern gerade bestätigt. Dementsprechend hat auch der Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass im Fall eines Erwerbs oder einer Aufgabe der Zweitwohnung während des laufenden Kalenderjahres nur ein monatsbezogener Anteil vom Inhaber gefordert werde. Die (anteilige) Pauschalierung für das Kalenderjahr 2013 hat der Antragsgegner aufgrund technischer Probleme bisher nicht vollzogen.
6. Die vom Senat festgestellte Unwirksamkeit der einzelnen Satzungsteilnorm hat nicht die Ungültigkeit aller vom Antragsteller angegriffenen Bestimmungen der Satzung und erst recht nicht die Ungültigkeit der gesamten Satzung zur Folge. § 7 Abs. 1 Satz 1 KBS stellt eine Sonderregelung betreffend die Art der Beitragserhebung bei einer speziellen Personengruppe dar. Die vom Senat für unwirksam erklärte Bestimmung ist im Vergleich zum Gesamtinhalt der Satzung nur von untergeordneter Bedeutung. Es ist ohne weiteres anzunehmen, dass der Antragsgegner die Kurbeitragssatzung auch ohne die beanstandete Norm erlassen hätte, denn die Restregelung bleibt ohne den unwirksamen Teil sinnvoll (zu diesem Maßstab Schmidt in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 47 Rn. 93). Dies hat der Antragsgegner im Übrigen auch schriftsätzlich bestätigt.
7. Der Antragsgegner hat die Entscheidungsformel hinsichtlich der für unwirksam erklärten Rechtsvorschrift in derselben Weise zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekannt zu machen wäre (§ 47 Abs. 5 Satz 2 Hs. 2 VwGO).
8. Da lediglich eine Teilbestimmung des § 7 der angegriffenen Satzung nicht mit höherrangigem Recht im Einklang steht, war dem – auf die §§ 1, 4, 7 und 9 KBS bezogenen – Normenkontrollantrag mit der Kostenfolge aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO nur teilweise stattzugeben. Angesichts des nur untergeordneten Erfolgs des Antragstellers hält der Senat eine Belastung des Antragsgegners mit den Verfahrenskosten in Höhe von einem Zehntel für angemessen. Die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
Rechtsmittelbelehrung
Nach § 133 VwGO kann die Nichtzulassung der Revision durch Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht in Leipzig angefochten werden. Die Beschwerde ist beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Beschwerde muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. In der Beschwerdebegründung muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.
Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Hochschulen mit Befähigung zum Richteramt nur die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen. Für die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Angelegenheiten (u. a. Verfahren mit Bezügen zu Dienst- und Arbeitsverhältnissen) sind auch die dort bezeichneten Organisationen und juristischen Personen als Bevollmächtigte zugelassen. Sie müssen in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 10.000 Euro festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).