Medizinrecht

Aktenzeichen  M 13 E 18.5254

Leitsatz

1. Bei zeitlich gebundenen Begehren ist zur Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes im Sinne von Art. 19 Abs. 4 GG eine Durchbrechung des Grundsatzes des Verbots der Vorwegnahme der Hauptsache regelmäßig hinzunehmen. (Rn. 19) (redaktioneller Leitsatz)
2. Das generelle Verbot von Versammlungen unter freiem Himmel in unmittelbarer Nähe des Bayerischen Landtags gemäß Art. 18 S. 1 BayVersG dient allein dem Schutz der Funktionsfähigkeit des Bayerischen Landtags. (Rn. 23) (redaktioneller Leitsatz)
3. Für den Fall, dass eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Landtags nicht zu besorgen ist, ist die Versammlung im befriedeten Bezirk zwingend zuzulassen. (Rn. 25) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Der Antragsgegner wird verpflichtet, die Versammlung der Antragstellerin im befriedeten Bezirk des Bayerischen Landtags am 5. November 2018 auf der Grünfläche vor der Westpforte des Bayerischen Landtags (um den Springbrunnen) zuzulassen.
II. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Der Streitwert wird auf 2.500,- EUR festgesetzt.

Gründe

I.
Die Antragstellerin, eine gemeinnützige Unternehmergesellschaft, begehrt im Wege der einstweiligen Anordnung die Zulassung einer Versammlung im befriedeten Bezirk des Bayerischen Landtags. Zweck der Antragstellerin ist laut ihrer Satzung u.a. der Schutz natürlicher Lebensgrundlagen, die Förderung des Naturschutzes und der Landschaftspflege, des Umweltschutzes und der Kultur des Bewusstseins für Wildnis, Wildheit, Ursprünglichkeit und Freiraum. Der Satzungszweck soll u.a. durch Lobbytätigkeit und Öffentlichkeitsarbeit verwirklicht werden.
1. Mit E-Mail vom … Oktober 2018 beantragte die Antragstellerin beim Bayerischen Staatsministerium des Innern und für Integration die Zulassung einer Versammlung im befriedeten Bezirk des Bayerischen Landtags zum Thema “…” Diese solle am 5. November 2018 am Osteingang des Bayerischen Landtags stattfinden. Die Antragstellerin führte in ihrem Antrag erklärend aus, sich für naturnahe Erholungsräume einzusetzen, wozu ein ungestörtes Naturerlebnis für alle Menschen gehöre.
Politische Kämpfe störten den Charakter des Landschaftsschutzgebiets und seien durch die Landschaftsschutzverordnung verboten. Besucher des Landschaftsschutzgebiets sollten sich nicht Meinungen aussetzen müssen, die nicht die ihren seien und sie emotional belasteten. Der befriedete Bezirk rund um den Landtag schütze deshalb die Interessen der stillen Naturgenießer. Abschließend wurde unter Berufung auf den Gleichheitssatz darauf hingewiesen, dass am selben Tag bereits eine Demonstration im befriedeten Bezirk stattfinde und in der Vergangenheit offensichtlich einer anderen politischen Gruppe eine Demonstration genehmigt worden sei.
Am selben Tag zeigte die Antragstellerin die von ihr am 5. November 2018 zwischen 7 und 21 Uhr beabsichtigte Versammlung bei der Landeshauptstadt M. an. Sie gab dabei an, dass neben dem Leiter der Versammlung mit drei gleichzeitig teilnehmenden Personen zu rechnen und die Verwendung eines Infotisches sowie von Plakaten geplant sei. Die Landeshauptstadt M. hat auf diese Anzeige hin bislang keinen Bescheid erlassen.
Mit Schreiben vom 23. Oktober 2018 versagte die Präsidentin des Bayerischen Landtags das Einvernehmen zu einer Zulassung der von der Antragstellerin beabsichtigten Versammlung am 5. November 2018. Der Entscheidung liege im Wesentlichen die Erwägung zugrunde, dass die beabsichtigte Versammlung am Tag der konstituierenden Sitzung des 18. Bayerischen Landtags im östlichen Eingangsbereich des Ma., dessen Hauptzugang, stattfinden solle. Am Tag der geplanten Versammlung würden die am 14. Oktober 2018 gewählten Kandidatinnen und Kandidaten des 18. Bayerischen Landtags zur konstituierenden Sitzung zusammenkommen. Vorher würden aller Voraussicht nach die mittlerweile sechs Fraktionen zu ihren jeweiligen Sitzungen zusammentreten. Im Anschluss an die konstituierende Sitzung werde ein feierlicher Empfang im Landtag stattfinden. Teilnehmen würden Familienmitglieder der gewählten Kandidatinnen und Kandidaten, die Spitzen der Verfassungsorgane, Vertreterinnen und Vertreter der Obersten Landesbehörden, Kirchenvertreterinnen und -vertreter und weitere hochrangige Gäste. Hinzukämen Vertreterinnen und Vertreter der lokalen und überregionalen sowie womöglich der internationalen Presse. Damit sei eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Parlaments durch eine im östlichen Eingangsbereich des Ma. stattfindende Versammlung ernsthaft zu besorgen.
Mit Bescheid vom 23. Oktober 2018 lehnte der Antragsgegner den Antrag auf Zulassung der Versammlung innerhalb des befriedeten Bezirks des Bayerischen Landtags ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass Versammlungen innerhalb des befriedeten Bezirks nach Art. 18 Satz 1 Bayerisches Versammlungsgesetz verboten seien. Sie könnten nach Art. 19 Abs. 3 Bayerisches Versammlungsgesetz nur im Einvernehmen mit der Präsidentin des Bayerischen Landtags zugelassen werden. Die Präsidentin des Bayerischen Landtags habe ihr Einvernehmen zur Durchführung der von der Antragstellerin beabsichtigten Versammlung nicht erteilt. Diese Entscheidung ergehe im Interesse der Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Gesetzgebungsorgans. Ihr liege im Wesentlichen die Erwägung zu Grunde, dass am Tag der Versammlung (5. November 2018) die konstituierende Plenarsitzung des Bayerischen Landtags stattfinden werde. Im Folgenden wurde im Wesentlichen das Schreiben der Präsidentin des Bayerischen Landtags vom 23. Oktober 2018 zitiert. Zudem wurde ausgeführt, dass die ernsthafte Besorgnis bestehe, dass die Landtagsabgeordneten und viele geladene Ehrengäste durch die Versammlung am freien Zugang zum Landtag, insbesondere auch zur Tiefgarageneinfahrt, gehindert würden. Daher komme eine Zulassung der von der Antragstellerin angezeigten öffentlichen Versammlung innerhalb des befriedeten Bezirks nicht in Betracht. Der von der Antragstellerin angesprochene Gleichheitsgrundsatz werde vorliegend nicht berührt, da keine Genehmigung für eine parallele Veranstaltung am 5. November 2018 von „… e.V.“ beziehungsweise den „…, auf deren Facebook-Seite und dortige Ankündigung einer Versammlung für den 5. November 2018 auf der Maximiliansbrücke die Antragstellerin in ihrem Antrag vom 18. Oktober 2018 Bezug genommen hat, erteilt worden sei. Insofern liege dem Antragsgegner bislang auch kein entsprechender Antrag vor.
2. Mit Schreiben vom … Oktober 2018 hat die Antragstellerin den Erlass einer einstweiligen Anordnung beantragt.
Zur Begründung verwies sie zunächst auf die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts München vom 12. April 2017 im Verfahren M 13 E 17.1488 und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 12. April 2017 im Verfahren 10 CE 17.751. Des Weiteren führte sie aus, dass weder eine Beeinträchtigung der Tätigkeit des Landtags noch eine Behinderung des freien Zugangs zum Landtagsgebäude ernsthaft zu besorgen sei. Es handele sich um ein unzulässiges generelles Verbot einer Versammlung. Der Einzelfall sei nicht geprüft worden. Beispielsweise könne niemand an der Einfahrt in die Tiefgarage gehindert werden, da sich diese an der Westauffahrt befinde und die Antragstellerin die Versammlung an der Ostpforte abhalten wolle. Auch gebe es eine Fläche an der Ostpforte, die seitlich des Eingangs groß genug sei, um durch einfache Absperrungen den Zugang zu sichern. Es sei zudem nicht geprüft worden, dass maximal mit einer Teilnehmerzahl von 20 Personen zu rechnen sei. Die Antragstellerin vertrete die stillen Naturgenießer, die keine Freunde von Massenveranstaltungen seien. Sie sei weder vom Innenministerium noch von der Landeshauptstadt M. näher befragt worden. Es handele sich um eine generelle, ungeprüfte Ablehnung. Natürlich könne die Antragstellerin die Versammlung auch an der Westpforte abhalten. Sie habe jedoch an die Trambahn gedacht, die sehr nahe daran vorbeifahre. Sie berufe sich auch auf den Gleichheitssatz. Im Internet, insbesondere bei Facebook, riefen „… e.V.“ und „die …“ zu einer Demonstration „…“ auf der Maximilianbrücke auf. Geworben werde mit einem Bild des Landschaftsschutzgebietes … Die Antragstellerin wolle ausdrücklich für die Erhaltung des Landschaftsschutzgebietes und den Schutz der stillen Naturgenießer vor einer Ausweitung der … zur politischen Kampfzone werben. Ihre Versammlung laute … Laut Internet sei die Versammlung … bereits angezeigt. Es bestehe eine mit an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit, dass diese Versammlung im befriedeten Bezirk abgehalten werde. Daher wäre eine Zulassung unter der Bedingung möglich, dass auch andere Versammlungen zugelassen bzw. geduldet würden. Dann wäre dem Gleichheitssatz Genüge getan.
Mit Beschluss des Gerichts vom 25. Oktober 2018 wurde der Bayerische Landtag gem. § 65 Verwaltungsgerichtsordnung zum Verfahren beigeladen.
Der Antragsgegner nahm mit Schriftsatz vom 24. Oktober 2018, eingegangen am 25. Oktober 2018, zu dem Antrag Stellung und beantragte,
den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abzulehnen.
Zur Begründung wurde ergänzend zum Bescheid vom 23. Oktober 2018 u.a. ausgeführt, dass die Antragstellerin keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht habe. Sie haben keinen Anspruch auf Zulassung der streitgegenständlichen Versammlung innerhalb des befriedeten Bereichs um den Bayerischen Landtag. Gemäß Art. 18 Bayerisches Versammlungsgesetz seien Versammlungen unter freiem Himmel innerhalb des befriedeten Bezirks grundsätzlich verboten. Dieser Verbotsregelung liege die gesetzgeberische Erwägung zugrunde, dass im Interesse der generellen Gewährleistung der Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Landtags Versammlungen in einem eng räumlich umgrenzten Gebiet um den Bayerischen Landtag zurückzustehen hätten. Der Gesetzgeber treffe damit die grundlegende Abwägungsentscheidung, dass am konkreten Ort die Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Parlaments in der Regel für höher gewichtet werde als die Versammlungsfreiheit des Einzelnen.
Wegen der hohen verfassungsrechtlichen Bedeutung der Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Landtags dürften öffentliche Versammlungen unter freiem Himmel innerhalb des befriedeten Bezirks nur dann zugelassen werden, wenn eine Einschränkung der Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Landtags nicht zu besorgen sei (vgl. LTDrucks 15/10181). Vorliegend habe die Antragstellerin nicht – wie geboten -glaubhaft gemacht, dass durch die von ihr geplante Versammlung eine Beeinträchtigung der Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Landtags nicht zu besorgen sei. Die Zulassung der Versammlung setze gemäß Art. 19 Abs. 3 BayVersG zwingend das Einvernehmen der Landtagspräsidentin voraus. Das Einvernehmen sei jedoch vorliegend mit Schreiben vom 23. Oktober 2018 verweigert worden. Die Landtagspräsidentin habe ihr Einvernehmen zudem auch zu Recht verweigert. Ihrer Entscheidung liege im Wesentlichen die Erwägung zu Grunde, dass am Tag der Versammlung die konstituierende Plenarsitzung des Bayerischen Landtags stattfinden werde, sich der Landtag also gerade nicht in einer sitzungsfreien Woche befinde. In dieser Sitzung wähle der Landtag das Präsidium und stelle fest, ob und in welchem Umfang die Geschäftsordnung der vorausgegangenen Legislaturperiode übernommen werde (§ 2 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 4 Geschäftsordnung des Bayerischen Landtags). Sie sei mithin für die Arbeit des Landtags von grundlegender Bedeutung, weil sie erst zu seiner Existenz führe. Könnte die konstituierende Sitzung wegen Störungen durch Versammlungen im befriedeten Bezirk nicht ordnungsgemäß durchgeführt werden, wären Neuwahlen nötig, da der 5. November 2018 der letztmögliche Termin sei, um die 22-Tage-Frist gemäß Art. 16 Abs. 2 Bayerische Verfassung einzuhalten. Daher sei es besonders wichtig, dass die konstituierende Sitzung störungsfrei stattfinden könne.
Soweit im Schreiben vom 23. Oktober 2018 ausgeführt worden sei, dass der freie Zugang zum Landtag, insbesondere durch die Tiefgaragenzufahrt, ernsthaft beeinträchtigt sei, werde dies, da die Zufahrt zur Tiefgarage richtigerweise am Westeingang des Geländes liege, dahingehend berichtigt, dass ein Teil der geladenen Gäste den Landtag auch durch die Ostpforte anfahren werde, so dass auch hier Behinderungen zu befürchten seien. Soweit die Antragstellerin eine Fläche an der Ostpforte anspreche, die seitlich des Eingangs groß genug sei, um durch einfache Absperrungen den Zugang zu sichern, sei einzuwenden, dass durch den Landtag zwischenzeitlich ein Shuttle-Service für den Gottesdienst organisiert worden sei. Dies habe zur Folge, dass ab 10:15 Uhr regelmäßig bis zu vier Busse auf dem kleinen Platz vor der Ostpforte stehen würden – mithin genau im Versammlungsbereich. Ebenso sei es bei den Veranstaltungen rund um die konstituierende Sitzung des Landtags üblich, dass seitens des Fernsehens berichtet werde und LiveÜbertragungswägen im Bereich der Ostpforte stehen würden. Es verbleibe daher die ernsthafte Besorgnis, dass die Landtagsabgeordneten und viele geladene Ehrengäste durch die Versammlung am freien Zugang zum Landtag gehindert würden. Hieran ändere auch die vergleichsweise kleine Größe der beantragten Versammlung nichts.
Der Beigeladene trug in seiner Stellungnahme vom 25. Oktober 2018 vor, dass der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung in Form einer Zulassung der von der Antragstellerin für den 5. November 2018 geplanten Versammlung abzulehnen sein werde, da ein Anspruch auf Zulassung der Versammlung nach Art. 19 Abs. 1 Bayerisches Versammlungsgesetz nicht bestehe und damit schon kein Anordnungsanspruch gegeben sei. Ergänzend zu dem Schreiben vom 23. Oktober 2018, mit dem die Präsidentin des Bayerischen Landtags das Einvernehmen gemäß Art. 19 Abs. 3 Bayerisches Versammlungsgesetz abgelehnt hatte, verwies auch der Beigeladene auf die vom Antragsgegner beschriebenen zwischenzeitlich vorangeschrittenen Planungen für den Tag der konstituierenden Sitzung in Form des Shuttle-Services zwischen der Ostpforte des Bayerischen Landtags und der St. Matthäus-Kirche sowie die zwei Live-Übertragungswägen für die Fernsehübertragung der konstituierenden Sitzung im Bereich der Ostpforte. Bei der Entscheidung über das Einvernehmen sei berücksichtigt worden, dass dieses im Hinblick auf Art. 8 Grundgesetz dann nicht versagt werden dürfe, wenn keine konkrete Gefahr für das Schutzgut des befriedeten Bezirks bestehe. Vorliegend wäre bei Zulassung der Versammlung eine Beeinträchtigung der Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Landtags ernsthaft zu besorgen. Die beabsichtigte Versammlung solle am Tag der konstituierenden Sitzung des 18. Bayerischen Landtags von 7 bis 21 Uhr mit bis zu 20 Teilnehmern im östlichen Eingangsbereich des Ma., dessen Hauptzugang, stattfinden. Erst mit diesem ersten Zusammentritt beginne die neue 18. Wahlperiode und würden die gewählten Kandidatinnen und Kandidaten zu Mitgliedern des Landtags. Diese Sitzung müsse gem. Art. 16 Abs. 2 Bayerische Verfassung spätestens am 5. November 2018 stattfinden. Zudem stelle der Landtag in dieser Sitzung fest, ob und in welchem Umfang die Geschäftsordnung der vorausgehenden Legislaturperiode übernommen werde, und es erfolge die Wahl eines der wichtigsten Gremien des Landtags, des Präsidiums. Aufgrund der Tatsache, dass es infolge des Wahlergebnisses zu einer Koalitionsregierung kommen werde sowie im Hinblick auf das Hinzutreten zweier im Landtag der 17. Legislaturperiode nicht vertretener Fraktionen seien sowohl bezüglich der Wahl des Präsidiums als auch insbesondere bezüglich der Geschäftsordnung lebhafte und zeitlich nicht abschätzbare Debatten zu erwarten. Zudem sei damit zu rechnen, dass es durch die geplante Versammlung im östlichen Zugangsbereich zu Behinderungen des Zugangs kommen werde. Dies betreffe sowohl den Zugang zu Fuß als auch die Zufahrt mit Dienstwägen. Im östlichen Eingangsbereich sei nicht nur die in der Anlage eingezeichnete Zu- und Abfahrt über den Süden in jedem Fall freizuhalten. Die Zu- und Abfahrtsmöglichkeit über den Norden sei daneben ebenso erforderlich. Insbesondere in Kombination mit dem geplanten Shuttle-Service mit bis zu vier Bussen sei mit erheblichen Behinderungen durch eine Versammlung mit bis zu 20 Teilnehmern zu rechnen. Hinzukomme, dass zwei sogenannte Übertragungswägen des Bayerischen Rundfunks in diesem Bereich untergebracht werden müssten, was im Hinblick auf die gegebene technische Infrastruktur alternativlos sei. Auch müsse die Zulassung der Versammlung auf oder vor der von der Antragstellerin nunmehr in Betracht gezogenen sog. Westauffahrt ausscheiden. Hiermit wäre eine Behinderung der Tiefgaragenzu- und -abfahrt verbunden. Die in der weiteren Anlage insoweit angegebenen Flächenangaben berücksichtigten noch nicht den Platzverlust, der aufgrund von Absperrungen (Verhindern des Übertritts in die Zu- und Abfahrt sowie die dort verlaufenden Tramgleise) erforderlich wäre.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.
II.
Der vorliegende, nicht näher spezifizierte Antrag gem. § 123 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist nach dem erkennbaren Begehren der Antragstellerin gem. § 122 Abs. 1, § 88 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) auf die Regelung eines (vorläufigen) Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis im Sinne von § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO gerichtet, d.h. konkret auf die Zulassung der von ihr beabsichtigten Versammlung am 5. November 2018 im befriedeten Bezirk des Bayerischen Landtags im Sinne von Art. 19 Abs. 1 Bayerisches Versammlungsgesetz (BayVersG). Bei der Entscheidung über diesen Antrag ist zudem davon auszugehen, dass jedenfalls im Verlauf des behördlichen und gerichtlichen Verfahrens die Antragstellerin die Zulassung der von ihr beabsichtigten Versammlung sowohl vor dem Osteingang als auch vor dem Westeingang des Bayerischen Landtags beantragt hat, der Beigeladene für beide Versammlungsorte sein Einvernehmen nicht erteilt hat und der Antragsgegner für beide Versammlungsorte die beantragte Zulassung abgelehnt hat.
1. Der Antrag auf Erlass einer sog. Regelungsanordnung im Sinne von § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist zulässig. Insbesondere ist ein solcher Antrag gem. § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO bereits vor der Erhebung einer in der Hauptsache statthaften Verpflichtungsklage in Form der Versagungsgegenklage statthaft. Ferner ist es unschädlich, dass die Antragstellerin nur allgemein den Erlass einer einstweiligen Anordnung beantragt hat, ohne den Inhalt der begehrten Regelung näher zu präzisieren. Denn gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 938 Zivilprozessordnung bestimmt das Gericht nach freiem Ermessen, welche Anordnung zur Erreichung des Zwecks erforderlich ist.
2. Der Antrag auf Erlass der begehrten Regelungsanordnung im Sinne von § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist auch begründet. Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Dies setzt gem. § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO voraus, dass der jeweilige Antragsteller die Tatsachen, aus denen sich der sog. Anordnungsanspruch, d.h. im Fall des § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO das regelungsbedürftige Rechtsverhältnis und die im Rahmen dessen drohende Rechtsverletzung, und der sog. Anordnungsgrund, d.h. die Dringlichkeit der begehrten Regelung, ergeben, glaubhaft macht. Auf der Grundlage der glaubhaft gemachten Tatsachen muss – im Versammlungsrecht nach grundsätzlich nicht nur summarischer, sondern möglichst umfassender Prüfung (vgl. BVerfG, B.v. 20.12.2012 – 1 BvR 2797/10 – juris Rn. 18) – eine überwiegende Wahrscheinlichkeit für das Bestehen eines Anordnungsanspruchs sprechen (vgl. BayVGH, B.v. 16.8.2010 – 11 CE 10.262 – juris Rn. 20) und ein Anordnungsgrund bestehen. Maßgebend sind dabei die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse zum Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts.
a) Vorliegend ist ein Anordnungsgrund gegeben. Ein Anordnungsgrund besteht, wenn es dem Rechtsschutzsuchenden nicht zugemutet werden kann, die Rechtsverletzung abzuwarten und der im Hauptsacheverfahren eröffnete Rechtsschutz die drohende Rechtsverletzung nicht mehr rechtzeitig zu verhindern vermag. Dies ist im Versammlungsrecht anzunehmen, wenn schon die kurzfristige Hinnahme der geltend gemachten Handlungsweise der Behörde geeignet ist, den Betroffenen in seinen Rechten besonders schwerwiegend zu beeinträchtigen, weil eine erhebliche, über Randbereiche hinausgehende Verletzung von Grundrechten, insbesondere von Art. 8 Abs. 1 Grundgesetz (GG) droht, die mit einer Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden kann. Dabei ist eine Durchbrechung des Grundsatzes des Verbots der Vorwegnahme der Hauptsache (vgl. BVerwG, B.v. 13.8.1999 – 2 VR 1/99 – juris Rn. 24; BayVGH, B.v. 6.11.2000 – 4 ZE 00.3018 – juris Rn. 10; OVG Münster B.v. 28.2.1995 – 25 B 3185/94 – juris Rn. 4) bei zeitlich gebundenen Begehren, um die es sich bei der Durchführung einer für einen bestimmten Zeitpunkt geplanten Versammlung regelmäßig handelt, zur Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes im Sinne von Art. 19 Abs. 4 GG regelmäßig hinzunehmen (vgl. Dürig-Friedl, in: Dürig-Friedl/Enders, Versammlungsrecht, Einl. Rn. 137 f.; vgl. auch BVerfG, B.v. 20.12.2012 – 1 BvR 2794/10 – juris Rn. 18).
Vorliegend ist die von der Antragstellerin beabsichtigte Versammlung in ein Gesamtprogramm eingebunden, das zeitlich fixiert ist. Sie will bei der konstituierenden Sitzung des neu gewählten Landtags, in dem neue politische Weichen gestellt werden, mit örtlichem und zeitlichem Bezug hierzu auf ihre Anliegen aufmerksam machen. Der Veranstalter einer Versammlung hat gem. Art. 8 Abs. 1 GG das Recht, Zeit und Ort seiner Versammlung frei zu wählen und daher die Durchführung der von ihm geplanten Versammlung an dem Ort und zu der Zeit durchzusetzen, den er für den Zeitpunkt der Versammlung als Ort ausreichender Kommunikation bewertet (vgl. BVerfG, B.v. 14.5.1985 -1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 – juris Rn. 99; BVerfG, U.v. 29.10.1992 – 7 C 34/91 – juris Rn. 14). Die Versagung der Zulassung der für den 5. November 2018 vor der West- oder Ostpforte des Bayerischen Landtags beabsichtigten Versammlung betrifft damit offensichtlich nicht nur einen Randbereich von Art. 8 Abs. 1 GG. Die Veranstaltung der Versammlung an einem anderen Ort und/oder zu einer anderen Zeit hätte aufgrund des Wegfalls des unmittelbaren örtlichen und/oder zeitlichen Bezugs der Versammlung zur konstituierenden Sitzung des Landtags jedenfalls eine andere Bedeutung, so dass eine Eilbedürftigkeit für die vorliegende Entscheidung anzunehmen ist.
b) Es besteht auch die erforderliche überwiegende Wahrscheinlichkeit für das Bestehen eines Anordnungsanspruchs.
aa) In Beschränkung von Art. 8 Abs. 1 GG sind unter Nutzung des Gesetzesvorbehalts in Art. 8 Abs. 2 GG nach Art. 18 Satz 1 Bayerisches Versammlungsgesetz (BayVersG) Versammlungen unter freiem Himmel innerhalb des in Art. 17 BayVersG näherdefinierten befriedeten Bezirks des Bayerischen Landtags verboten. Die Bereiche vor den Pforten des Bayerischen Landtags liegen im Zentrum dieses befriedeten Bezirks. Gemäß Art. 19 Abs. 1, Abs. 3 BayVersG können nicht (bereits gem. Art. 15 BayVersG) verbotene Versammlungen in diesem Bereich durch das Bayerische Staatsministerium des Innern und für Integration (ehemals: des Innern, für Bau und Verkehr) im Einvernehmen mit der Präsidentin des Landtags zugelassen werden (vgl. LTDrucks 15/10181, S. 25; Dürig-Friedl, in: Dürig-Friedl/Enders, Versammlungsrecht, § 16 VersammlG Rn. 29).
Das generelle Verbot von Versammlungen unter freiem Himmel in unmittelbarer Nähe des Bayerischen Landtags gemäß Art. 18 Satz 1 BayVersG dient entsprechend der Gesetzesbegründung allein dem Schutz der Funktionsfähigkeit des Bayerischen Landtags (vgl. BayVGH, B.v. 12.4.2017 – 10 CE 17.751 – juris Rn. 8). Mögliche sonstige von der geplanten Versammlung für die öffentliche Sicherheit und Ordnung ausgehende Gefahren sind hier dagegen nicht relevant (vgl. VG Hamburg, B.v. 12.10.1984 – 1 VG 2930/84 – NVwZ 1985, S. 678 ; Dürig-Friedl, in: Dürig-Friedl/Enders, Versammlungsgesetze, § 16 VersammlG Rn. 19). Neben dem Schutz vor physischen Einwirkungen dient das Verbot auch dem Schutz vor nicht hinzunehmenden mittelbaren Einwirkungen auf die Entscheidungsfreiheit der Abgeordneten, beispielsweise durch massive verbale Attacken oder bedrohliche Inszenierungen bei emotionalisierten Großdemonstrationen in unmittelbarer Nähe des Landtags (vgl. LTDrucks. 15/10181, S. 25; vgl. Werner, NVwZ 2000, S. 369 allgemein zur Funktion von Bannmeilen). Durch das Verbot gem. Art. 18 Satz 1 BayVersG sollen folglich – im Interesse der Funktionsfähigkeit des Bayerischen Landtags – unmittelbare und mittelbare Einwirkungen auf die Abgeordneten ausgeschlossen werden.
Von diesem Verbot können gemäß Art. 19 Abs. 1 BayVersG Ausnahmen zugelassen werden. Bei der insoweit zu treffenden Ermessensentscheidung sind der Gewährleistungsgehalt und die Bedeutung von Art. 8 Abs. 1 GG und dabei insbesondere das Gebot der Verhältnismäßigkeit (so ausdrücklich auch OVG Münster, U.v. 22.12.1993 – 23 A 865/91 – NVwZ-RR 1994, S. 391 ) von Eingriffen in den Schutzbereich von Art. 8 Abs. 1 GG zu beachten.
Unter Berücksichtigung des erläuterten Zwecks des grundsätzlichen Versammlungsverbots nach Art. 18 Satz 1 BayVersG ist das Ermessen gemäß Art. 19 Abs. 1 BayVersG auf Null reduziert, wenn eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Bayerischen Landtags, deren Vermeidung Art. 18 Satz 1 BayVersG dient, durch die beabsichtigte Versammlung nicht ernsthaft zu erwarten ist, also keine Gefahr für die Funktionsfähigkeit des Bayerischen Landtags besteht (vgl. BayVGH, B.v. 12.4.2017 – 10 CE 17.751 – juris Rn. 9; VG Hamburg, B.v. 12.10.1984 – 1 VG 2930/84 – NVwZ 1985, S. 678 ; VG München, B.v. 12.4.2017 – M 13 E 17.1488 – BeckRS 2017, 107807 Rn. 27; Werner, NVwZ 2000, S. 369 ; LTDrucks 15/10181, S. 25, wo jedoch auch für diesen Fall angenommen wird, dass eine Versammlung zugelassen werden „kann“). In Rechtsprechung und Literatur ist insoweit geklärt, dass der Zulassungsbehörde bei der Entscheidung über die Zulassung einer Versammlung im befriedeten Bezirk im Sinne von Art. 19 Abs. 3 BayVersG kein Ermessen zusteht. Für den Fall, dass eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Landtags nicht zu besorgen ist, ist die Versammlung im befriedeten Bezirk zwingend zuzulassen (vgl. Merk, in: Wächtler/Heinhold/Merk, Bayerisches Versammlungsgesetz, Art. 17-19 Rn. 6; Kniesel, in: Dietel/Gintzel/Kniesel, Versammlungsgesetze, 17. Aufl. 2016, § 16 Rn. 10; Dürig-Friedl, in: Dürig-Friedl/Enders, Versammlungsrecht, § 16 VersammlG Rn. 23, 31). Kann durch die beabsichtigte Versammlung die Funktionsfähigkeit des Bayerischen Landtags ernsthaft beeinträchtigt werden, ist im Rahmen der Ermessensentscheidung gem. Art. 19 Abs. 1 BayVersG eine Abwägung zwischen der Funktionsfähigkeit des Landtags und der Versammlungsfreiheit sowie gegebenenfalls sonstigen betroffenen Grundrechten vorzunehmen (vgl. BayVGH, B.v. 12.4.2017 – 10 CE 17.751 – juris Rn. 9; Dürig-Friedl, in: Dürig-Friedl/Enders, Versammlungsrecht, § 16 VersammlG Rn. 22; Merk, in: Wächtler/Heinhold/Merk, Bayerisches Versammlungsgesetz, Art. 17-19 Rn. 8).
bb) In Anwendung dieser Grundsätze ist der Antragsgegner vorliegend im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die von der Antragstellerin beantragte Zulassung einer Versammlung für die Grünfläche vor der Westpforte des Bayerischen Landtags (um den dortigen Springbrunnen herum) zu erteilen.
Nach den dem Gericht im Zeitpunkt seiner Entscheidung bekannten Sachverhalt besteht bei der von der Antragstellerin beabsichtigten Versammlung am 5. November 2018 vor der Westpforte des Bayerischen Landtags – anders als vor der Ostpforte – keine ernstliche Gefahr der Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Bayerischen Landtags.
Zwar findet an diesem Tag und gerade auch während der beabsichtigten Versammlung die konstituierende Sitzung des am 14. Oktober 2018 neu gewählten Bayerischen Landtags statt und liegt die geplante Versammlung – anders als in dem der von der Antragstellerin in Bezug genommenen Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 12. April 2017 zugrunde liegenden Sachverhalt (M 13 E 17.1488) – nicht in einer sitzungsfreien Woche. Dennoch ist nicht davon auszugehen, dass die durch Art. 18 BayVersG allein geschützte Funktionsfähigkeit des Bayerischen Landtags als Gesetzgebungsorgan durch die von der Antragstellerin geplante Versammlung am 5. November 2018 im Falle ihrer Durchführung auf der Grünfläche vor der Westpforte des Bayerischen Landtags ernsthaft beeinträchtigt wird.
(1) Es ist nicht erkennbar, dass es durch die geplante Versammlung im Falle ihrer Durchführung auf der Grünfläche vor der Westpforte des Bayerischen Landtags – anders als auf der Freifläche vor der Ostpforte – zu einer die Funktionsfähigkeit des Landtags gefährdenden physischen Einwirkung auf die Abgeordneten, Mitarbeiter und die während und im Anschluss an die konstituierende Sitzung des neu gewählten Landtags zum feierlichen Empfang anwesenden Gäste kommen wird. Insofern kann dahinstehen, ob der Schutzzweck der Bannmeile um den Bayerischen Landtag repräsentative Anlässe, wie den im Anschluss an die konstituierende Sitzung stattfindenden Empfang, überhaupt umfasst (jedenfalls zweifelnd Werner, NVwZ 2000, S. 369 ). Zwar kann es durch die Versammlung auf der Grünfläche vor der Westpforte des Bayerischen Landtags – insbesondere durch die sich auf dem Weg zur und von der Versammlung befindlichen Teilnehmer an derselben – grundsätzlich zu Behinderungen bei der Zu- und Ausfahrt aus der Tiefgarage des Landtags kommen. Angesichts der geringen Zahl der zu erwartenden Versammlungsteilnehmer -laut Anzeige der Versammlung an die Landeshauptstadt M. vier gleichzeitig teilnehmende Personen, laut Ausführungen der Antragstellerin in der Antragsschrift maximal 20 Teilnehmer (vgl. Werner, NVwZ 2000, S. 369 , der davon ausgeht, dass eine kleine Versammlung von 3 bis 25 Personen aufgrund der geringen physischen Zwangswirkung regelmäßig zuzulassen ist) – und des sehr beschränkten Einsatzes von Versammlungshilfs- und Kundgebungsmitteln (ein Infotisch und Plakate) sind diese jedoch nach allgemeiner Lebenserfahrung nicht nur zeitlich kurzfristig, sondern auch zahlenmäßig gering. Hierbei ist zudem zu berücksichtigen, dass sich im Bereich der Ein- und Ausfahrt zur Tiefgarage, insbesondere am Tag der konstituierenden Sitzung, unabhängig vom Stattfinden einer Versammlung Fußgänger aufhalten können, auf die der motorisierte Verkehr Rücksicht nehmen muss. Zudem kann die Zuund Abfahrt zur Tiefgarage durch entsprechende Auflagen zu den von den Versammlungsteilnehmern einzuhaltenden Versammlungs- und Aufstellungsflächen, Auf- und Abbauzeiten sowie Zugangswegen und ggf. auch -zeiten gesichert werden (vgl. auch hierzu auch Werner, NVwZ 2000, S. 369 ).
Dasselbe gilt grundsätzlich auch im Hinblick auf von einer Versammlung ausgehende akustische Beeinträchtigungen der Parlamentsarbeit, die jedoch vorliegend aufgrund der geringen Teilnehmerzahl und des Verzichts auf akustische Kundgebungs- und Versammlungshilfsmittel soweit ersichtlich ohnehin nicht ernsthaft zu befürchten sind. Hierzu dient gerade die Notwendigkeit der parallelen Anzeige der Versammlung gem. Art. 13 BayVersG bei der Versammlungsbehörde im Sinne von Art. 24 Abs. 2 Satz 1 BayVersG (vgl. Art. 19 Abs. 4 BayVersG und LTDrucks 15/10181, S. 25). Die sich aus der sehr nahe am Beginn des westlichen Zugangs zum Gelände des Bayerischen Landtags verlaufenden Trambahn ergebende Problematik einer möglichen Gefährdung von Verkehrsteilnehmern und möglicherweise auch der Versammlungsteilnehmer auf ihrem Weg von und zum Versammlungsort ist im Rahmen der Entscheidung nach Art. 19 Abs. 1 BayVersG nicht relevant. Diese Frage ist im Rahmen des Art. 15 BayVersG zu lösen.
(2) Auch eine die Funktionsfähigkeit des Landtags gefährdende mittelbare Einwirkung auf die Entscheidungsfreiheit der Abgeordneten durch die geplante Versammlung ist für das Gericht nicht erkennbar.
Zwar bezweckt die Versammlung mit dem Thema „…” durchaus eine Einflussnahme auf die Haltung der Abgeordneten zum Thema „…“ bzw. zumindest allgemein zu naturschutzrechtlichen Themen. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass das Grundgesetz, insbesondere Art. 8 Abs. 1 GG, die Einflussnahme des Bürgers auf die politische Willensbildung auch jenseits von Wahlen durch die Veranstaltung von und Teilnahme an Demonstrationen schützt – auch wenn sie in Hör- und Sichtweite des Parlaments stattfinden. Art. 8 Abs. 1 GG schützt auch den „Druck von der Straße“ (vgl. Kniesel, in: Dietel/Gintzel/Kniesel, Versammlungsgesetze, 17. Aufl. 2016, § 16 Rn. 9). Insoweit kann eine im Rahmen von Art. 18, 19 BayVersG relevante Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Parlaments jedenfalls nur dann angenommen werden, wenn – wovon auch die Gesetzesbegründung ausgeht (LTDrucks 15/10181, S. 25) – der „Druck von der Straße“ eine gewisse Erheblichkeit erreicht bzw. zu erreichen droht, z.B. in Form massiver verbaler Attacken oder bedrohlicher Inszenierungen bei emotionalisierten Großdemonstrationen (auf die Massivität des Drucks abstellend auch OVG Münster, U.v. 22.12.1993 – 23 A 865/91 – NVwZ-RR 1994, S. 391 ). Bei der vorliegend geplanten – aufgrund des Verzichts auf akustische Versammlungshilfs- und Kundgebungsmittel eher „stillen“ Versammlung mit maximal 20 Teilnehmern und der Verwendung von lediglich einem Infotisch und von Plakaten als Versammlungshilfs- und Kundgebungsmittel zum Thema „…” ist nicht ersichtlich, dass von ihr ein massiver Druck auf die Abgeordneten ausgehen könnte (vgl. Werner, NVwZ 2000, S. 369 , der davon ausgeht, dass eine kleine Versammlung von 3 bis 25 Personen aufgrund der geringen psychischen Zwangswirkung regelmäßig zuzulassen ist). Es kommt hinzu, dass sich die für den 5. November 2018 geplante Versammlung nicht auf Themen bezieht, die einen Bezug zu der an diesem Tag aktuellen parlamentarischen Arbeit im Landtag aufweisen (vgl. zu diesem Aspekt OVG Münster, U.v. 22.12.1993 – 23 A 865/91 – NVwZ-RR 1994, S. 391 ; Merk, in: Wächtler/Heinhold/Merk, Bayerisches Versammlungsgesetz, Art. 17-19 Rn. 7; Werner, NVwZ 2000, S. 369 ). In der konstituierenden Sitzung des neu gewählten Landtags am 5. November 2018 werden keine Entscheidungen zu Sachthemen getroffen. Zweck dieser Sitzung ist die Wahl der Präsidentin bzw. des Präsidenten des Landtags und der weiteren Präsidiumsmitglieder (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Geschäftsordnung des Bayerischen Landtags). Zudem gibt sich der Landtag eine (neue) Geschäftsordnung (§ 2 Abs. 4 Geschäftsordnung des Bayerischen Landtags). Mangels Bezugs zu einem am 5. November 2018 im Bayerischen Landtag aktuellen Beratungs- oder Beschlussthema geht der von der geplanten Versammlung ausgehende mittelbare Einfluss auf die Entscheidungsfreiheit der Abgeordneten nicht über das Maß hinaus, dem sie auch sonst, d.h. ohne unmittelbaren zeitlichen und örtlichen Bezug zur unmittelbaren Parlamentsarbeit und zu einer in deren Rahmen unmittelbar anstehenden Entscheidung allgemein im Wahlkreis und der sonstigen Öffentlichkeit bei Veranstaltungen verschiedenster Art, durch Lobbyarbeit, durch Presseberichterstattung u.Ä. ausgesetzt sind.
(3) Daraus wird deutlich, dass eine ins Gewicht fallende Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Bayerischen Landtags durch die von der Antragstellerin geplante Versammlung im Fall ihrer Veranstaltung auf der Grünfläche vor der Westpforte des Bayerischen Landtags praktisch ausgeschlossen ist. Daher steht die mit der Aufrechterhaltung des Versammlungsverbots gemäß Art. 18 Satz 1 BayVersG verbundene Einschränkung der Wahl des Versammlungsortes außer Verhältnis zur Bedeutung des Verbots für die Funktionsfähigkeit des Bayerischen Landtags und ist die von der Antragstellerin am 5. November 2018 geplante Versammlung auf der Grünfläche vor der Westpforte des Bayerischen Landtags gemäß Art. 19 Abs. 1 BayVersG zuzulassen.
Dem steht nicht entgegen, dass der Beigeladene das Einvernehmen zu einer Zulassung der beabsichtigten Versammlung der Antragstellerin am 5. November 2018 auch im Hinblick auf eine Fläche vor dem Westeingang nicht erteilt hat und der Antrag nach § 123 VwGO nicht auch gegen den Beigeladenen gerichtet wurde. Zwar bindet die Verweigerung des Einvernehmens gem. Art. 19 Abs. 3 BayVersG den Antragsgegner bei der von ihm nach Art. 19 Abs. 1 BayVersG zu treffenden Entscheidung. Sie steht jedoch einer gerichtlichen Überprüfung der Verweigerung der Zulassung im Verfahren gegen den Antragsgegner nicht im Wege. Denn bei sog. „mehrstufigen“ Verwaltungsakten wie der Zulassung gem. Art. 19 Abs. 1, Abs. 3 BayVersG kann nur die Entscheidung des nach außen handelnden Antragsgegners zum Gegenstand eines gerichtlichen Verfahrens gemacht werden. Erweist sich dabei die interne (aber gleichwohl bindende) Entscheidung des mitwirkungspflichtigen Beigeladenen als rechtswidrig, wird sie durch die gerichtliche Entscheidung ersetzt (vgl. VG Hamburg, B.v. 12.10.1984 – 1 VG 2930/84 – NVwZ 1985, S. 678 m.w.N.)
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
4. Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz (GKG) i.V.m. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs.