IT- und Medienrecht

Aktenzeichen  4 N 17.1548

Leitsatz

1. Die Gemeindeordnung lässt es zu, an die mit einer elektronischen Ladung einverstandenen Ratsmitglieder eine unverschlüsselte E-Mail zu versenden, in der lediglich Zeit und Ort der Sitzung mitgeteilt werden, während die zugehörige Tagesordnung nur über einen in der Mail enthaltenen Link im gemeindlichen Ratsinformationssystem eingesehen werden kann. (Rn. 33 – 34)
2. Eine fehlerhafte Ladung zu einer Gemeinderatssitzung führt nicht zur Unwirksamkeit der darin gefassten Beschlüsse, wenn der von dem Ladungsmangel Betroffene der Sitzung ferngeblieben ist und dafür bereits im Voraus gegenüber dem Sitzungsleiter persönliche Entschuldigungsgründe angeführt hat. (Rn. 41)

Tenor

I. Die 2. Satzung zur Änderung der Satzung für die öffentliche Entwässerungseinrichtung des Marktes W. (Entwässerungssatzung – EWS) vom 20. Juli 2017 wird für unwirksam erklärt.
II. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Die Entscheidung ist hinsichtlich der Kosten des Verfahrens gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

I.
Der Normenkontrollantrag ist zulässig (1.) und wegen formeller Rechtswidrigkeit der angegriffenen Änderungssatzung auch begründet (2.).
1. Die Zulässigkeitsvoraussetzungen des § 47 VwGO sind gegeben.
a) Der Normenkontrollantrag ist statthaft, weil es sich bei der auf Art. 23 und Art. 24 GO gestützten Änderungssatzung um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. Art. 5 Satz 1 AGVwGO handelt. Der Antrag gegen am die 21. Juli 2017 bekanntgemachte Satzung wurde am 12. August 2017 und damit innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt.
b) Die Antragstellerin ist für den Antrag auf Unwirksamerklärung der Änderungssatzung antragsbefugt. Sie kann geltend machen, durch die mit der Neufassung des § 1 Abs. 3 EWS erfolgte Herausnahme der in Bundesfernstraßen liegenden Teile von Grundstücksanschlüssen aus der Entwässerungseinrichtung des Antragsgegners in eigenen Rechten verletzt zu sein bzw. in absehbarer Zeit verletzt zu werden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Die angegriffene Rechtsänderung hat, worauf der Senat die Beteiligten bereits in der mündlichen Verhandlung am 24. Januar 2018 hingewiesen hat, zur Folge, dass für die betreffenden Anschlussteile auch der Antragstellerin gegenüber erstmals die Vorschrift des § 8 Abs. 1 Satz 2 EWS zur Anwendung kommen kann. Hiernach kann von Amts wegen angeordnet werden, dass der Grundstücksanschluss, soweit er nicht nach § 1 Abs. 3 EWS Bestandteil der Entwässerungseinrichtung ist, vom Grundstückseigentümer ganz oder teilweise herstellt, verbessert, erneuert, ändert und unterhält sowie stilllegt und beseitigt wird. Für die danach vom Grundstückseigentümer zu unterhaltenden (Teile von) Grundstücksanschlüsse(n) gilt überdies die spezielle Überwachungsverpflichtung nach § 12 Abs. 1 EWS.
aa) Die Antragstellerin ist, wie sich aus dem im Verfahren vorgelegten Grundbuchauszug und der beigefügten notariellen Rechtsnachfolgebescheinigung ergibt, gegenwärtig Eigentümerin verschiedener Grundstücke, auf denen sich die Rastanlagen befinden; diese sind als Nebenbetriebe (§ 15 Abs. 1 FStrG) in rechtlicher Hinsicht Teil der Bundesfernstraße (§ 1 Abs. 4 Nr. 5 FStrG).
bb) Bei den genannten Betriebsgrundstücken handelt es sich, soweit sie nicht mit Gebäuden überbaut sind, um „öffentlichen Straßengrund“ im Sinne des § 1 Abs. 3 EWS. Dieser in der Entwässerungssatzung des Antragsgegners mehrfach verwendete Begriff (vgl. § 3 Nr. 7, Nr. 8 EWS) wird zwar in der Satzung selbst nicht weiter erläutert. Mit der verwendeten Formulierung wird aber ersichtlich an den gleichlautenden straßenrechtlichen Terminus angeknüpft (vgl. auch BayVGH, U.v. 21.12.2017 – 20 B 16.1223 – juris Rn. 19), wie auch aus den Erläuterungen der zugrunde liegenden Mustersatzung (AllMBl 2012, 182, Nr. 3 b) hervorgeht.
Als „Straßengrund“ (§ 1 Abs. 4 Nr. 1 FStrG; Art. 2 Nr. 1 Buchst. a BayStrWG) wird gemeinhin der natürlich anstehende Boden unter künstlich hergestellten Straßenbestandteilen wie Straßenuntergrund und Fahrbahndecke, aber auch unter weiteren Straßenbestandteilen wie Dämmen, Gräben, Seitenstreifen etc. bezeichnet (BayVGH, B.v. 19.2.1997 – 8 96.3960 – BayVBl 1998, 469; Häußler/Zeitler in Zeitler, BayStrWG, Stand Januar 2018, Art. 2 Rn. 14; Sauthoff in: Müller/Schulz, FStrG, 2. Aufl. 2013; Herber in: Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl. 2010, S. 271 Rn. 5; vgl. auch Grupp in Marschall, FStrG, 6. Aufl. 2012, § 1 Rn. 35). Da die auf den Grundstücken der Antragstellerin gelegenen befahrbaren, begehbaren oder sonstigen Freiflächen allesamt Teil der Bundesautobahn A3 sind, bilden die darunter befindlichen Bodenschichten den zugehörigen „Straßengrund“. Es handelt sich dabei um „öffentlichen“ Straßengrund, da die betreffenden Flächen im Wege der Planfeststellung öffentlichen Verkehrszwecken gewidmet sind. Die rechtswirksame Widmung begründet eine öffentlich-rechtliche Sachherrschaft über die Straße und überlagert das Eigentumsrecht (vgl. BVerwG, B.v. 12.11.1998 – 3 BN 2.98 – juris Rn. 3), so dass „öffentlicher Straßengrund“ auch vorliegt, wenn die betroffenen Grundstücke wie hier einem Privaten gehören.
cc) Die Antragstellerin ist von der angegriffenen Neuregelung betroffen, da sich auf ihren Betriebsgrundstücken „im öffentlichen Straßengrund liegende Teile der Grundstücksanschlüsse“ im Sinne von § 1 Abs. 3 EWS befinden. Grundstücksanschlüsse sind nach § 3 Nr. 7 EWS bei den hier bestehenden Freispiegelkanälen die Leitungen vom Kanal bis zum Kontrollschacht; ist kein Kontrollschacht vorhanden, so endet der Grundstücksanschluss an der Grenze des öffentlichen Straßengrunds. Daraus folgt, dass die von den Rastanlagen bis zum Kanalnetz des Antragsgegners verlaufenden Abwasserleitungen zumindest mit denjenigen Abschnitten, die auf den Betriebsgrundstücken der Antragstellerin zwischen den dort vorhandenen Kontrollschächten und der Grundstücksgrenze liegen, als Teil der jeweiligen Grundstücksanschlüsse zu qualifizieren sind. Es bedarf dabei keiner näheren Prüfung, welche der auf den Grundstücken vorhandenen Schächte als Kontrollschächte zu qualifizieren sind. Die vom Antragsgegner im Verfahren vorgelegten Entwässerungspläne (Bl. 91 u. 92 der VGH-Akte) lassen jedenfalls erkennen, dass die in der Legende als „Schmutzwasserleitung“ bezeichneten Leitungsstränge jeweils mehrere mit „SW“ und einer laufenden Nummer gekennzeichnete Schächte auf den Betriebsgrundstücken aufweisen. Zumindest einer dieser Schächte – wohl der zum Betriebsgebäude nächstgelegene – muss im Sinne der Satzung als Kontrollschacht gelten, der die Grenze zwischen Grundstücksanschluss und Grundstücksentwässerungsanlage (Hausanschluss) markiert.
Selbst wenn sich – aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen – kein auf den Betriebsgrundstücken befindlicher Schacht als Kontrollschacht bestimmen ließe, würde dies nichts daran ändern, dass dort Teile des Grundstücksanschlusses verlaufen. Denn in diesem Fall müsste gemäß § 3 Nr. 7 Satz 2 EWS der gesamte Leitungsabschnitt bis zur Außenwand der jeweiligen Betriebsgebäude als Teil des Grundstücksanschlusses gelten, da die nicht bebauten Flächen der Betriebsgrundstücke, wie oben gezeigt, noch dem öffentlichen Straßengrund zuzurechnen sind. Aus den in § 3 Nr. 7 Satz 2, Nr. 8 Satz 3 EWS getroffenen Regelungen folgt nämlich, dass sich auf öffentlichem Straßengrund nur Grundstücksanschlüsse befinden können, nicht dagegen auch Teile der Grundstücksentwässerungsanlagen. Mit dieser Grundentscheidung des Satzungsgebers unvereinbar ist die Vorstellung des Antragsgegners, wonach es sich bei der über mehrere Straßengrundstücke hinweg verlaufenden Abwasserleitung der Rastanlagen lediglich um einen (überlangen) Hausanschluss handle.
dd) Da sich schon auf den zu den Rastanlagen gehörenden Betriebsgrundstücken Teile von Grundstücksanschlüssen befinden, die von der Satzungsänderung erfasst werden, liegt die nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderliche Antragsbefugnis vor, ohne dass es noch darauf ankäme, ob auch durch die Entwidmung der in den bundeseigenen Straßengrundstücken liegenden Teile der Abwasserleitungen eigene Rechte der Antragstellerin verletzt sein können. Diese Frage ist indes ebenfalls zu bejahen. Die in den öffentlich-rechtlichen Konzessionsverträgen jeweils in § 8 Abs. 5 vereinbarte Übertragung der Unterhaltungslast für die Entsorgungseinrichtungen von der Bundesstraßenverwaltung auf die Antragstellerin hat praktische Bedeutung erst dadurch erlangt, dass die betreffenden Leitungsabschnitte aus der öffentlichen Entwässerungseinrichtung und damit aus der Unterhaltsverpflichtung der Gemeinde herausgenommen wurden. Die Antragstellerin ist insoweit als Vertragspartnerin des Bundes zwar zunächst nur mittelbar betroffen. Die von ihr behauptete Rechtsverletzung lässt sich aber der angegriffenen Norm als eine vom Satzungsgeber vorhersehbare Folge rechtlich zuordnen. Denn der nachträgliche Ausschluss jener Grundstücksanschlussteile, „die in Bundesfernstraßen (§ 1 Bundesfernstraßengesetz) liegen“, konnte sich angesichts der örtlichen Straßenverhältnisse von vornherein nur auf die zu den Rastanlagen der BAB 3 führenden Anschlussleitungen beziehen. Beim Erlass der Änderungssatzung musste der Antragsgegner demgemäß in Rechnung stellen, dass der Betrieb der Raststätten gemäß § 15 Abs. 2 Satz 2 FStrG der Antragstellerin übertragen war. Dass zu den damit übernommenen Betreiberpflichten auch die Verantwortung für die Instandhaltung der Entwässerungsleitungen gehörte, war jedenfalls so naheliegend, dass dieser Umstand bei der Entscheidung über die Satzungsänderung berücksichtigt werden musste. Die Antragstellerin war damit – neben dem Bund – als weitere Normadressatin der mit der Änderung des § 1 Abs. 3 EWS vorgenommenen Widmungsbeschränkung anzusehen.
2. Der Normenkontrollantrag ist begründet, da der Gemeinderat des Antragsgegners beim Erlass der angegriffenen Änderungssatzung nicht beschlussfähig war, so dass der einstimmig gefasste Beschluss unwirksam war.
Nach Art. 47 Abs. 2 GO ist der Gemeinderat beschlussfähig, wenn sämtliche Mitglieder ordnungsgemäß geladen sind und die Mehrheit der Mitglieder anwesend und stimmberechtigt sind. Hinsichtlich der Gemeinderatssitzung vom 20. Juli 2017 fehlte es an einer ordnungsgemäßen Ladung (a); dieser zur Unwirksamkeit des Satzungsbeschlusses führende Mangel ist auch nicht geheilt worden (b).
a) Bei der Ladung zur genannten Sitzung wurde, wie eine Bedienstete des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung am 21. März 2018 erklärt hat, den am elektronischen Verfahren teilnehmenden Ratsmitgliedern jeweils eine E-Mail übermittelt, aus der sich ergab, dass neue Sitzungsinformationen im Ratsinformationssystem (RIS) bereitstünden. In der betreffenden E-Mail vom 13. Juli 2017 waren, wie der vom Antragsgegner vorgelegte Ausdruck (Bl. 423 der VGH-Akte) zeigt, lediglich Zeit und Ort der Gemeinderatssitzung angegeben (20.7.2017 um 19:00 Uhr im Sitzungssaal des Rathauses), nicht dagegen die zu behandelnden Tagesordnungspunkte. Insoweit war aber ein „Direkter Link zur Sitzung/Termin“ angegeben, der es dem eingeladenen Ratsmitglied ermöglichte, durch einfaches Anklicken und nachfolgende Eingabe des Benutzernamens und des Passworts die als Dokument in Form eines persönlichen Anschreibens (Bl. 424 der VGH-Akte) hinterlegte förmliche Einladung mit der beigefügten Tagesordnung aufzurufen. Die genannte E-Mail enthielt dazu den Hinweis, der Ladungsempfänger müsse „bitte eigenverantwortlich die Tagesordnung und ggf. Anlagen zur Sitzung als angemeldeter Nutzer im RIS einsehen“.
In dieser Verfahrensweise lag keine ordnungsgemäße Ladung im Sinne des Art. 47 Abs. 2 GO. Die vom Antragsgegner praktizierte (Misch-)Form der elektronischen Übermittlung verstieß zwar nicht gegen die in der Gemeindeordnung normierten Mindestanforderungen (aa). Sie stand aber im Widerspruch zu der in der Geschäftsordnung verbindlich vorgesehenen Handhabung (bb).
aa) Unter „Ladung“ ist nach gängigem Verständnis der technische Vorgang des Zusendens der Einladung zur Gemeinderatssitzung zu verstehen (vgl. BayVGH, B.v. 4.10.2010 – 4 CE 10.2403 – BayVBl 2011, 85 Rn. 7 m.w.N.). Die Anforderungen an eine „ordnungsgemäße“ Ladung werden im Gesetz selbst nicht abschließend festgelegt (BayVGH, U.v. 18.6.2008 – 4 BV 07.211 – BayVBl 2009, 90 Rn. 22). Eine zwingende Vorgabe ergibt sich nur aus der Regelung des Art. 46 Abs. 2 Satz 2 GO, wonach der erste Bürgermeister den Gemeinderat „unter Angabe der Tagesordnung“ und „mit angemessener Frist“ einberuft. Nähere Bestimmungen über die Frist und Form der Einladung zu den Sitzungen muss die Geschäftsordnung enthalten (Art. 45 Abs. 2 GO), die insoweit nach Art. 1 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 BayVwVfG als spezielle Rechtsvorschrift den allgemeinen Verfahrensbestimmungen etwa über die elektronische Kommunikation (Art. 3a BayVwVfG) vorgeht. Die Geschäftsordnungsautonomie erlaubt dem Gemeinderat allerdings nur die Ausfüllung und Ergänzung der in der Gemeindeordnung getroffenen Regelung; er kann die dort verwendeten Begriffe nicht abweichend definieren.
Die zur Gemeinderatssitzung am 20. Juli 2017 ergangene Ladung, bei der jenen Ratsmitgliedern, die sich mit der elektronischen Kommunikation einverstanden erklärt hatten, der Sitzungstermin und der Sitzungsort durch eine (unverschlüsselte) E-Mail und die Tagesordnung durch einen per E-Mail gegebenen Hinweis auf ein im Ratsinformationssystem abrufbares Dokument mitgeteilt wurden, stand hiernach im Einklang mit den in der Gemeindeordnung zwingend vorgeschriebenen Anforderungen. Aus dem im Begriff der „Ladung“ enthaltenen Erfordernis des Zusendens bzw. Zuleitens der Sitzungsdaten und -unterlagen wird zwar mitunter der Schluss gezogen, es reiche nicht aus, den Ratsmitgliedern nur mitzuteilen, dass nähere Informationen zu einer angekündigten Ratssitzung als elektronische Datei zur Einsichtnahme und zum Ausdrucken bereitstünden. Damit habe die Einladung noch nicht vollständig die „Sphäre der Gemeinde“ verlassen; die gesetzlich vorgesehene „Bringschuld“ des Einladenden werde unzulässigerweise in eine „Holschuld“ des Ladungsempfängers verwandelt (so etwa Wachsmuth in PdK Bay, GO, Art. 47 Anm. 2.2.; im Ergebnis auch Gaß, KommP BY 2014, 82/83 f.; Prandl/Zimmermann/Büchner/Pahlke, GO, Art. 47 Anm. 5). Diese auf einer räumlich-physischen Betrachtungsweise beruhenden Bedenken erweisen sich aber bei näherer Betrachtung als unbegründet; sie werden den Besonderheiten der elektronischen Kommunikation nicht gerecht (vgl. Grochtmann, BayVBl 2013, 677/681).
Der Rechtsbegriff der Ladung bezeichnet nichts weiter als ein formalisiertes Verfahren der Bekanntgabe von Informationen über eine anberaumte Sitzung. Er setzt daher weder die körperliche Übergabe eines Schriftstücks voraus, noch entbindet er den Eingeladenen von jeder aktiven Mitwirkung beim Informationsempfang. Unverzichtbar ist allerdings ein von der einladenden Stelle ausgehender Anstoß, auf die den Ladungsempfängern übermittelten Informationen tatsächlich zuzugreifen (Papsthart, BayVBl 2015, 37/38). Dies geschieht bei schriftlichen Ladungen dadurch, dass die entsprechenden Schreiben rechtzeitig an die jeweilige Postadresse gesandt oder persönlich ausgehändigt werden. Bei Ladungen, die auf elektronischem Wege erfolgen, muss dem einzelnen Ratsmitglied noch innerhalb der Ladungsfrist zumindest die Nachricht zugehen, dass die Tagesordnung für den konkreten Sitzungstermin und ggf. weitere Unterlagen abrufbar bereitstehen (ebenso Grochtmann, a.a.O., 677 ff.; Papsthart, a.a.O.; Scheidler, KommP BY 2016, 282/283). Der zu Ladende kann dann zwar erst durch den Aufruf einer passwortgeschützten Webseite zu den im Ratsinformationssystem gespeicherten Sitzungsunterlagen gelangen. Dies lässt aber die Ladung insgesamt noch nicht zu einer „Holschuld“ werden. Denn die hierbei am heimischen PC zu erfüllenden Mitwirkungsobliegenheiten gehen nicht über das hinaus, was bei einer in traditioneller Weise auf dem Postweg versandten Ladung dem Empfänger durch das Leeren des Briefkastens und das Öffnen des Kuverts abverlangt wird (zutreffend Papsthart, a.a.O., 38 Fn. 12; vgl. auch BayVGH, B.v. 16.10.2014 – 17 P 13.91 – BayVBl 2015, 266 Rn. 30 ff. m. Anm. Grochtmann). Ob bei Ladungen mittels elektronischer Datenübermittlung auch die Anforderungen des Datenschutzes und der Datensicherheit gewahrt sind bzw. gewahrt werden können (dazu Gaß, a.a.O.; Petri, KommP BY 2013, 169 f.), hängt von der konkreten Verfahrensgestaltung ab; diesbezügliche Rechtsverstöße können jedenfalls an der – rein kommunalrechtlich zu verstehenden – „Ordnungsgemäßheit“ der Ladung als Voraussetzung der Beschlussfähigkeit des Gemeinderats nichts ändern.
bb) Die bei der Ladung zur Gemeinderatssitzung am 20. Juli 2017 gewählte Form der elektronischen Benachrichtigung der Gemeinderatsmitglieder war gleichwohl nicht „ordnungsgemäß“ im Sinne des Art. 47 Abs. 2 GO, weil sie der in der Geschäftsordnung des Antragsgegners vorgesehenen Verfahrensweise widersprach.
Die Geschäftsordnung (GeschO) des Marktgemeinderats des Antragsgegners vom 9. Mai 2014 in der Fassung der ersten Änderung vom 31. Juli 2014 enthält in § 22 genaue Regelungen über „Form und Frist der Einladung“, die der vom Bayerischen Gemeindetag Anfang 2014 herausgegebenen Muster-Geschäftsordnung (§ 20 Alternative 1) folgen. Danach werden die Gemeinderatsmitglieder schriftlich unter Beifügung der Tagesordnung oder mit ihrem Einverständnis elektronisch zu den Sitzungen eingeladen (Abs. 1 Satz 1). Im Falle einer elektronischen Einladung wird die Tagesordnung als nicht veränderbares Dokument durch E-Mail oder, soweit Rücksichten auf das Wohl der Allgemeinheit oder berechtigte Ansprüche Einzelner dies erfordern, durch De-Mail oder in verschlüsselter Form versandt (Abs. 1 Satz 2). Im Falle der elektronischen Ladung geht die Tagesordnung zu, wenn sie im elektronischen Briefkasten des Empfängers oder bei seinem Provider abrufbar eingegangen und üblicherweise mit der Kenntnisnahme zu rechnen ist (Abs. 2 Satz 1). Der Tagesordnung sollen weitere Unterlagen, insbesondere Beschlussvorlagen, beigefügt werden, wenn und soweit das sachdienlich ist und Gesichtspunkte der Vertraulichkeit nicht entgegenstehen (Abs. 3 Satz 1). Die weiteren Unterlagen können schriftlich oder in einem technisch individuell gegen Zugriffe Dritter geschützten Bereich (Ratsinformationssystem) zur Verfügung gestellt werden (Abs. 3 Satz 2). Hat ein Ratsmitglied sein Einverständnis zur elektronischen Ladung erklärt, werden die weiteren Unterlagen grundsätzlich nur elektronisch bereitgestellt (Abs. 3 Satz 3).
Dass die Tagesordnung zu der Sitzung am 20. Juli 2017 nicht bereits in der E-Mail vom 13. Juli 2017 enthalten war, sondern erst über den dort angegebenen Link im Ratsinformationssystem abgerufen werden konnte, widersprach der Regelung in § 22 Abs. 1 Satz 2 GeschO, wonach im Falle einer elektronischen Ladung die Tagesordnung als nicht veränderbares Dokument in einer der dort vorgesehenen Formen „versandt“ werden muss. Dieser Formulierung ist zu entnehmen, dass die Tagesordnung selbst und nicht bloß ein darauf bezogener Hinweis dem Ladungsempfänger individuell übermittelt werden muss. Dafür spricht auch der Wortlaut des § 22 Abs. 2 Satz 1 GeschO, wonach die Tagesordnung dem Empfänger zugeht, wenn „sie“ in seinem elektronischen Briefkasten oder bei seinem Provider abrufbar eingegangen ist. Es genügt demnach nicht, wenn wie hier statt der Tagesordnung lediglich ein Link beim Ladungsempfänger eingeht, mit dessen Hilfe er auf ein im Ratsinformationssystem der Gemeinde gespeichertes Dokument zugreifen kann. Letzteres lässt die Geschäftsordnung des Antragsgegners – entsprechend der vom Bayerischen Gemeindetag herausgegebenen Muster-Geschäftsordnung (dazu Gaß, a.a.O., 84) – allein für die weiteren sitzungsbezogenen Unterlagen wie etwa Beschlussvorlagen zu (§ 22 Abs. 3 Satz 2 GeschO).
Ein anderes Auslegungsergebnis folgt entgegen dem Vortrag des Antragsgegners nicht daraus, dass die 1. Alternative des § 22 Abs. 1 Satz 2 GeschO für den Fall einer elektronischen Einladung per E-Mail verlangt, die Tagesordnung „als nicht veränderbares Dokument“ zu versenden. Dieser Forderung kann zwar wegen der – mit geringem technischen Aufwand möglichen – Abänderbarkeit von E-Mail-Nachrichten wohl nur dadurch entsprochen werden, dass der per E-Mail versandten Terminsladung als Anlage ein entsprechend umgewandeltes Dokument (z. B. in Gestalt einer pdf-Datei) beigefügt wird, aus dem sich die Tagesordnungspunkte ergeben (vgl. Gaß, a.a.O., 83). Mit dieser von der Geschäftsordnung zweifelsfrei gedeckten Verfahrensweise, bei der die Datei, welche die Tagesordnung enthält, ohne Zutun des Empfängers in dessen elektronischen Briefkasten gelangt, lässt sich die Übermittlung eines bloßen Links, der den Zugang zu einem von der Gemeinde verwalteten Downloadbereich eröffnet, nicht vergleichen. Dass der Marktgemeinderat beim Erlass der Geschäftsordnung am 9. Mai 2014 zwischen diesen beiden Arten der elektronischen Informationsübermittlung nicht hätte unterscheiden wollen, kann angesichts der eindeutigen Formulierungen in § 22 Abs. 1 Satz 2 GeschO einerseits und § 22 Abs. 3 Satz 2 GeschO andererseits ausgeschlossen werden. Hiernach sollte die Nutzung des Ratsinformationssystems, wie in dem kurz zuvor veröffentlichten Einführungsaufsatz zur Muster-Geschäftsordnung empfohlen (Gaß, a.a.O., 84), auf die elektronische Bereitstellung der weiteren Sitzungsunterlagen beschränkt bleiben. An diesem klaren Auslegungsergebnis, das sich aus dem Wortlaut und der Regelungssystematik ergibt, vermag der erst nachträglich mit Blick auf das vorliegende Verfahren gefasste gegenteilige Gemeinderatsbeschluss vom 14. Juni 2018 nichts zu ändern, in welchem „bestätigt“ wird, dass die Ladung durch E-Mail unter Hinweis auf die im Ratsinformationssystem bereitgestellte Tagesordnung den Anforderungen der Geschäftsordnung Rechnung trage und bei der Beschlussfassung über die Geschäftsordnung „entsprechend gewünscht“ gewesen sei.
b) Der Verstoß gegen die in der Geschäftsordnung getroffenen Regelungen über die Form der Einladung zu den Gemeinderatssitzungen hatte zur Folge, dass der in der Sitzung am 20. Juli 2017 gefasste Beschluss zum Erlass der streitgegenständlichen Änderungssatzung unwirksam war.
aa) Der bloße Umstand, dass Bestimmungen der Geschäftsordnung des Gemeinderats missachtet wurden, führt grundsätzlich noch nicht zur Rechtswidrigkeit der nachfolgenden Beschlussfassung (BayVGH, U.v. 18.6.2008 – 4 BV 07.211 – BayVBl 2009, 90 Rn. 25 m.w.N.). Anderes gilt aber, wenn mit dem geschäftsordnungswidrigen Vorgehen zugleich eine zwingende gesetzliche Form- oder Verfahrensvorschrift oder ein gesetzliches Mitgliedschaftsrecht verletzt wird (BayVGH, a.a.O). Dies ist bei Verstößen gegen die in der Geschäftsordnung gemäß Art. 45 Abs. 2 GO zu treffenden Bestimmungen über die Frist und Form der Einladung zu den Sitzungen stets der Fall, da es damit notwendigerweise an einer ordnungsgemäßen Ladung im Sinne des Art. 47 Abs. 2 GO fehlt (BayVGH, U.v. 6.10.1987 – 4 CE 87.02294 – BayVBl 1988, 83; Wachsmuth, a.a.O.; Prandl/Zimmermann/Büchner/Pahlke, a.a.O., Art. 47 Anm. 5; Aderhold, KommP BY 2008, 129).
Ein ursprünglicher Ladungsmangel kann allerdings durch nachfolgende Ereignisse geheilt werden. So führt nach allgemeiner Auffassung eine fehlerhafte Ladung dann nicht zur Beschlussunfähigkeit, wenn die nicht ordnungsgemäß geladenen Ratsmitglieder zu der Sitzung vollständig erschienen sind und rügelos an der Beratung teilgenommen haben (vgl. BayVGH, U.v. 6.10.1987, a.a.O.; U.v. 10.12.1986 – 4 B 85 A 916 – BayVBl 1987, 239/241 = VGH n.F. 40, 16/19 m.w.N.). Denn damit steht schon bei Sitzungsbeginn fest, dass der Verstoß gegen die Ladungsvorschriften keinen der Mandatsträger an der Wahrnehmung seiner organschaftlichen Mitwirkungsrechte gehindert hat. Aus dem gleichen Grund muss die Formwidrigkeit einer Ladung auch dann als unbeachtlich angesehen werden, wenn der Betroffene zwar der Sitzung fernbleibt, dafür aber bereits im Voraus gegenüber dem Sitzungsleiter persönliche Entschuldigungsgründe angeführt hat (vgl. BayVGH, U.v. 3.3.2006 – 26 N 01.593 – juris Rn. 19). Auch dieses Verhalten lässt den Schluss zu, dass der Ladungsmangel sich nicht auf die Beratung und Beschlussfassung in der Sitzung ausgewirkt haben kann; das abwesende Ratsmitglied wäre bei ordnungsgemäßer Ladung ebenfalls verhindert gewesen (vgl. Prandl/Zimmermann/Büchner/Pahlke, a.a.O.). Maßgeblich ist insoweit eine reine Kausalitätsprüfung, so dass es – wie bei der rügelosen Teilnahme an einer fehlerhaft einberufenen Ratssitzung – nicht darauf ankommt, ob ein entschuldigt Abwesender den Ladungsverstoß erkannt und bewusst auf dessen Geltendmachung verzichtet hat.
bb) Gemäß diesen Grundsätzen ist der mit der Ladung zur Gemeinderatssitzung am 20. Juli 2017 verbundene Geschäftsordnungsverstoß nicht in Bezug auf alle davon betroffenen Ratsmitglieder geheilt worden.
Nach der im Verfahren vorgelegten (korrigierten) Sitzungsniederschrift waren zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Änderungssatzung neben dem ersten Bürgermeister neun Ratsmitglieder anwesend und fünf Ratsmitglieder abwesend (Bl. 340 der VGH-Akte), wobei laut Auskunft des Antragsgegners einem dieser Abwesenden (R. R.) die Ladung persönlich durch einen Boten übermittelt worden war. Von den verbleibenden vier nicht zur Sitzung erschienen Personen, die aufgrund ihres zuvor erteilten Einverständnisses die Ladung auf elektronischem Weg erhalten hatten, wurden zwei in der Niederschrift als „entschuldigt abwesend“ bezeichnet; ein entsprechender Vermerk findet sich bei einem dieser Namen (J. W.) auch in der während der Sitzung erstellten Anwesenheitsliste, wohingegen der Name des weiteren Ratsmitglieds (M. G.-S.) wohl infolge eines Versehens in der Liste gar nicht erscheint (Bl. 234 VGH-Akte). Geht man davon aus, dass diese beiden als entschuldigt angesehenen Mandatsträger schon im Vorfeld der Sitzung persönliche Verhinderungsgründe für den Termin am 20. Juli 2017 mitgeteilt hatten, konnte sich die Fehlerhaftigkeit der Ladung hinsichtlich ihrer Person nicht auf die spätere Abwesenheit in der Gemeinderatssitzung und damit auf die Beschlussfähigkeit auswirken.
Anderes gilt dagegen für die beiden in der Niederschrift und in der Anwesenheitsliste als „unentschuldigt abwesend“ bezeichneten Ratsmitglieder (Th. D. und H. V.). Für diese wurden zwar im vorliegenden Verfahren eidesstattliche Versicherungen vorgelegt, wonach sie „die Ladung… per E-Mail vom 13. Juli 2017 erhalten“ hätten. Diese allgemeine Aussage ändert jedoch nichts an der Tatsache, dass ihnen – wie allen anderen Teilnehmern am elektronischen Ladungsverfahren – in der damals versandten E-Mail allein der Zeitpunkt und Ort der Sitzung mitgeteilt wurde, während sie die Tagesordnung nur im Ratsinformationssystem einsehen konnten. Wegen des darin liegenden Geschäftsordnungsverstoßes waren die beiden unentschuldigt fehlenden Ratsmitglieder nicht ordnungsgemäß geladen, so dass der Gemeinderat in der Sitzung am 20. Juli 2017 gemäß Art. 47 Abs. 2 GO nicht beschlussfähig war und daher die streitgegenständliche Änderungssatzung nicht wirksam beschließen konnte.
Der Fehlerhaftigkeit der Ladung ist entgegen der Auffassung des Antragsgegners nicht dadurch geheilt worden, dass die beiden in der Sitzung unentschuldigt fehlenden Ratsmitglieder mittlerweile durch den Erhalt des Sitzungsprotokolls sowie durch die Veröffentlichung der Änderungssatzung im Amts- und Mitteilungsblatt von dem in ihrer Abwesenheit gefassten Beschluss erfahren und diesem nicht widersprochen haben. Selbst wenn sie den Normerlass im Nachhinein ausdrücklich gebilligt hätten, könnte dies der rechtswidrig zustande gekommenen Satzung nicht zur Gültigkeit verhelfen, da der Verfahrensverstoß nicht bloß eine schwebende Unwirksamkeit des Beschlusses zur Folge hatte. Anders als bei einer vor Sitzungsbeginn erfolgten Mitteilung von Entschuldigungsgründen wäre es für eine Fehlerheilung auch nicht ausreichend, wenn die in der Anwesenheitsliste als unentschuldigt abwesend bezeichneten Ratsmitglieder sich noch nachträglich auf eine persönliche Verhinderung berufen oder auf die Einhaltung der Ladungsvorschriften ausdrücklich verzichten würden. Die Beschlussfähigkeit des Gemeinderats muss zum jeweiligen Zeitpunkt der Beschlussfassung objektiv nachprüfbar vorliegen; sie kann nicht von rückwirkend abgegebenen Erklärungen einzelner Mandatsträger abhängen, denen der Verlauf der Sitzung und die darin gefassten Beschlüsse bereits bekannt sind.
Dass der erste Bürgermeister des Antragsgegners die ohne gültigen Gemeinderatsbeschluss erlassene Satzung ausgefertigt und amtlich bekanntgemacht hat, änderte ebenfalls nichts an deren fortbestehender Nichtigkeit (vgl. Prandl/Zimmermann/Büchner/Pahlke, a.a.O, Art. 38 Anm. 1.2; Bauer/Böhle/Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, GO, Art. 38 Rn. 6 m.w.N.; s. auch Lange, Kommunalrecht, 2013, Rn. 220). Um zumindest ex nunc Wirksamkeit zu erlangen, hätte die Rechtsnorm vielmehr durch einen fehlerfreien Satzungsbeschluss neu erlassen und ausgefertigt sowie nochmals bekannt gemacht werden müssen. Der vom Marktgemeinderat in seiner Sitzung vom 14. Juni 2018 gefasste Sammelbeschluss, demzufolge „sämtliche bisherigen auf der Grundlage der Geschäftsordnung vom Gemeinderat gefassten Beschlüsse… hiermit bestätigt“ würden, stellte keinen formgültigen Neuerlass der Satzung dar und ging daher ins Leere.
II.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
Gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO hat der Antragsgegner die Nr. I der Entscheidungsformel nach Eintritt der Rechtskraft des Urteils in derselben Weise zu veröffentlichen wie die angefochtene Satzung.