IT- und Medienrecht

Aktenzeichen  7 CE 18.1722

Leitsatz

1 Der Grundsatz der Erforderlichkeit gebietet, dass die Medienaufsicht Maßnahmen nur ergreift, wenn die durch die Glücksspielbehörde beanstandete Werbung weiterhin gesendet wird. (Rn. 40) (redaktioneller Leitsatz)
2 Nach § 5 Abs. 3 GlüStV ist jegliche Werbung für Glücksspiele im Fernsehen, auch eine nach § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV an sich zulässige, verboten. Im Fernsehen verboten ist damit auch die Information über die Existenz eines Glücksspiels (BayVGH BeckRS 2018, 21837), mithin auch die mittelbare Werbung. (Rn. 42 – 47) (redaktioneller Leitsatz)
3 Die Ausstrahlung unzulässiger Werbesendungen ist vom Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 GG nicht erfasst. (Rn. 54) (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

M 17 S 18.3799 2018-08-09 Bes VGMUENCHEN VG München

Tenor

I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
II. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
III. Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 25.000 Euro festgesetzt.

Gründe

I.
Die Antragstellerin verbreitet als privater Rundfunkanbieter bundesweit das Fernsehprogramm „…“, ein Spartenprogramm, das im Wesentlichen Sportsendungen zum Gegenstand hat. Sie wendet sich gegen den Bescheid der Antragsgegnerin, mit dem die Ausstrahlung von Werbung für das Angebot unter https:/ …gratis beanstandet und untersagt worden ist. Mit ihrer Beschwerde verfolgt sie ihren in erster Instanz erfolglosen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen den für sofort vollziehbar erklärten Bescheid weiter.
Im Rahmen der ausgestrahlten Werbespots wird für die Teilnahme an einem kostenfreien Gewinnspiel auf der Internetseite https:/ …gratis geworben. Die Internetseite https:/ …gratis wird von der L* … Ltd., einer in Gibraltar ansässigen Gesellschaft, betrieben. Angeboten wird die Abgabe von Wetten auf den Ausgang von in Deutschland erlaubten staatlichen Lotterien wie z.B. „LOTTO 6aus49“, „Eurojackpot“ und auf den Ausgang von in anderen Ländern veranstalteten Lotterien wie z.B. „Euromillions“, „Megamillions“ und „Powerball“. Dem Nutzer wird die Möglichkeit eröffnet, einmal pro Kalendermonat an einem kostenlosen Gewinnspiel teilzunehmen. Eine wiederholte Spielteilnahme oder ein parallele Spielteilnahme an mehreren der Gewinnspiele ist nicht möglich.
Die Antragsgegnerin ist der Auffassung, dass durch die für das Angebot https:/ …gratis geschaltete Werbung mittelbar für die kommerziellen Angebote unter „www. …com“ und „www. …de“ und damit für unerlaubtes Glücksspiel geworben werde. Betreiberin dieser Internetseiten ist die ebenfalls in Gibraltar ansässige Firma … Ltd., die die Teilnahme an verschiedenen Glücksspielen anbietet. Das Angebot entspricht im Wesentlichen dem Angebot auf der Seite https:/ …gratis, eine Teilnahme ist jedoch nur gegen Entgelt möglich.
Der … Ltd. war bereits mit Bescheid vom 23. Februar 2016 nach § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 GlüStV untersagt worden, unerlaubtes öffentliches Glücksspiel i.S.v. § 3 GlüStV über das Internet in Bayern zu vertreiben sowie in Bayern hierfür zu werben. Der Antrag der … Ltd. auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die Untersagungsverfügung wurde zuletzt mit Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 2. März 2017 – 10 CS 16.2149 – ZfWG 2017, 276) abgelehnt. Entsprechende vollziehbare Untersagungsverfügungen in Niedersachsen und dem Saarland wurden ebenfalls gerichtlich bestätigt. Während geraume Zeit sowohl für das kostenpflichtige Angebot unter https:/ …de und https:/ …com als auch für https:/ …gratis geworben wurde, findet seit Januar 2017 nur noch Werbung für das kostenfreie Angebot https:/ …gratis statt.
Im Rahmen einer unter allen Landesmedienanstalten abgestimmten Programmbeobachtung wurde festgestellt, dass im Programm der Antragstellerin am 16., 18. und 19. September 2017 in mindestens 16 Fällen Werbespots für „…gratis“ ausgestrahlt wurden. Im Spot wird erklärt, dass man mit „…gratis“ die Möglichkeit habe, Gewinne aus den größten Lotterien der Welt zu generieren, wobei der Zuschauer erst durch eine Einblendung am Ende des Spots darauf hingewiesen wird, dass eine kostenlose Teilnahme lediglich einmal möglich ist.
Mit Schreiben der Antragsgegnerin vom 27. Oktober 2017 wurde die Antragstellerin darüber informiert, dass die Verbreitung von Werbung für „…gratis“ nach Auffassung der Landesmedienanstalten zugleich auch intendierte Werbung für das unerlaubte und bereits durch die zuständige Glücksspielaufsicht untersagte kommerzielle Glücksspielangebot „…“ darstelle. Der Antragsgegnerin wurde die Gelegenheit gegeben, sich zu einem möglichen Verstoß gegen § 41 Abs. 1 Satz 4 RStV i.V.m. § 5 Abs. 5 GlüStV zu äußern. Dem kam die Antragstellerin mit Schreiben vom 30. November 2017 nach.
Nach Anhörung mit Schreiben vom 9. Februar 2018 untersagte die Regierung der Oberpfalz als für Maßnahmen der Glücksspielaufsicht in Bayern zuständige Behörde (Art. 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 AGGlüStV) der Firma L* … Ltd. mit Bescheid vom 11. April 2018 mit sofortiger Wirkung, in Bayern für das Angebot unter http:/ …gratis im Fernsehen zu werben. Für den Fall der Zuwiderhandlung wurde der Firma L* … Ltd. für jede Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 20.000 Euro angedroht. Mit Schreiben der Antragsgegnerin vom 3. Mai 2018 wurde die Antragstellerin über die neue Sach- und Rechtslage informiert und gleichzeitig um Mitteilung gebeten, ob und inwieweit sie beabsichtige, auf Fernsehwerbung für die Angebote unter „…gratis“ zu verzichten. Die Beobachtung des Programms der Antragstellerin ergab, dass Werbung für „…gratis“ zumindest am 16. Mai 2018 um 17.24 Uhr erneut ausgestrahlt wurde. Mit Schreiben vom 8. Juni 2018 äußerte sich die Antragstellerin und wies (wiederum) darauf hin, dass nach Mitteilung des Werbekunden keine vollziehbare glücksspielrechtliche Aufsichtsmaßnahme vorliege, da ein Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz gestellt worden sei.
Bereits mit Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 30. Mai 2018 – RO 5 S 18.681 – war der Antrag der Firma L* … Ltd. auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage gegen die Untersagungsverfügung abgelehnt worden.
Die Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) fasste in ihrer Sitzung am 26. Juni 2018 den Beschluss, die Ausstrahlung von Werbung für das Angebot unter https:/ …gratis im Programm der Antragstellerin als verbotene Werbung für öffentliches Glücksspiel zu beanstanden und zu untersagen.
Mit Bescheid vom 17. Juli 2018 stellte die Antragsgegnerin in Nr. 1 fest und missbilligte, dass die Antragstellerin durch die Ausstrahlung von Werbung für https:/ …gratis in mindestens 17 Fällen, zuletzt am 16. Mai 2018, gegen das Verbot verstoßen habe, im Fernsehen für öffentliches Glücksspiel zu werben. In Nr. 2 wurde der Antragstellerin die Ausstrahlung dieser Werbung in ihrem Programm untersagt. In Nr. 3 wurde die sofortige Vollziehung der Verfügungen unter Nr. 1 und 2 angeordnet.
Zur Begründung wurde ausgeführt, die Beanstandung und die Untersagung beruhten auf § 38 Abs. 2 RStV. Die Antragstellerin habe mit der wiederholten Ausstrahlung von Werbespots für „… Gratis“ gegen § 41 Abs. 1 Satz 4 RStV i.V.m. § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV verstoßen. Spätestens seit Erlass und Bekanntgabe der glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung, die kraft Gesetzes sofort vollziehbar und insoweit mit Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 30. Mai 2018 bestätigt worden sei, stünden aufsichtsrechtlichen Maßnahmen durch die Antragsgegnerin – auch nach Maßgabe der Gemeinsamen Leitlinien der obersten Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder und der Landesmedienanstalten zur Zusammenarbeit bei der Aufsicht über Glücksspielwerbung im privaten Rundfunk und Telemedien privater Anbieter vom 17. Juli 2014 („Gemeinsame Leitlinien“) – keine formellen Hinderungsgründe entgegen. Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen sei nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV verboten. Aus den Gesamtumständen der Werbeschaltung, wie der Werbewirkung durch die gemeinsame Nutzung der Marke „…“, der Ausgestaltung der Werbespots und dem nahezu identischen Produktangebot, sei zu schließen, dass die für das Angebot „…gratis“ geschaltete Werbung maßgeblich darauf gerichtet sei, für die unerlaubten Glücksspiele unter www. …com und www. …de zu werben. Die einschlägigen Normen des Glücksspielstaatsvertrags begegneten im Übrigen weder verfassungs- noch unionsrechtlichen Bedenken. Die Einlassungen der Antragstellerin ließen nicht mit hinreichender Sicherheit erwarten, dass die Beanstandung allein zu einer Verhaltensänderung führen werde. Deshalb sei die Untersagung ermessensgerecht, auch, um ein gleichgerichtetes und gleichzeitiges Vorgehen von Glücksspiel- und Medienaufsicht zu gewährleisten. Bei einer Abwägung der Interessen der Antragstellerin an der Fortführung der Werbung für „…gratis“ und damit gleichzeitig für unerlaubtes Glücksspiel mit dem öffentlichen Interesse an der Beseitigung des Rechtsverstoßes hätten die Interessen der Antragstellerin zurückzustehen. Neben der Bekämpfung der Glücksspiel- und Wettsucht diene das umfassende Werbeverbot im Fernsehen auch dem Spieler- und Jugendschutz. Um den überragend wichtigen Gemeinwohlzielen des Glücksspielstaatsvertrags Geltung zu verschaffen, sei ein Einschreiten gegen die von der Antragstellerin verbreitete Fernsehwerbung erforderlich. Ein gleich geeignetes milderes Mittel sei nicht ersichtlich.
Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei im öffentlichen Interesse geboten. Sie diene der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, weil die Glücksspielwerbung den Tatbestand einer Ordnungswidrigkeit erfülle. Für die Notwendigkeit eines sofort vollziehbaren Handelns sprächen Aspekte des Verbraucherschutzes im Sinne der Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspiel- und Wettsucht sowie des Jugend- und Spielerschutzes. Weitere Werbeausstrahlungen würden den Bekanntheitsgrad der Marke „…“ fortlaufend steigern und das bereits gerichtlich bestätigte vollziehbare Verbot der Werbung für dieses Angebot konterkarieren. Die Untersagung der Ausstrahlung der Fernsehwerbung berühre zwar die Rundfunkfreiheit der Antragstellerin. Redaktionelle oder programmgestalterische Gründe für die Ausstrahlung des Werbespots seien jedoch nicht ersichtlich. Eine ernsthafte Gefährdung der wirtschaftlichen Existenz durch die Einnahmen aus den Werbespots erscheine nicht plausibel, weil der Antragstellerin rechtskonforme Werbemöglichkeiten verblieben.
Den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen diesen Bescheid hat das Bayerische Verwaltungsgericht München mit Beschluss vom 9. August 2018 abgelehnt. Die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung sei ausreichend und entspreche den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Im Rahmen der dem Gericht bei der Entscheidung über den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung obliegenden eigenen Ermessensentscheidung seien die Interessen der Antragstellerin, von der Vollziehung des belastenden Verwaltungsakts bis zur Klärung seiner Rechtmäßigkeit verschont zu bleiben, mit dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung abzuwägen. Dabei seien maßgeblich die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs auf der Grundlage einer summarischen Prüfung zu beurteilen. Da der Ausgang des Hauptsacheverfahrens nicht hinreichend absehbar sei, verbleibe es bei einer reinen Interessenabwägung.
Die Untersagungsverfügung sei weder formell noch materiell offensichtlich rechtswidrig. Das rechtliche Gehör der Antragstellerin (Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG) sei nicht verletzt worden. Die Beanstandungsverfügung beruhe auf § 38 Abs. 2, § 41 Abs. 1 Satz 4 RStV i.V.m. § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV. Eine offensichtliche Rechtswidrigkeit des streitgegenständlichen Bescheides wegen Verstoßes gegen die „Gemeinsamen Leitlinien“ liege nicht vor. Entgegen der Annahme der Antragstellerin sei der glücksspielrechtliche Untersagungsbescheid der Regierung der Oberpfalz kraft Gesetzes sofort vollziehbar, wobei dem Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung kein Suspensiveffekt zukomme.
Es sprächen gewichtige Gesichtspunkte dafür, dass mit der streitgegenständlichen Werbung für „…gratis“ eine Werbung für ein öffentliches Glücksspiel vorliege. Die Klärung müsse jedoch dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Dasselbe gelte für die These der Antragstellerin, die maßgeblichen Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags zum Vermittlungs- und Lottomonopol seien europarechtswidrig. Jedenfalls seien die Werbebeschränkungen und Verbote des Glücksspielstaatsvertrags mit dem Verfassungsrecht und dem Gemeinschaftsrecht vereinbar. Die Beanstandungs- und Untersagungsverfügung sei auch nicht offensichtlich unverhältnismäßig oder ermessensfehlerhaft. Insgesamt spreche die Interessenabwägung dagegen, die aufschiebende Wirkung wiederherzustellen. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit aus Gründen der Bekämpfung der Spielsucht und des Jugendschutzes sei generell höher anzusetzen als die wirtschaftlichen Interessen der Rundfunkveranstalter.
Die Antragstellerin verfolgt ihr Begehren, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage wiederherzustellen, mit der Beschwerde weiter.
Zur Begründung trägt sie vor, die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei schon formell rechtswidrig. Es fehle an einer auf den konkreten Fall abgestellten und nicht lediglich formelhaften Begründung des besonderen öffentlichen Interesses und der Eilbedürftigkeit. Das Verwaltungsgericht gehe rechtsfehlerhaft davon aus, dass die Begründung des Sofortvollzugs durch die Antragsgegnerin den rechtlichen Anforderungen genüge, obwohl sich die Antragsgegnerin lediglich floskelhaft auf die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung berufen habe, ohne sich mit dem Inhalt der Werbung für …gratis auseinanderzusetzen. Dies sei jedoch insbesondere unter Berücksichtigung des Aspekts geboten, dass das Gesetz hinsichtlich der Verbotsregelungen nach dem Rundfunkstaatsvertrag – anders als im Rahmen staatlicher Glückspielaufsicht – keine sofortige Vollziehbarkeit vorsehe. Die Wiedergabe allgemeiner Zahlen über Zweitlotteriewerbung ersetze die erforderliche Begründung nicht. Gegen eine besondere Eilbedürftigkeit der Untersagung spreche auch der Zeitraum von 10 Monaten zwischen der Programmüberwachung und der Einleitung des Verwaltungsverfahrens. Im Vertrauen auf die darin zum Ausdruck kommende Duldung habe die Antragstellerin ihre Zusammenarbeit mit dem Anbieter fortgesetzt, könne jedoch nunmehr ihren vertraglichen Pflichten diesem gegenüber nicht mehr nachkommen. Dies bedeute massive finanzielle Einbußen. Darüber hinaus habe keine Auseinandersetzung mit den aus europarechtlichen Vorgaben abzuleitenden Vollzugsverboten stattgefunden.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts werde die in der Hauptsache erhobene Klage nach summarischer Prüfung Erfolg haben. Der streitgegenständliche Bescheid sei formell rechtswidrig, weil es an einer ordnungsgemäßen Anhörung fehle. Die erste Anhörung vom 27. Oktober 2017 sei entgegen der „Gemeinsamen Leitlinien“ erfolgt, bevor eine vollziehbare glücksspielrechtliche Anordnung vorgelegen habe. Die zweite Anhörung vom 3. Mai 2018 habe zwar auf die zwischenzeitlich erfolgte Untersagungsverfügung an die L* … Ltd. Bezug genommen, eine erneute Programmüberprüfung habe jedoch erst am 16. Mai 2018 stattgefunden. Aus diesem zeitlichen Ablauf ergebe sich, dass die zweite Anhörung erfolgt sei, ohne dass vorab der Nachweis einer fortdauernden Werbeausstrahlung erbracht worden sei. Außerdem sei über die „letztliche Vollziehbarkeit“ der glücksspielrechtlichen Untersagungsanordnung erst durch Ablehnung des Antrags auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung durch die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 30. Mai 2018 bzw. des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 21. August 2018 entschieden worden. Die Antragsgegnerin habe die Antragstellerin also zu einer Verfügung angehört, die sie sehenden Auges unter dem Risiko erlassen wollte, dass diese – abhängig von den gerichtlichen Entscheidungen über die Vollziehbarkeit der glücksspielrechtlichen Untersagungsanordnung – rechtswidrig sei.
Der streitgegenständliche Bescheid sei auch materiell rechtswidrig. Die in Abschn. V. Satz 2 Nr. 1 der „Gemeinsamen Richtlinien“ enthaltene zwingende zeitliche Reihenfolge, wonach ein Einschreiten der Landesmedienzentralen eine vollziehbare glücksspielrechtliche Anordnung voraussetze, sei nicht eingehalten worden. Die streitgegenständliche Verfügung sei erlassen worden, bevor mit der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 21. August 2018 eine vollziehbare glücksspielrechtliche Unterlassungsverfügung vorgelegen habe. Richtig sei zwar, dass aufsichtsrechtliche Untersagungsverfügungen kraft Gesetzes sofort vollziehbar seien. Das Verwaltungsgericht beschäftige sich jedoch nicht mit der Problematik, dass durch eine gerichtliche Anordnung die sofortige Vollziehbarkeit und damit die Grundlage für den streitgegenständlichen Untersagungsbescheid beseitigt werden könne. Voraussetzung für ein Einschreiten der Landesmedienzentralen nach den „Gemeinsamen Leitlinien“ sei, dass „trotzdem“ die beanstandete Werbung gesendet werde. Dies bedeute, dass die privaten Fernsehveranstalter Kenntnis von der vermeintlichen Rechtswidrigkeit der beanstandeten Werbung haben müssten.
Zudem liege kein Verstoß gegen § 41 Abs. 1 Satz 4 RStV i.V.m. § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV vor. Bei dem unter „…gratis“ beworbenen Lotteriespiel handele es sich schon wegen seiner Unentgeltlichkeit nicht um ein Glücksspiel. Entgegen der Annahmen im streitgegenständlichen Bescheid werde ausschließlich für das Angebot von „…gratis“ geworben, nicht für das entgeltliche Glücksspielangebot „…“. „…gratis“ sei völlig unabhängig von sonstigen entgeltlichen Glücksspielangeboten unter „…de“ und „…com“. Weder sei eine entsprechende Verlinkung vorhanden noch werde beim beworbenen Angebot selbst für derartige Glücksspielangebote geworben. Schriftzug, Gestaltung und Farbgebung seien von allen Entgeltangeboten abweichend gestaltet, ebenso seien die Logos unterschiedlich. Die Gefahr einer Assoziation bestehe nicht, weil der prägende Namensbestandteil „L* …“ omnipräsent sei und in den Marken aller Lotterieanbieter und auch bei den gewerblichen Spielevermittlern vorkomme. Zudem verfolge der gesellschaftsrechtlich vollkommen freie und unabhängige Werbepartner mit dem Gratisangebot ein eigenes tragfähiges wirtschaftliches Konzept. Nach Kenntnis der Antragstellerin stehe L* … Ltd. in keiner Geschäftsbeziehung mit der … Ltd. noch bestünden zwischen den Unternehmen finanzielle Verbindungen.
Selbst wenn die streitgegenständlichen Werbespots für „…gratis“ – wie nicht – eine Werbung für entgeltliche Lotterieangebote intendieren sollte, wäre die Werbung trotzdem nicht rechtswidrig und würde keinen Verstoß gegen § 5 Abs. 3 GlüStV darstellen. Unabhängig davon, ob mit den Werbespots die gewerbliche Spielvermittlung der Websitebetreiber oder das Lotterieangebot selbst beworben werde, müssten die entsprechenden Bestimmungen des deutschen Rechts zum Vermittlungsmonopol in § 4 GlüStV unangewendet bleiben, weil sie mit dem Europarecht unvereinbar seien. Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf die umfangreiche Argumentation der Antragstellerin zu dieser Rechtsauffassung verwiesen.
Jedenfalls aber sei die vollständige Untersagung der Ausstrahlung der Werbung unverhältnismäßig und grob ermessensfehlerhaft. Rechtsfehlerhaft habe die Antragsgegnerin die Werbung für „…gratis“ generell mit der Begründung untersagt, es bestehe ein Bezug zur angeblichen Dachmarke „…“. Damit sei jedoch auch Werbung für „…gratis“ nicht mehr möglich. Sowohl die Antragsgegnerin als auch das Verwaltungsgericht hätten sich nicht mit der Frage auseinandergesetzt, ob und wie durch ein milderes Mittel in Form einer stärkeren Differenzierung zwischen „…gratis“ und „…“ eine vollständige Untersagung der Werbung vermieden werden könne. Zudem habe die Antragsgegnerin ihr Entschließungsermessen fehlerhaft ausgeübt, indem sie entgegen der „Gemeinsamen Richtlinie“ eigeninitiativ vor einem erstmaligen Einschreiten der Glücksspielaufsicht tätig geworden sei. Die Antragsgegnerin lege auch keine einheitliche Verwaltungspraxis beim Erlass von Untersagungsverfügungen an den Tag, weil kein anderer Werbespot für ein vergleichbares Angebot untersagt worden sei. Zu Unrecht sei bei der Interessenabwägung auch nicht berücksichtigt worden, dass mit dem Vollzug des streitgegenständlichen Bescheids gravierende Eingriffe in die verfassungsrechtlich geschützte Rundfunkfreiheit der Antragstellerin verbunden seien, da ungeachtet der späteren Entscheidung in der Hauptsache Werbeeinnahmen in erheblicher Höhe wegfallen würden, die wiederum Einschränkungen im Bereich des werbefinanzierten redaktionellen Programms und im Ergebnis eine Abwanderung anderer Werbepartner nach sich ziehen würden. Letztlich habe der beabsichtigte Vollzug der Untersagungsverfügung existenzbedrohende Wirkung; ihre vertraglichen Pflichten, die sie aufgrund des langen Zuwartens der Antragsgegnerin mit dem Anbieter eingegangen sei, könne die Antragstellerin zudem nicht erfüllen.
Die Antragstellerin beantragt,
den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 9. August 2018 aufzuheben und die aufschiebende Wirkung der in der Hauptsache erhobenen Klage gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 17. Juli 2018, mit dem untersagt wird, Werbung für das Angebot unter https:/ …gratis im Programm … auszustrahlen, wieder herzustellen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Sie verteidigt den angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts mit ausführlichem Schriftsatz vom 19. September 2018.
Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf den Schriftverkehr im Rahmen des Beschwerdeverfahrens sowie die beigezogenen Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.
II.
Die zulässige Beschwerde hat keinen Erfolg. Aus den mit der Beschwerde dargelegten Gründen, auf deren Prüfung der Verwaltungsgerichtshof beschränkt ist, ist der Beschluss des Verwaltungsgerichts nicht abzuändern oder aufzuheben (§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO).
Die Beschwerde ist nicht begründet. Bei der im Rahmen dieser Entscheidung gebotenen Interessenabwägung kommt den Erfolgsaussichten in der Hauptsache maßgebliche Bedeutung zu. Ausgehend hiervon überwiegt vorliegend das öffentliche Vollzugsinteresse das Interesse der Antragstellerin, weil die Untersagung (und Missbilligung) der Ausstrahlung von Werbung für „… gratis“ im Programm der Antragstellerin im streitgegenständlichen Bescheid mit überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtmäßig ist.
a) Die aufschiebende Wirkung ist nicht allein schon deshalb wiederherzustellen, weil das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung nicht nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO begründet worden wäre. Die Rüge der Antragstellerin, die Antragsgegnerin habe die Anordnung der sofortigen Vollziehung mit einer unzureichenden, weil nicht auf den Einzelfall abstellenden Begründung versehen, führt nicht zum Erfolg der Beschwerde.
Das Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist erfüllt, wenn die besonderen, auf die Umstände des konkreten Falls bezogenen Gründe angegeben werden, die die Behörde dazu bewogen haben, den Suspensiveffekt auszuschließen (vgl. Schmidt in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 80 Rn. 43). Nicht zu beanstanden ist, dass das Verwaltungsgericht die von der Antragsgegnerin abgegebene Begründung als ausreichend betrachtet hat. Die Antragsgegnerin hat maßgeblich darauf abgestellt, dass die sofortige Vollziehung der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung diene, weil die untersagte Glücksspielwerbung den Tatbestand einer Ordnungswidrigkeit nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 3 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AGGlüStV) i.d.F.d. Bek. vom 20. Dezember 2007 (GVBl S. 922), zuletzt geändert durch Gesetz vom 24. Juli 2017 (GVBl S. 393), erfülle. Eine nähere Begründung und Darlegung der tatbestandlichen Voraussetzungen an dieser Stelle ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht erforderlich, weil sich die Antragsgegnerin in der Begründung der Untersagungsverfügung ausführlich damit auseinandergesetzt hat, dass es sich bei der Werbung für „…gratis“ mittelbar um Werbung für ein unerlaubtes Glücksspiel handele. Damit liegt auch der Tatbestand der in Bezug genommenen Ordnungswidrigkeit vor.
Auch die Begründung, Aspekte des Verbraucherschutzes im Sinne der Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspiel- und Wettsucht, wie auch des Jugend- und Spielerschutzes, geböten die Anordnung der sofortigen Vollziehung, ist nicht lediglich formelhaft. Es ist in der Rechtsprechung allgemein anerkannt, dass die Bekämpfung der Glücksspielsucht ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel und damit einen bedeutsamen öffentlichen Belang darstellt (vgl. z.B. BVerfG, B.v. 7.3.2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. – BVerfGE 145, 20 Rn. 133). Die Antragsgegnerin hat sich damit unter Bezug auf die von der Werbung für „… gratis“ ausgehenden Steigerung des Bekanntheitsgrads des Glückspielangebots „…com“ auseinandergesetzt, dessen Vermittlung und Bewerbung als unerlaubtes öffentliches Glücksspiel – kraft Gesetzes sofort vollziehbar – untersagt wurde (vgl. BayVGH, B.v. 2.3.2017 – 10 CS 16.2149 – juris). Soweit sich die Begründung der Antragsgegnerin auf die Anbieter von Zweitlotterien insgesamt bezieht, um die Werbewirksamkeit entsprechender Angebote zu dokumentieren, ist auch dagegen nichts zu erinnern. Das Erfordernis einer einzelfallbezogenen Begründung schließt nämlich nicht aus, dass für spezielle Fallgruppen, die sich in typischen Interessenlagen gleichen, auch stärker typisierende Argumentationsmuster verwendet werden (vgl. NdsOVG, B.v. 15.4.2014 – 7 ME 121/13 – BeckRS 2014, 50142). Da das besondere öffentliche Interesse für die Anordnung der sofortigen Vollziehung vorliegt, kommt es nicht mehr maßgeblich auf den von der Antragstellerin geltend gemachten Zeitraum zwischen der Programmüberwachung und der Einleitung des Verwaltungsverfahrens an, zumal dieser durch notwendige Abstimmungen mit den Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder bedingt war.
b) Nach derzeitiger Sach- und Rechtslage spricht Überwiegendes dafür, dass die streitgegenständliche Missbilligungs- und Untersagungsverfügung vom 17. Juni 2018 rechtmäßig ist.
aa) Der angefochtene Bescheid ist nicht schon deshalb rechtswidrig, weil die Antragsgegnerin den Anspruch der Antragstellerin auf Gewährung rechtlichen Gehörs gemäß Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG verletzt hätte.
Der von der Antragstellerin geltend gemachte Anhörungsmangel liegt nicht vor. Die Anhörungsschreiben der Antragsgegnerin vom 27. Oktober 2017 und vom 3. Mai 2018 stellen keinen Verstoß gegen die „Gemeinsamen Leitlinien“ dar. Offen bleiben kann deshalb, welche Rechtsnatur den „Gemeinsamen Leitlinien“ zukommt, und ob ein Verstoß gegen diese die Rechtswidrigkeit einer Verfügung begründen können.
Abschn. V. Satz 2 Nr. 1 der Gemeinsamen Leitlinien lautet wie folgt:
„Um ein möglichst gleichgerichtetes und gleichzeitiges Vorgehen von Glücksspiel- und Medienaufsicht zu gewährleisten, sollen, wenn eine vollziehbare glücksspielrechtliche Aufsichtsmaßnahme (Werbe-Beanstandung, Verbot etc.) verfügt wurde, parallel zu den Glücksspielaufsichtsbehörden
1. die Landesmedienanstalten gegenüber den privaten Fernsehveranstaltern tätig werden, wenn trotzdem die entsprechend beanstandete Werbung gesendet wird…“
Aus Wortlaut, Sinn und Zweck der Regelung ergibt sich, dass die Medienaufsicht nach Verfügung einer vollziehbaren glücksspielrechtlichen Aufsichtsmaßnahme im Hinblick auf ihren Aufgabenbereich die entsprechenden Maßnahmen aus dem Rundfunkstaatsvertrag ergreifen soll, um dem durch die Glücksspielbehörde ausgesprochenen Werbeverbot auch für den Bereich des Rundfunks Geltung zu verschaffen. Der Grundsatz der Erforderlichkeit gebietet, dass Maßnahmen nur ergriffen werden, wenn die durch die Glücksspielbehörde beanstandete Werbung weiterhin gesendet wird. Diesem Auftrag ist die Antragsgegnerin nachgekommen und hat die streitgegenständliche Verfügung erlassen. Die Anhörungen vom 27. Oktober 2017 und vom 3. Mai 2018 waren vorbereitende Maßnahmen und widersprechen der Regelung in Abs. V. Satz 2 Nr. 1 der „Gemeinsamen Leitlinien“ nicht. Entsprechend konnte die zweite Anhörung auch vor der Programmbeobachtung stattfinden. Hätte diese ergeben, dass die Antragstellerin die Werbung nicht weiter sendet, hätte ggf. kein Grund für den Erlass einer entsprechenden Verfügung vorgelegen. Im Übrigen hat die Antragstellerin schon nicht dargelegt, mit welchem Vortrag sie nicht gehört worden sein will.
bb) Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Untersagung (und Missbilligung) der Werbung im Programm … für das Angebot unter https:/ …gratis ist § 38 Abs. 2 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien (Rundfunkstaatsvertrag – RStV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. August 1991 (GVBl S. 451, BayRS 2251-6-S), zuletzt geändert durch den 19. Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge (Neunzehnter Rundfunkänderungsstaatsvertrag) vom 3./7. Dezember 2015 (GVBl S. 258) i.V.m. § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV. Hiernach trifft die zuständige Landesmedienanstalt die erforderlichen Maßnahmen, wenn sie feststellt, dass ein Anbieter gegen die Bestimmungen des Staatsvertrags verstoßen hat. Die Antragstellerin hat mit der wiederholten Ausstrahlung von Werbespots für „… gratis“ gegen § 41 Abs. 1 Satz 4 RStV i.V.m. § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV verstoßen. Die Werbung für „… gratis“ ist gleichzeitig Werbung für öffentliches Glücksspiel, die im Fernsehen verboten ist (vgl. auch § 7 Abs. 1 Nr. 4 RStV). Der Firma L* … Ltd., in deren Auftrag der Werbespot ausgestrahlt wurde, wurde mit Bescheid der Regierung der Oberpfalz vom 11. April 2018 auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV untersagt, in Bayern für das Angebot „… gratis“ zu werben. Der Antrag der Firma L* … Ltd., die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Untersagungsbescheid anzuordnen, wurde mit Beschluss des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 30. Mai 2018 abgelehnt, die Beschwerde mit Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 21. August 2018 – 10 CS 18.1211 – zurückgewiesen.
Nicht durchdringen kann die Antragstellerin mit ihrer Einwendung, bei dem beworbenen Lotteriespiel handele es sich schon wegen seiner Unentgeltlichkeit nicht um ein Glücksspiel, außerdem sei „… gratis“ völlig unabhängig von sonstigen entgeltlichen Glücksspielangeboten unter „…de“ und „…com“. Hierzu hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 21. August 2018 – 10 CS 18.1211 – Folgendes ausgeführt:
„Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Werbespots der Antragstellerin, die auf verschiedenen Fernsehkanälen ausgestrahlt wurden, gegen das Fernsehwerbeverbot des § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV verstoßen und der Antragsgegner der Antragstellerin daher in pflichtgemäßer Ausübung seines Ermessens gemäß § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV untersagen konnte, in Bayern für das Gewinnspielangebot unter https:/ …gratis im Fernsehen zu werben.
Nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV ist Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen verboten. Es handelt sich hierbei um ein generelles Verbot mit Erlaubnisvorbehalt (Jacobs in Becker/Hilf/Nolte/Uwer; Glücksspielregulierung, 2017, § 5 Rn. 45). § 5 Abs. 3 GlüStV geht über die Anforderungen, die § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV an Werbung stellt, hinaus und verbietet jegliche Werbung für Glücksspiele im Fernsehen, auch eine nach § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV an sich zulässige. Im Fernsehen verboten ist also auch die Information über die Existenz eines Glücksspiels, ohne dass es be-sonders angepriesen wird (BayVGH, U.v. 26.6.2012 – 10 BV 09.2259 – juris Rn. 90 f.).
Der Gesetzgeber geht im Rahmen des § 5 Abs. 3 GlüStV von dem auch im Wettbewerbsrecht geltenden Werbebegriff aus (Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 5 Rn. 33; Jacobs in Becker/Hilf/Nolte/Uwer; Glücksspielregulierung, 2017, § 5 Rn. 29). Werbung ist danach in Übereinstimmung mit Art. 2 Buchst. a RL 2006/114/EG „jede Äußerung bei der Ausübung eines Handels, Gewerbes, Handwerks oder freien Berufs mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder Dienstleistungen, einschließlich unbeweglicher Sachen, Rechte und Verpflichtungen zu fördern“ (BGH, U. v. 12.9.2013 – I ZR 208/12 – juris Rn. 17; U. v. 20.5.2009 – I ZR 218/07 – juris Rn. 13; U.v.9.6.2005 – I ZR279/02 – juris Rn. 28). Werbung setzt danach eine ganz weit zu verstehende Äußerung mit dem Ziel der Absatzförderung voraus. Sie ist in keiner Weise auf die Formen klassischer Werbung beschränkt (EuGH, U.v. 11.7.2013 – C-657/11, Belgian Electronic Sorting Technology NV/Peelaers u.a. – EuZW 2013, 910 Rn. 50, 58). Der weit zu verstehende Begriff der Werbung erfasst jede Art von Werbung, außer der unmittelbar produktbezogenen Werbung also auch die mittelbare Absatzförderung sowie geschäftliche Handlungen zugunsten eines fremden Unternehmens (BGH, U.v. 6.2.2014 – I ZR 2/11 – juris Rn. 13). Soweit die Definition noch auf eine subjektive Komponente (Ziel der Absatzförderung) abstellt, ist dies im Sinne einer objektiven Zweckrichtung zu verstehen. (Keller in Harte-Bavendamm/Henning-Bodewig/Keller, UWG, 4. Aufl. 2016, § 2 Rn. 17).
Unter Zugrundelegung dieser Kriterien wirbt die Antragstellerin nach den im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes zu berücksichtigenden Erkenntnissen mit den Fernsehspots für ihr Angebot unter https:/ …gratis zumindest mittelbar auch für das Angebot der … Ltd. unter https://www. …com. Bei diesem Angebot handelt es sich unstreitig um öffentliches Glücksspiel im Sinne des § 3 Abs. 1 und Abs. 2 oder Abs. 3 GlüStV (BayVGH, B.v. 2.3.2017 – 10 CS 16.2149 – juris Rn. 11). Offen bleiben kann daher, ob das Angebot der Antragstellerin unter https:/ …gratis tatsächlich ein Gratisangebot und damit kein Glücksspiel nach § 3 GlüStV (fehlende Entgeltlichkeit) darstellt und ob in den betreffenden Werbespots hinreichend zum Ausdruck kommt, dass das von der Antragstellerin angebotene Gewinnspiel unentgeltlich ist.
Die Bewertung der von der Antragstellerin geschalteten Werbung als mittelbare Produktwerbung für das Angebot https://www. …com ergibt sich schon aus der Verwendung des Schlüsselbegriffs „…“. Abzustellen ist dabei nicht auf die jeweilige Wort-Bild-Marke, sondern auf den akustisch und optisch wahrnehmbaren Begriff „…“. Der Namensteil „L* …“ steht im Hinblick auf das öffentlich-rechtliche Angebot „Lotto 6 aus 49“ als Synonym für Lotterieprodukte, so dass aus Sicht des objektiven Empfängerhorizonts mit der Werbung für „…“ eine Werbung für Lotterieprodukte verbunden wird. Auf die farbliche und graphische Gestaltung des Schlüsselbegriffs bzw. der Marke kommt es dabei nicht entscheidend an, weil im Mittelpunkt das beworbene Produkt, die Lotterie, und nicht der Anbieter steht. Dies gilt ungeachtet der markenrechtlichen Beurteilung und der unterschiedlichen Gestaltung der Wort-Bild-Marke (OVG Hamburg, U.v. 9.3.2017 – 4 Bs 241/16 – juris Rn. 31). Der Namenszusatz „gratis“ ist nicht geeignet, bei dem betroffenen Adressatenkreis der Produktwerbung den Eindruck verschiedener Produktanbieter oder Produkte zu erwecken und „…gratis“ als vom Angebot „…“ unabhängigen Anbieter mit anderen Produkten zu kennzeichnen bzw. zu unterscheiden. Dieser Zusatz erweckt allenfalls den Eindruck, dass unter der Domain bzw. Marke „…gratis“ die Glücksspielangebote von „…com“ kostenlos angeboten werden (zum Ganzen vgl. OVG Hamburg, B.v. 9.3.2017 – 4 Bs 241/16 – juris Rn. 31). Verstärkt wird dies dadurch, dass das Gratisangebot der Antragstellerin nach den Feststellungen im Bescheid vom 11. April 2018 und im Beschluss des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 30. Mai 2018 dieselben Lotterien bewirbt bzw. mit Wetten auf den Ausgang der jeweiligen Lotterien geworben wird, wie sie auch im Angebot der … Ltd. unter https://www. …com zu finden sind, also das Gewinnspielangebot der Antragstellerin insoweit mit dem Glücksspielangebot von „…com“ identisch ist (vgl. Landgericht Saarbrücken, U.v. 2.5.2018 – 7 O 30/17). Eine Differenzierung der Produktpalette lässt sich bezogen auf die sog. Zweitlotterien im Werbespot nicht feststellen. Erst aus den Teilnahmebedingungen auf der Website von …gratis wird deutlich, dass lediglich einmal im Monat kostenfrei auf das Ergebnis der jeweiligen Lotterie gewettet werden kann, während auf https://www. …com eine unbegrenzte Anzahl von Wetten auf den Ausgang derselben Lotterien kostenpflichtig abgegeben werden kann. Dafür, dass der Werbeauftritt der Antragstellerin für ihr Gratisangebot von den angesprochenen Adressaten als Werbung für das im Wesentlichen kommerzielle Angebot unter https://www. …com wahrgenommen wird, spricht zudem, dass sie in den Werbespots die nur für Glücksspiele erforderlichen Hinweise auf die Spielteilnahme ab 18 Jahren und die Suchtgefahren einblendet, obwohl sie sich vehement dagegen wendet, ihr Gratisangebot als Glücksspiel im Sinne des § 3 GlüStV einzuordnen und der Hinweis somit nicht erforderlich wäre.
Das Verwaltungsgericht ist auch zu Recht davon ausgegangen, dass die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 9. März 2015 (Az. 7 BV 13.2153) einer Bewertung, dass mit der Werbung für https:/ …gratis zumindest mittelbar auch für das Angebot von https://www. …com geworben wird, nicht entgegensteht. Im hier zu entscheidenden Fall wird nämlich das Angebot von https:/ …gratis durch eine identische Produktpalette in Bezug auf die sog. Zweitlotterien mit dem Angebot von https://www. …com in Beziehung gesetzt; das war bei „f* …poker“ gerade nicht der Fall. Auch können die Werbespots der Antragstellerin – anders als im vom 7. Senat entschiedenen Fall – zu einer besonderen Anreizwirkung für die Teilnahme an entgeltlichem Glücksspiel führen, weil sich die beiden Angebote nur durch die Entgeltlichkeit unterscheiden. Durch die nur eingeschränkt mögliche unentgeltliche Teilnahme am Gewinnspiel der Antragstellerin (einmal pro Monat) ist mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten, dass sich der angesprochene Adressatenkreis zu einer (weiteren) entgeltlichen Spielteilnahme bei https://www. …com entschließt, wenn er – wie beabsichtigt – Gefallen an den Zweitlotterien findet. Auch bietet die Website der Antragstellerin über die Eröffnung einer einmaligen kostenlosen Tippmöglichkeit pro Monat für bestimmte, auch von https://www. …com angebotene Zweitlotterien hinaus keine Dienstleistungen, Informationen oder Gewinnspiele, die sie von https://www. …com unterscheiden und als eigenes, von https://www. …com unabhängiges Angebot erkennbar machen würden.“
Der erkennende Senat schließt sich dieser Rechtsprechung an und sieht – ebenso wie der 10. Senat – keinen Widerspruch zur Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 9. März 2015 (Az. 7 BV 13.2153). Die Internetseite „www.f* …poker.net“ enthielt ein kostenloses Angebot für Pokerspieler. Sie diente ausschließlich der Unterhaltung und bot Übungsmöglichkeiten sowie eine Plattform für den Erfahrungsaustausch. Ein Angebot, unentgeltlich an einem Lotteriespiel teilzunehmen, hielt die Seite im Gegensatz zur Internetseite http://www. …gratis.de nicht vor.
Nicht durchdringen kann die Antragstellerin mit dem Vortrag, selbst wenn die streitgegenständlichen Werbespots für „… gratis“ eine Werbung für entgeltliche Lotterieangebote intendieren sollten, sei die unter „…com“ angebotene gewerbliche Spielevermittlung erlaubnisfähig ausgestaltet und nur deshalb nicht erlaubt, weil § 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV ein europarechtswidriges Vermittlungsmonopol für deutsche staatliche Lotterien vorsehe. Auch im Hinblick auf „…com“ liegt eine vollziehbare glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung vom 2. März 2017 vor, die im Eilverfahren ebenfalls mit Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 2. März 2017 – 10 CS 16.2149 – (juris) bestätigt worden ist und die sich mit den von der Antragstellerin aufgeworfenen Rechtsproblemen beschäftigt. Eine darüber hinausgehende Inzidentprüfung dieser nicht die Antragstellerin betreffenden Verfügung im Rahmen einstweiligen Rechtsschutzes ist daher weder geboten noch erforderlich.
cc) Zu Recht hat das Verwaltungsgericht weder einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit noch Ermessensfehler festgestellt.
Der Vortrag der Antragstellerin, die Untersagung der Werbung im streitgegenständlichen Bescheid sei unverhältnismäßig, weil mildere Mittel in Betracht kämen, die die Antragsgegnerin vor Erlass des Bescheids nicht untersucht hätte, verfängt schon deshalb nicht, weil mildere Mittel nicht erfolgversprechend wären. Nicht zu erkennen war und ist, dass eine Bereitschaft der Antragstellerin besteht, die beanstandete Ausstrahlung der Werbung jedenfalls vorläufig einzustellen. Die von der Antragstellerin vorgeschlagene stärkere farbliche Differenzierung zwischen „…com“ und „… gratis“ obliegt nicht der Antragstellerin, in deren Programm die Werbung lediglich ausgestrahlt wird, sondern der Firma L* … Ltd.. Abgesehen davon ist die Gestaltung der Werbung lediglich ein Indiz für die Bewertung, dass mittelbare Werbung für das Angebot „…com“ vorliegt. Eine Abänderung der Gestaltung würde zum Beispiel nichts daran ändern, dass jeweils der Schlüsselbegriff „…“ verwendet wird. Anhaltspunkte für Ermessensfehler sind entgegen dem Vortrag der Antragstellerin ebenfalls nicht ersichtlich. Wie oben ausgeführt, liegt kein Verstoß gegen die „Gemeinsamen Richtlinien“ vor. Ein – wie von der Antragstellerin geltend gemacht – unterschiedliches, systemwidriges oder planloses Verhalten der Antragsgegnerin im Hinblick auf das Vorgehen bei Werbespots für vergleichbare kostenlose Lotteriespiele oder gegen Werbung für „die vermeintlich intendierte Bewerbung der Zweitlotterien“ ist nicht erkennbar. Die Antragsgegnerin hat nach ihren Ausführungen gegen alle Rundfunkveranstalter, die Werbung für „… gratis“ ausstrahlen, Beanstandungs- und Untersagungsverfügungen auf den Weg gebracht. Der Vortrag, vergleichbare Werbesendungen für andere kostenlose Lotteriespiele seien nicht untersagt worden, ist schon nicht substantiiert.
Auch im Rahmen der erforderlichen Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit der Untersagungsverfügung und dem privaten Interesse der Antragstellerin ist das Verwaltungsgericht zu Recht zu dem Ergebnis gekommen, dass das öffentliche Interesse am Vollzug höher zu gewichten ist als die finanziellen Interessen der Antragstellerin. Die Notwendigkeit, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden, die Spielsucht zu bekämpfen und den Jugendschutz zu gewährleisten, wiegt schwerer als die wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin, die den Verlust von Werbeeinnahmen in erheblicher Höhe, daraus folgend Einschränkungen im Bereich des werbefinanzierten redaktionellen Programms, den Verlust von Reichweiten und die Abwanderung anderer Werbe- und Kooperationspartner befürchtet.
Diese Gewichtung gilt erst recht bei der vom Senat vorgenommenen Einschätzung, dass die streitgegenständliche Untersagungsverfügung mit überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtmäßig ist. Im Grundsatz ist darauf hinzuweisen, dass ein Interesse der Antragstellerin dahingehend, weiterhin unzulässige Werbung ausstrahlen zu können, unter keinem denkbaren Aspekt schützenswert ist. Soweit sich die Antragstellerin auf die existenzgefährdende Wirkung der Anordnung des Sofortvollzugs beruft, ist diese nicht substantiiert dargelegt. Der Personalabbau in den vergangenen Jahren kann jedenfalls keinen unmittelbaren Bezug zum streitgegenständlichen Verfahren haben. Schließlich kann sich die Antragstellerin nicht auf eine Verletzung der Rundfunkfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG berufen, weil die Ausstrahlung unzulässiger Werbesendungen vom Schutzbereich der Norm nicht erfasst wird. Der Vortrag der Antragstellerin, dass sie nach zehnmonatiger Duldung des „… gratis“- Angebots durch die Antragsgegnerin auf dessen Rechtmäßigkeit vertraut hätte und die Zusammenarbeit mit dem Anbieter, der Firma L* … Ltd., fortgesetzt hätte, ist widersprüchlich und kann schon deshalb kein schützenswertes Interesse begründen. An anderer Stelle beruft sie sich nämlich darauf, dass die Antragstellerin mit Maßnahmen nach dem Rundfunkstaatsvertrag hätte abwarten müssen, bis eine vollziehbare glücksspielrechtliche Untersagung vorhanden ist. Die Annahme, dass die Antragsgegnerin die Ausstrahlung der Werbung dulden würde, ist während der Dauer eines Verwaltungsverfahrens von zehn Monaten, in dem eine Abstimmung mit zahlreichen Behörden stattzufinden hat, jedenfalls dann nicht gerechtfertigt, wenn keine weiteren Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die Behörde nicht einschreiten wird.
Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Anhaltspunkte dafür, dass die Festsetzung des Streitwerts durch das Verwaltungsgericht nicht dem wirtschaftlichen Interesse der Antragstellerin entspricht, haben sich im Beschwerdeverfahren nicht ergeben.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).