Staats- und Verfassungsrecht

Aktenzeichen  4 B 19.649

Leitsatz

Auch wenn Einsatzkräfte der Feuerwehr bei einem Verkehrsunfall zur Absicherung der Schadensstelle (Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BayFwG) von den in Art. 7a ZustGVerk (a.F.) übertragenen polizeilichen Befugnissen zu verkehrsregelnden Anordnungen Gebrauch machen, handeln sie im Rahmen einer Pflichtaufgabe der Feuerwehr, so dass es sich bei den dafür angefallenen Kosten um ersatzfähige Aufwendungen im Sinne des Art. 28 BayFwG handelt. (Rn. 29)

Verfahrensgang

Au 7 K 17.1021 2018-08-27 Urt VGAUGSBURG VG Augsburg

Tenor

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.
II. Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV. Die Revision wird zugelassen.

Gründe

I.
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 27. August 2018 hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen den Kostenbescheid der Beklagten vom 7. Dezember 2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landratsamts Günzburg vom 6. Juni 2017 zu Recht abgewiesen. Der angegriffene Bescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der angefochtene Kostenbescheid beruht auf Art. 28 des Bayerischen Feuerwehrgesetzes (BayFwG). Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 BayFwG können die Gemeinden nach Maßgabe der nachfolgenden Bestimmungen Ersatz der notwendigen Aufwendungen verlangen, die ihnen durch Einsätze gemeindlicher Feuerwehren im Rahmen ihrer Pflichtaufgaben (Art. 4 Abs. 1 und 2 BayFwG) entstanden sind. Gemäß Art. 28 Abs. 2 Nr. 1 BayFwG kann Kostenersatz für Einsätze im technischen Hilfsdienst verlangt werden, bei denen die Gefahr oder der Schaden durch den Betrieb eines Kraftfahrzeug veranlasst war; ausgenommen sind Einsätze oder Tätigkeiten, die unmittelbar der Rettung oder Bergung von Menschen und Tieren dienen. In den Fällen des Art. 28 Abs. 2 Nr. 1 BayFwG ist zum Ersatz der Kosten verpflichtet, wer die zu dem Einsatz führende Gefahr verursacht hat oder Halter eines Fahrzeugs ist, durch das ein Feuerwehreinsatz veranlasst war (Art. 28 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 2 BayFwG).
Auf der Grundlage dieser Bestimmungen konnte die Klägerin als Erbin der Unfallverursacherin und Fahrzeughalterin und somit als deren Rechtsnachfolgerin (§ 1967 BGB) durch Leistungsbescheid (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 BayFwG) zur Kostenerstattung herangezogen werden. Gegen die von der Beklagten in Anwendung ihrer „Satzung über Aufwendungs- und Kostenersatz für Einsätze und andere Leistungen der Freiwilligen Feuerwehren“ vom 11. November 2013 zugrunde gelegten Pauschalsätze und Einsatzstunden für die abzurechnenden Dienstkräfte und Feuerwehrfahrzeuge bestehen, wie im Urteil des Verwaltungsgerichts eingehend dargelegt wird, keine rechtlichen Bedenken. Zu den ersatzfähigen notwendigen Aufwendungen gehörte auch der für die verkehrsregelnden Maßnahmen erforderliche Personal- und Fahrzeugeinsatz. Die dagegen von der Klägerin erhobenen Einwände greifen nicht durch.
1. Bei dem durch den Verkehrsunfall veranlassten Tätigwerden der Freiwilligen Feuerwehr der Beklagten am 15. Januar 2016 handelte es sich um einen Einsatz im technischen Hilfsdienst. Hierzu gehört nach Art. 1 Abs. 1 Alt. 2 BayFwG die ausreichende technische Hilfe bei Unglücksfällen, soweit sie im öffentlichen Interesse geleistet wird. Als Unglücksfall ist jedes unvermittelt eintretende Ereignis anzusehen, das einen nicht nur unbedeutenden Schaden verursacht oder erhebliche Gefahren für Menschen oder Sachen auslöst (vgl. Nr. 4.2 VollzBekBayFwG vom 28.5.2013, AllMBl. S. 217); dazu zählen insbesondere auch Verkehrsunfälle mit Personen- oder größeren Sachschäden. Die technische Hilfe „bei“ einem solchen Unglücksfall umfasst neben den unmittelbar der Rettung oder Bergung von Menschen und Tieren dienenden und daher nach Art. 28 Abs. 2 Nr. 1 BayFwG nicht kostenersatzpflichtigen Tätigkeiten auch das für die Schadensbekämpfung und für die Verhinderung weiterer unmittelbar drohender Gefahren notwendige Absichern, Abräumen und Säubern von Schadensstellen (Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BayFwG).
Im vorliegenden Fall bestand aus der maßgeblichen ex ante-Sicht der Feuerwehr (vgl. BayVGH, U.v. 8.7.2016 – 4 B 15.1285 – BayVBl 2017, 303 Rn. 17) auch nach Beendigung des Notarzteinsatzes um 17.30 Uhr und nach Abflug des Rettungshubschraubers weiterhin die Notwendigkeit für ein – bis 22.00 Uhr fortdauerndes – Absichern des Unfallorts. Der betreffende Straßenabschnitt konnte erst geräumt und für den Verkehr freigegeben werden, nachdem der mit der Untersuchung der Unfallursachen beauftragte Gutachter die erforderlichen Sachverhaltsermittlungen am Ort des Geschehens abgeschlossen hatte. Dass die Unfallstelle bis dahin über mehrere Stunden hinweg gesperrt blieb, war auch im öffentlichen Interesse geboten, da sich anderenfalls der Unfallhergang nicht oder nur unter erheblicher Gefährdung des Gutachters hätte ermitteln lassen.
2. In der damaligen Einsatzsituation gehörte es zur technischen Hilfe im Sinne von Art. 1 Abs. 1 Alt. 2 BayFwG, den Verkehr nicht nur vom unmittelbaren Unfallort fernzuhalten, sondern ihn bereits auf den Zufahrtsstraßen großräumig umzuleiten. Die Pflichtaufgabe der Feuerwehr, eine bestehende Schadensstelle zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Gefahr abzusichern (Art. 4 Abs. 4 Satz 2 BayFwG), kann nicht nur durch gegenüber einzelnen Personen ergehende Platzverweisungen nach Art. 24 BayFwG oder durch unverbindliche Warnhinweise erfüllt werden, sondern bei Bedarf auch durch eine gezielte Umlenkung und Umleitung von Verkehrsströmen. Die Annahme, solche verkehrsregelnden Tätigkeiten gehörten bereits ihrer Art nach nicht mehr zu den Pflichtaufgaben der Feuerwehr und seien daher – ungeachtet der Frage einer insoweit bestehenden Befugnis – schon vom Grundsatz her nicht nach Art. 28 BayFwG abrechnungsfähig (so VG München, U.v. 11.4.2019 – M 30 K 17.2105 – juris Rn. 34 ff.), findet im geltenden Recht keine Grundlage. Der in der Verpflichtung zur Absicherung des Unfallorts liegende gesetzliche Handlungsauftrag unterliegt keinen räumlichen oder sachlichen Einschränkungen. Er umfasst daher jede rechtlich zulässige Maßnahme, die aus Sicht der Feuerwehr zu einer nachhaltigen Gefahrenabwehr geeignet und erforderlich ist und mit den im jeweiligen Einsatz verfügbaren Sach- und Personalmitteln durchgeführt werden kann.
3. Bei dem technischen Hilfseinsatz am 15. Januar 2016 konnte die Feuerwehr ohne Rechtsverstoß den Verkehr durch entsprechende Anordnungen gegenüber den Verkehrsteilnehmern auf andere Straßen umleiten und damit die noch nicht geräumte Unfallstelle in der für notwendig gehaltenen Weise absichern.
a) Die Befugnis, zu diesem Zweck in die allgemeine Handlungsfreiheit der Verkehrsteilnehmer (Art. 2 Abs. 1 GG, Art. 101 BV) eingreifen zu können, ergab sich aus Art. 7a Satz 1 des Gesetzes über Zuständigkeiten im Verkehrswesen (G.v. 28.6.1990, GVBl S. 220, BayRS 9210-1-W – ZustGVerk) in der bis zum 30. Juni 2017 geltenden ursprünglichen Fassung vom 24. Juli 1996 (GVBl S. 295). Danach konnten zur erforderlichen Sicherung von Einsatzstellen – vorbehaltlich anderer Entscheidungen der Straßenverkehrsbehörden oder der Polizei – Führungsdienstgrade der Feuerwehr oder von ihnen im Einzelfall beauftragte Mannschaftsdienstgrade die Befugnisse nach § 36 Abs. 1 und § 44 Abs. 2 StVO ausüben, soweit Polizei im Sinn des Art. 1 PAG nicht oder nicht rechtzeitig ausreichend zur Verfügung stand. Diese mittlerweile in ihrem Anwendungsbereich erweiterte Vorschrift (vgl. G. v. 27.6.2017, GVBl S. 278) soll nach dem Willen des Landesgesetzgebers der Feuerwehr vorläufige verkehrsrechtliche Maßnahmen zur Sicherung und Lenkung des Verkehrs wie z. B. das Aufstellen transportabler Verkehrszeichen ermöglichen; solche Befugnisse seien für die ordnungsgemäße Absicherung von Einsatzstellen erforderlich, da nicht in jedem Fall und während des gesamten Einsatzes Polizei zur Verfügung stehe (LT-Drs. 13/4963 S. 5).
b) Ob die Vorschrift des Art. 7a ZustGVerk (a.F.), dessen Tatbestandsvoraussetzungen hier unstreitig erfüllt waren, mit den bundesrechtlichen Vorgaben der Straßenverkehrs-Ordnung vereinbar ist, erscheint allerdings fraglich. Die Zuständigkeitsbestimmung des § 44 Abs. 2 StVO, wonach für Anordnungen im fließenden Verkehr sowie für vorläufige Maßnahmen bei Gefahr im Verzug die „Polizei“ zuständig ist, enthält im Unterschied zu § 44 Abs. 1 StVO keine Öffnungsklausel im Hinblick auf eine abweichende landesrechtliche Regelung. Sie könnte bei wörtlicher Auslegung dahingehend zu verstehen sein, dass ausschließlich die in den Ländern bestehende und als solche bezeichnete Polizei im institutionellen Sinne und nicht – daneben – noch eine andere Sicherheitsbehörde die genannten Befugnisse ausüben darf (so wohl Koehl in Ludwig/Krumm/Quarch, Gesamtes Verkehrsrecht, 2. Aufl. 2017, § 44 StVO Rn. 8; a. A. Sauthoff in MüKo zum StVR, 1. Aufl. 2016, § 44 StVO Rn. 16). Für eine diesbezügliche Intention des Verordnungsgebers könnte auch der Umstand sprechen, dass die in § 44 Abs. 2 Satz 1 StVO erwähnte Befugnis zur Verkehrsregelung durch Zeichen und Weisungen nach § 36 Abs. 1 StVO allein „Polizeibeamten“ zusteht, mithin ausschließlich solchen Amtsträgern, die wegen der dauerhaften Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse gemäß Art. 33 Abs. 4 GG in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen (vgl. Art. 2 Abs. 1 POG), an dem es z. B. bei ehrenamtlichen Feuerwehrkräften im Sinne des Art. 6 BayFwG fehlt.
Andererseits ist zu berücksichtigen, dass § 44 Abs. 2 StVO keine Festlegung auf einen (einheitlichen) bundesrechtlichen Polizeibegriff enthält, sondern an einen durch das jeweilige Landesrecht vorgeprägten Begriffsinhalt anknüpft und damit eine gewisse Variationsbreite auf föderaler Ebene von vornherein in Kauf nimmt. Wie die Länder ihre Polizei organisieren und ob sie dabei originär polizeiliche Aufgaben auf eine oder mehrere Behörden übertragen, liegt nach Art. 30, Art. 70 Abs. 1 GG in ihrer Entscheidung. Auch soweit sie nach Art. 83 GG die bundesrechtlichen Vorschriften des Straßenverkehrsrechts als eigene Angelegenheit ausführen, steht ihnen grundsätzlich das Recht zur Einrichtung der Behörden zu (Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG). Die für den Freistaat Bayern in Art. 7a ZustGVerk getroffene Regelung, wonach die Feuerwehr bezüglich einzelner straßenverkehrsrechtlicher Befugnisse die Rechtsstellung der „Polizei“ im Sinne der Straßenverkehrs-Ordnung erhält (LT-Drs. 13/4963 S. 1, 5), könnte insofern als zulässige Inanspruchnahme eines landesrechtlichen Konkretisierungsspielraums verstanden werden (so i. E. Müller, VD 2007, 163 f.; Lippert, VD 2012, 229/231). Auch die gemäß Art. 84 Abs. 2 GG für den Gesetzesvollzug auf Landesebene verbindliche Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung, wonach im fließenden Verkehr nur diejenigen Polizeibeamten Zeichen und Weisungen geben dürfen, die selbst als solche oder deren Fahrzeuge als Polizeifahrzeuge erkennbar sind (Rn. 1 zu § 36 VwV-StVO), steht nicht zwingend einer Verkehrsregelung durch Feuerwehrleute entgegen, da diese bei Einsätzen aufgrund ihrer speziellen Schutzausrüstung (§ 1 Nr. 2 AVBayFwG) in der Regel als hoheitlich auftretende Funktionsträger identifizierbar sind.
c) Die Frage der Vereinbarkeit des Art. 7a ZustGVerk (a.F.) mit Bundesrecht kann hier aber offenbleiben, da die Rechtmäßigkeit der streitigen Kostenforderung im Ergebnis nicht davon abhängt. Denn selbst wenn die landesgesetzliche Übertragung der Verkehrsregelungsbefugnisse auf die Feuerwehr als Verstoß gegen § 44 Abs. 2 StVO anzusehen und daher nach Art. 31 GG nichtig wäre, könnte die Beklagte die Erstattung der in diesem Zusammenhang angefallenen Einsatzkosten als notwendige Aufwendungen nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 BayFwG verlangen. Die in Art. 7a ZustGVerk (a.F.) genannten Führungsdienstgrade der Feuerwehr und die von ihnen im Einzelfall beauftragten Mannschaftsdienstgrade und Helfer mussten zum Einsatzzeitpunkt mangels einer verfassungsgerichtlichen Nichtigkeitsfeststellung (Art. 100 Abs. 1 GG, § 31 Abs. 1 und 2 BVerfGG) von der Rechtswirksamkeit dieser Befugnisnorm ausgehen. Ihnen stand nach zutreffender, allerdings nicht ganz einhelliger Auffassung keine Normverwerfungskompetenz bezüglich der durch förmliches Gesetz erteilten Handlungsermächtigung zu (vgl. BayVGH, U.v. 1.4.1982 – 15 N 81 A.1679 – VGH n.F. 35, 111 f. = BayVBl 1982, 654; BGH, U.v. 25.10.2012 – III ZR 312/11 – NVwZ 2013, 167 Rn. 19; BayObLG, U.v. 14.1.1997 – 2Z RR 422/96 – NJW 1997, 1514/1515; Ossenbühl/Cornils, Staatshaftungsrecht, 6. Aufl. 2013, S. 46; a. A. etwa Sachs in Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 20 Rn. 97 m.w.N.; offengelassen in BVerfG, B.v. 10.12.2009 – 1 BvR 3151/07 – NVwZ 2010, 435 Rn. 79; BVerwG, B.v. 5.3.2019 – 4 BN 18.18 – juris Rn. 50 m.w.N.). Im Erlass verkehrsregelnder Maßnahmen nach Art. 7a ZustGVerk (a.F.) lag demnach kein Verstoß gegen vorrangiges Bundesrecht.
4. Die Beklagte kann nach den landesrechtlichen Vorschriften des Art. 28 Abs. 1 und Abs. 4 BayFwG Aufwendungsersatz für den Personal- und Sachmitteleinsatz in Höhe der durch die Satzung festgelegten Pauschalsätze auch für den Zeitraum verlangen, in dem die Feuerwehr den Verkehr weiträumig umgeleitet und dazu verkehrsregelnde Anordnungen nach § 36 Abs. 1 und § 44 Abs. 2 StVO erlassen hat.
Zwar traten die auf der Grundlage von Art. 7a ZustGVerk (a.F.) handelnden Einsatzkräfte gegenüber den Verkehrsteilnehmern funktionell als „Polizei“ auf. Die Ausübung polizeilicher Befugnisse durch Angehörige einer Gemeindefeuerwehr anstelle der nach § 44 Abs. 2 StVO, Art. 3 POG originär zuständigen Beamten der Vollzugspolizei des Freistaats Bayern hatte aber nicht zur Folge, dass die damit verbundenen Kosten nicht mehr als einsatzbedingte Aufwendungen „der Feuerwehr“ anzusehen wären (a. A. VG München, U.v. 11.4.2019 – M 30 K 17.2105 – juris Rn. 40). Die Ersatzpflicht nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 BayFwG umfasst – unabhängig von der rechtlichen Qualifizierung der getroffenen Einzelmaßnahmen – alle durch „Ausrücken, Einsätze und Sicherheitswachen gemeindlicher Feuerwehren (Art. 4 Abs. 1 und 2)“ entstandenen notwendigen Aufwendungen. Wird wie hier nach einem Verkehrsunfall die Schadensstelle nach Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BayFwG abgesichert, so handelt die Feuerwehr im Rahmen ihrer gesetzlichen Pflichtaufgabe; sie kann daher auch insoweit für die daraus notwendigerweise folgende zeitliche Inanspruchnahme ihrer Einsatzkräfte und für den Gebrauch ihrer Ausrüstung pauschalierten Kostenersatz nach den für Einsätze allgemein geltenden Grundsätzen verlangen. Dass für die gleichen Maßnahmen, wären sie von der Polizei als staatlicher Behörde angeordnet worden, mangels gesetzlicher Grundlage (vgl. Art. 93 PAG, § 1 PolKV) keine Kosten hätten erhoben werden können, steht dem nicht entgegen. Die als kommunale Einrichtungen betriebenen gemeindlichen Feuerwehren (Art. 4 Abs. 1 Satz 2 BayFwG) unterliegen einem speziellen Kostenregime, das eine weitergehende Inanspruchnahme des Verursachers erlaubt als das allgemeine Polizeirecht.
5. Da der angegriffene Kostenbescheid auch im Übrigen, insbesondere hinsichtlich der gesetzlich gebotenen Ermessensausübung, aus den vom Verwaltungsgericht dargelegten Gründen rechtlich nicht zu beanstanden ist, kann die Berufung gegen das klageabweisende erstinstanzliche Urteil keinen Erfolg haben.
II.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
III. Die Revision ist nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, weil in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bisher nicht abschließend geklärt ist, ob den Verwaltungsbehörden hinsichtlich eines für verfassungswidrig gehaltenen förmlichen Gesetzes eine Normverwerfungskompetenz zusteht. Sollte dies entgegen der hier vertretenen Auffassung zu bejahen sein, wäre im Revisionsverfahren die ebenfalls als grundsätzlich bedeutsam anzusehende weitere Frage zu klären, ob die Vorschrift des Art. 7a ZustGVerk (a.F.) gegen zwingende bundesrechtliche Vorgaben aus § 44 Abs. 2 StVO verstößt.