Medizinrecht

Aktenzeichen  AN 10 K 18.00539

Leitsatz

Tenor

Die der Fahrerlaubnis des Klägers mit der Schlüsselzahl 68 („kein Alkohol“) beigefügte Auflage wird aufgehoben.
Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.
Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Gründe

Die Klage ist zulässig und begründet.
I.
Statthafte Klageart ist eine Anfechtungsklage gegen die hinsichtlich der Fahrerlaubnis des Klägers erteilte Auflage, die den Kläger zu einer dauerhaften Alkoholabstinenz verpflichtet und zur Eintragung der Schlüsselzahl 68 („kein Alkohol“) im Führerschein geführt hat. Bei dem Erfordernis der Abstinenz handelt es sich um eine selbstständig anfechtbare Auflage im Sinne des Art. 36 Abs. 2 Nr. 4 BayVwVfG. Danach handelt es sich um einen Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird. Vorliegend wird die dem Kläger erteilte Fahrerlaubnis mit einer Auflage verbunden, die dem Kläger das Unterlassen des Alkoholkonsums vorschreibt. Ob die angefochtene Nebenbestimmungen isoliert aufgehoben werden kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne Nebenbestimmungen sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann; dies ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens (vgl. BVerwG, U.v. 22.11.2000 – 11 C 2.00, juris; VGH Baden-Württemberg, U.v. 11.12.2017 – 10 S 2263/16, juris).
Eines weiteren Anfechtungsantrages gegen die Eintragung der Schlüsselzahl 68 in das Führerscheindokument bedurfte es nicht, da die Eintragung der Schlüsselzahl in den Führerschein lediglich den Erlass einer Beschränkung oder Auflage zur Fahrerlaubnis darstellt, vgl. § 25 Abs. 3 FeV.
Einer daneben erhobenen Leistungsklage, gerichtet auf die Ausstellung eines neuen Führerscheins ohne den Eintrag der Schlüsselzahl, bedurfte es ebenfalls nicht. Denn soweit die einer Fahrerlaubnis beigefügte Beschränkung oder Auflage entfällt, hat die Fahrerlaubnisbehörde die Schlüsselzahl von Amts wegen aus dem Führerscheindokument zu entfernen bzw. ein neues Dokument auszustellen.
Auch im Übrigen ist die Klage zulässig.
II.
Die Klage ist auch begründet, da die mit der Klage angefochtene Auflage der Schlüsselzahl 68 („kein Alkohol“) rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
1. Zunächst sind formelle Bedenken gegen die Erteilung der Auflage nicht ersichtlich. Das Landratsamt … hat als nach § 73 Abs. 1 und 2 FeV sachlich und örtlich zuständige Fahrerlaubnisbehörde gehandelt. Auch wenn dem Kläger der vorläufige Nachweis der Fahrerlaubnis am 8. Januar 2018 ohne vorherige Gelegenheit zur Stellungnahme ausgehändigt worden war, ist die fehlende Anhörung gemäß Art. 45 Abs. 1 Nr. 3 BayVwVfG geheilt. Der Kläger äußerte sich mit Schreiben vom 16. Januar 2018 zur Eintragung der Schlüsselzahl, woraufhin ihm die Fahrerlaubnisbehörde dies mit Schreiben vom 23. Januar 2018 erläuterte. In diesem Zusammenhang erfolgte auch die Begründung der Auflage. Im Übrigen wäre eine fehlende Anhörung spätestens im verwaltungsgerichtlichen Verfahren geheilt worden, vgl. Art. 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 BayVwVfG.
2. Allerdings ist nicht ersichtlich, auf welcher Rechtsgrundlage die Auflage „kein Alkohol“ basiert.
a. Zwar sieht § 2 Abs. 4 Satz 2 StVG vor, dass die Fahrerlaubnisbehörde für den Fall, dass der Bewerber aufgrund körperlicher oder geistiger Mängel nur bedingt zum Führen von Kraftfahrzeugen geeignet ist, die Fahrerlaubnis mit Beschränkungen oder unter Auflagen erteilt, wenn dadurch das sichere Führen von Kraftfahrzeugen gewährleistet ist. Nach § 23 Abs. 2 Satz 1 FeV ist bei einer bedingten Fahreignung die Fahrerlaubnis so weit wie notwendig zu beschränken oder unter den erforderlichen Auflagen zu erteilen. § 25 Abs. 3 FeV normiert, dass bei Eintragungen auf dem Führerschein, insbesondere auf Grund von Beschränkungen und Auflagen, die in Anlage 9 festgelegten Schlüsselzahlen zu verwenden sind. Beschränkungen, Auflagen und Zusatzangaben sind nach den Vorbemerkungen zu Anlage 9 zur FeV in Form von Schlüsselzahlen in Feld 12 im Führerschein einzutragen. Unter Nr. 109 der Anlage 9 zur FeV findet sich die Hauptschlüsselzahl 68 („kein Alkohol“).
Allerdings ist dies in Zusammenhang mit § 2 Abs. 4 Satz 1 StVG, § 11 Abs. 1 Satz 1 FeV zu lesen. Danach darf eine Fahrerlaubnis nur erteilt werden, wenn der Bewerber die hierfür not-wendigen körperlichen und geistigen Anforderungen erfüllt. Nach § 11 Abs. 1 Satz 2 FeV sind diese Anforderungen insbesondere nicht erfüllt, wenn eine Erkrankung oder ein Mangel nach Anlage 4 oder 5 vorliegt, durch die die Eignung oder die bedingte Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen ausgeschlossen wird. Die Anlage 4 zur FeV enthält eine Auflistung häufiger vorkommender Erkrankungen und Mängel, die die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen längere Zeit beeinträchtigen oder aufheben können. Diese Aufstellung ist, wie sich aus § 11 Abs. 1 Satz 2 FeV und der Vorbemerkung Nr. 3 zu Anlage 4 der FeV ergibt, nicht abschließend. Die vorgenommenen Bewertungen gelten für den Regelfall. Nach der Vorbemerkung sind Kompensationen durch besondere menschliche Veranlagung, durch Gewöhnung, durch besondere Einstellung oder durch besondere Verhaltenssteuerungen und -umstellungen möglich und bei Zweifeln kann eine medizinisch-psychologische Begutachtung angezeigt sein. Die Anlage 4 zur FeV ist als materieller Teil der FeV normativ verbindlich (vgl. nur Dauer, in: Hentschel/Kö-nig/Dauer, § 11 FeV Rn. 19). Für die in der Anlage 4 genannten Krankheiten und Mängel enthält die Tabelle jeweils die für den Regelfall verbindliche Wertung, ob bei Vorliegen der Krankheit bzw. des Mangels und dem Fehlen von atypischen Besonderheiten von einer Fahreignung oder bedingten Fahreignung auszugehen ist und welche Beschränkungen bzw. Auflagen im Regelfall anzuordnen sind (vgl. VGH Baden-Württemberg, U.v. 11.12.2017 – 10 S 2263/16 – juris).
b. Unter Zugrundelegung dieses Maßstabs durfte der Beklagte die Fahrerlaubnis nicht unter der Auflage „kein Alkohol“ erteilen.
Bei dem Betroffenen liegt bereits keine (nur) bedingte Eignung vor, die den Erlass einer Auflage rechtfertigt. Denn die Eintragungen in der Spalte „Eignung oder bedingte Eignung“ der Anlage 4 zur FeV sind nicht so zu verstehen, dass bei Eintragung des Wortes „nein“ im Regelfall die Fahreignung vollständig ausgeschlossen ist, bei Eintragung des Wortes „ja“ im Regelfall die Fahreignung vollständig gegeben ist und in allen Fällen, in denen dem Wort „ja“ weitere Eintragungen hinzugefügt sind, im Regelfall nur von einer bedingten Fahreignung auszugehen ist (so VGH Baden-Württemberg, U.v. 11.12.2017 – 10 S 2263/16 – juris Rn. 31). Dies ergibt sich daraus, dass eine erfolgreiche Entwöhnungsbehandlung mit stabiler Abstinenz bereits Voraussetzung für die Wiedererlangung der unbedingten Fahreignung ist.
Im Fall der Alkoholabhängigkeit geht die Anlage 4 zur FeV in Ziffer 8.3 von einer fehlenden Fahreignung aus. In Ziffer 8.4 der Anlage 4 zur FeV ist geregelt, dass nach einer Alkoholabhängigkeit (Entwöhnungsbehandlung) Fahreignung vorliegt, wenn Abhängigkeit nicht mehr besteht und in der Regel ein Jahr Abstinenz vorliegt. Das Tatbestandsmerkmal der „nicht mehr bestehenden Abhängigkeit“ sieht der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in Übereinstimmung mit Nr. 3.11.2 der Begutachtungs-Leitlinien zur Kraftfahrereignung (vgl. BayVGH, B.v. 30.6.2005 – 11 CS 05.888 – juris; vgl. auch VG Augsburg, B.v. 10.6.2008 – Au 3 S 08.624 – juris), die wegen ihrer fehlenden Rechtsnormqualität die Gerichte und Behörden zwar nicht binden, die angesichts des hinter ihnen stehenden Sachverstands jedoch als Auslegungshilfe zur Konkretisierung der gesetzlichen Vorgaben herangezogen werden können, dann als erfüllt an, wenn durch Tatsachen der Nachweis geführt wird, dass dauerhafte Abstinenz besteht. Die Begutachtungs-Leitlinien tragen damit dem Umstand Rechnung, dass bei bestehender Alkoholabhängigkeit eine „Heilung“ dergestalt, dass der Betroffene zukünftig nicht mehr alkoholgefährdet ist, wohl nicht möglich ist, so dass das Ziel einer Behandlung nur darin bestehen kann, den Patienten zum konsequenten Alkoholverzicht zu befähigen. Als Tatsachen, durch die in der Regel der Nachweis der erforderlichen dauerhaften Abstinenz geführt werden kann, nennen die Begutachtungs-Leitlinien eine erfolgreiche Entwöhnungsbehandlung, eine sich hieran anschließende einjährige Abstinenz sowie das Fehlen sonstiger Eignungsmängel.
Der Umstand, dass eine erfolgreiche Entwöhnungstherapie mit stabiler Abstinenz vorliegt, ist folglich Voraussetzung für die (wieder erlangte) Fahreignung. Die erfolgreiche Entwöhnungsbehandlung ist gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 lit. e FeV durch ein medizinisch-psychologisches Gutachten nachzuweisen.
Nach alledem kann die Auflage der Alkoholabstinenz nicht eignungsbegründend wirken, so dass für eine Auflage kein Raum bleibt.
c. Unabhängig davon rechtfertigen § 2 Abs. 4 Satz 2 StVG und § 23 Abs. 2 Satz 1 FeV im Regelfall bei einer Alkoholabhängigkeit nach erfolgreicher Entwöhnungsbehandlung nicht den Erlass einer Auflage, da die Herstellung der Fahreignung durch alkoholbezogene Beschränkungen bzw. Abstinenzauflagen in Anlage 4 zur FeV nicht vorgesehen ist. Daher kommt die Wiedererteilung einer Fahrerlaubnis unter entsprechenden Beschränkungen bzw. Auflagen im Regelfall nicht in Betracht (vgl. BayVGH, B.v. 28.6.2018 – 11 CS 17.2068 – juris Rn. 10 in Fällen des Alkoholmissbrauchs; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, U.v. 11.12.2017 – 10 S 2263/16 – juris).
Der Verordnungsgeber hat hinsichtlich bestimmter häufig vorkommender Einschränkungen die Kraftfahreignung durch die Regelungen der Anlage 4 abstrakt-generell vorkonstruiert. Diese normativen Wertungen sind grundsätzlich verbindlich. Soweit nach Anlage 4 hinsichtlich einzelner Krankheiten bzw. Mängel für den Regelfall keine Beschränkung oder Auflage vorgesehen ist, darf die Fahrerlaubnisbehörde nicht hiervon abweichend dennoch eine Auflage festsetzen. Die Herstellung der Fahreignung durch Beschränkungen oder Auflagen sieht Ziffer 8.4 der Anlage 4 zur FeV – anders als etwa nach Entgiftung und Entwöhnung bei Betäubungsmittelabhängigkeit (vgl. Ziffer 9.5 der Anlage 4 zur FeV) – nicht vor. Damit ist verbindlich vorgegeben, dass im Regelfall von der Fahrerlaubnisbehörde bei überwundener Alkoholabhängigkeit keine Auflage erlassen werden darf. Ziffer 8.4 der Anlage 4 zur FeV steht damit sowohl der Auferlegung regelmäßiger ärztlicher Kontrolluntersuchungen als auch der hier auferlegten Alkoholabstinenzauflage entgegen (vgl. VGH Baden-Württemberg, U.v. 11.12.2017 – 10 S 2263/16 – juris Rn. 35 m.w.N.; ähnlich BVerwG, B.v. 18.10.2001 – 3 B 90/01 – juris Rn. 4).
d. Dem steht auch § 25 Abs. 3 FeV i.V.m. der Schlüsselzahl 68 der Anlage 9 zur FeV (lfd. Nr. 109) nicht entgegen. Denn die Eintragung einer Schlüsselzahl in das Führerscheindokument erlaubt der Verwaltung lediglich die effektivere behördliche Überwachung der Einhaltung von auf anderen Rechtsgrundlagen beruhenden Beschränkungen oder Auflagen, insbesondere im Rahmen von Verkehrskontrollen, stellt jedoch keine eigenständige Ermächtigungsgrundlage zum Erlass einer Auflage dar (vgl. VGH Baden-Württemberg, U.v. 11.12.2017 – 10 S 2263/16 – juris Rn. 36).
e. Auch § 13 Satz 1 FeV kann nicht als Rechtsgrundlage herangezogen werden, um die wieder erteilte Fahrerlaubnis im vorliegenden Fall einer erfolgreichen Entwöhnungsbehandlung nach Alkoholabhängigkeit mit einer Auflage zu versehen. Der Auffassung in der Literatur, es käme im Fall einer diagnostizierten Alkoholabhängigkeit die Eintragung einer Schlüsselzahl „kein Alkohol“ in den Führerschein in Betracht, wenn die Fahrerlaubnis nach einer positiven Begutachtung neu erteilt wird (vgl. Hahn/Kalus, in: MüKoStVR, 1. Aufl. 2016, FeV, § 13 Rn. 7), ist zu widersprechen. Denn dabei bleibt unberücksichtigt, dass Ziffer 8.4 der Anlage 4 zur FeV die Möglichkeit der Anordnung einer solchen Auflage im Regelfall gerade nicht vorsieht. Der Anwendungsbereich der in § 13 Satz 1 FeV vorausgesetzten Möglichkeit der Anordnung einer Auflage im Zusammenhang mit einer Alkoholproblematik kann damit allein in atypischen Einzelfällen liegen (so VGH Baden-Württemberg, U.v. 11.12.2017- 10 S 2263/16 – juris Rn. 39).
f. Anhaltspunkte für eine atypische Fallgestaltung, die ein Abweichen von den Wertungen der Ziffer 8.4 der Anlage 4 zur FeV erlauben, liegen nicht vor. Die Auflage „kein Alkohol“ und Eintragung der Schlüsselzahl 68 ist daher auch nicht ausnahmsweise zulässig.
Das Gutachten des … vom 3. Januar 2018 bejaht die von Ziffer 8.4 der Anlage 4 zur FeV geforderte erfolgreiche Entwöhnungsbehandlung und den Abstinenzzeitraum von über einem Jahr. Der Kläger kann damit das Wiedererlangen seiner Fahreignung nachweisen. Dass im Gutachten Alkoholabstinenz gefordert wird, führt vorliegend nicht zu einem atypischen Einzelfall. Diesbezüglich heißt es im Gutachten, dass Erkenntnisse aus der Alkoholismusforschung belegen, dass bei Alkoholkranken auch geringfügiger Alkoholkonsum und vermeintlich kontrolliertes Trinken nahezu zwangsläufig zum Rückfall und somit zu gesundheitlichen, psychischen und sozialen Schädigungen führt und sich der Kläger vor diesen schwerwiegenden Folgen nur durch dauerhaften und konsequenten Verzicht auf Alkohol schützen kann. Weiter wird ausgeführt, dass die Vermeidung künftiger Alkoholfahrten ebenfalls strikten Alkoholverzicht voraussetzt, da die typischen Trinkmuster bei Alkoholkranken eine sichere Trennung von Trinken und Fahren ausschließen.
Das Gutachten formuliert damit die aus medizinisch-psychologischer Sicht notwendige Alkoholabstinenz des Klägers und stellt das – auch bei nur geringfügigem Alkoholkonsum – bestehende hohe Rückfallrisiko heraus. Dabei handelt es sich aber nicht um einen atypischen, eine Auflagenfestsetzung rechtfertigenden Einzelfall, sondern um den Regelfall der erforderlichen dauerhaften Alkoholabstinenz bei einer durch eine Entwöhnungstherapie behandelten Alkoholabhängigkeit, um einen Rückfall in alte Verhaltensmuster wirksam zu verhindern (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, U.v. 11.12.2017 – 10 S 2263/16 – juris Rn. 42 m.w.N.). Dies zeigt sich auch insofern im Gutachten, als im Wesentlichen allgemein auf Erkenntnisse der Alkoholismusforschung abgestellt wird.
In diesem Zusammenhang ist die normative und verbindliche Wertung des Verordnungsgebers zu sehen, der, obwohl ein Alkoholkranker nach den Erkenntnissen aus der Alkoholismusforschung aus medizinisch-psychologischer Sicht regelmäßig dauerhaft alkoholabstinent leben muss, keine Abstinenzauflage in Ziffer 8.4 der Anlage 4 zur FeV vorgesehen hat (vgl. VGH Baden-Württemberg, U.v. 11.12.2017 – 10 S 2263/16 – juris Rn. 43).
Nach alledem ist die Klage abzuweisen.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Berufung wird nach § 124a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Frage, ob einem alkoholabhängigen Fahrerlaubnisbewerber nach erfolgreicher Entwöhnungsbehandlung eine Fahrerlaubnis nur unter der Auflage „kein Alkohol“ und der Eintragung der Schlüsselzahl 68 erteilt werden darf, hat grundsätzliche Bedeutung.