Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  M 21 K 16.5553

Leitsatz

1. Der Dienstherr kann in seinen Beurteilungsrichtlinien ein Ankreuzverfahren für die Einzelbewertungen ohne zusätzliche individuelle textliche Begründung vorsehen, sofern die Bewertungskriterien hinreichend differenziert und die Notenstufen textlich definiert sind. Das Erfordernis der textlichen Definierung der Notenstufen ist bereits dann erfüllt, wenn die Bewertungen 1 bis 5 mit verbalen Beschreibungen von “weit über den Anforderungen” bis “erfüllt die Anforderungen nicht” unterlegt sind. (Rn. 22 – 23) (redaktioneller Leitsatz)
2. Nach § 49 Abs. 1 BLV ist in der dienstlichen Beurteilung nur die fachliche Leistung der Beamtin oder des Beamten nachvollziehbar darzustellen, während Eignung und Befähigung lediglich einzuschätzen sind. An die Befähigungseinschätzung sind folglich deutlich geringere Anforderungen hinsichtlich der Nachvollziehbarkeit zu stellen als an die Leistungsbeurteilung. (Rn. 25) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Der Beklagte wird verpflichtet, in Abschnitt A (Beschreibung des Aufgabengebietes/der Aufgabengebiete während des Beurteilungszeitraums) der dienstlichen Beurteilung der Klägerin zum Stichtag 1. Januar 2014 den Begriff „Pflegeversicherung“ zu ergänzen. Der Widerspruchsbescheid vom 10. November 2016 wird aufgehoben, soweit er dieser Verpflichtung entgegensteht.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Gründe

Die zulässige Klage ist im Wesentlichen nicht begründet.
Die Klägerin hat – außer der aus dem Tenor ersichtlichen Ergänzung ihrer Tätigkeitsbeschreibung in der dienstlichen Beurteilung zum Beurteilungsstichtag des 1. Januar 2014 – keinen Anspruch auf erneute dienstliche Beurteilung zu den Stichtagen des 1. Oktober 2011 und des 1. Januar 2014 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Der diese Ansprüche zurückweisende Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 10. November 2016 ist mit Ausnahme des vorgenannten Punktes rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO).
Der Beklagte war zu verpflichten, in der Beurteilung zum Stichtag des 1. Januar 2014 die Tätigkeitsbeschreibung so zu fassen, dass dort beide während des Beurteilungszeitraums ausgeübte Tätigkeiten – Pflegeversicherung sowie Mitglieds- und Beitragswesen – aufgeführt werden. Bislang wurde nur die letztgenannte Funktion aufgeführt (vgl. Blatt 13 der Behördenakte – Teil „Beurteilungsstichtag 01.01.2014“). Die diesbezügliche Einlassung des Beklagten, die dienstliche Beurteilung habe bereits den erweiterten Wortlaut, ist ausweislich der vorgelegten Behördenakte unzutreffend.
Im Übrigen hat die Klage keinen Erfolg. Wegen der gerügten Begründungs-, Nachvollziehbarkeits- und Plausibilisierungsmängel ist zunächst auf die Gründe des Beschlusses vom 12. Dezember 2012 (Az. M 21 E 12.4261) Bezug zu nehmen, wo die meisten Beanstandungen der Klagepartei mit eingehender Begründung bereits einmal abgearbeitet worden sind. Ergänzend dazu bzw. aufgrund neuerer Rechtsprechung teilweise abweichend davon ist nun noch folgendes auszuführen:
Soweit die Klägerin zuletzt in der mündlichen Verhandlung die Auffassung vertreten hat, dass die Beurteilung im Ankreuzverfahren des Teils B a) gerade deshalb nicht den Anforderungen der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entspreche, weil in dem Beurteilungsformular jeweils nur eine Beschreibung für den Mittelwert des jeweiligen Beurteilungskriteriums angegeben sei, zum Beispiel bei dem Kriterium „Fachkenntnisse“ die Mittelwertbeschreibung „hat umfassende, differenzierte und aktuelle für den Aufgabenbereich erforderliche Kenntnisse“, kann ihr nicht gefolgt werden. Nach der insoweit in Bezug genommenen Entscheidung (BVerwG vom 17.09.2015 – 2 C 27.14 – BVerwGE 153, 48 = IÖD 2016, 50 = DokBer 2016, 63 = ZBR 2016, 134 = DVBl 2016, 379 = NVwZ 2016, 1262 = Schütz/Maiwald BeamtR ES/D I 2 Nr. 132 = Buchholz 232.0 § 21 BBG 2009 Nr. 2) kann der Dienstherr in seinen Beurteilungsrichtlinien ein Ankreuzverfahren für die Einzelbewertungen ohne zusätzliche individuelle textliche Begründungen vorsehen, sofern die Bewertungskriterien hinreichend differenziert und die Notenstufen textlich definiert sind. Er kann entsprechend seinen Vorstellungen über die Erfordernisse der ihm unterstellten Verwaltungen unterschiedliche Beurteilungssysteme einführen, einschließlich der Aufstellung einer Notenskala und der Festlegung, welcher Begriffsinhalt mit den einzelnen Notenbezeichnungen auszudrücken ist (ebenda, m.w.N.). Das schließt die Möglichkeit ein, die Noten allein durch eine Zahl auszudrücken (ebenda, m.w.N.). Maßgebend ist, dass nach dem Zusammenhang des Beurteilungssystems die Notenbezeichnung die Einschätzung der Leistungen des beurteilten Beamten durch den Dienstherrn im Verhältnis zu vergleichbaren anderen Beamten erkennen lässt und dass dieses Beurteilungssystem auf alle Beamten gleichmäßig angewendet wird, die bei beamtenrechtlichen Entscheidungen über ihre Verwendung und ihr dienstliches Fortkommen miteinander in Wettbewerb treten können (ebenda, m.w.N.).
Den so beschriebenen und begründeten Anforderungen genügt das Beurteilungssystem des Beklagten. Das Erfordernis, dass die Bewertungskriterien hinreichend differenziert sein müssen, ist schon dadurch erfüllt, dass nach dem Beurteilungssystem in Teil B a) Leistungsbeurteilung insgesamt zehn, bei Vorliegen von Führungsverantwortung elf Einzelkriterien zu bewerten sind. Das Erfordernis, dass die Notenstufen textlich definiert sein müssen, ist wiederum bereits dadurch erfüllt, dass den Bewertungen 1 bis 5 die verbalen Beschreibungen von „weit über den Anforderungen“ bis „erfüllt die Anforderungen nicht“ unterlegt sind. Mag hiergegen noch eingewandt werden können, dass mit dem in jeder der fünf Bewertungen enthaltenen Begriff „Anforderungen“ ein allzu subjektives Element enthalten sei, welches den nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zugrundeliegenden Zweck in Frage stellen könnte, beurteilerübergreifend für eine gleiche bzw. vergleichbare Maßstäblichkeit zu sorgen, so wäre dem zum einen entgegenzuhalten, dass auch das dieser Rechtsprechung als allgemeinverständliches Leitbild zugrundeliegende Schulnotensystem mit den bekannten Abstufungen von „sehr gut“ bis „ungenügend“ aufgrund der Natur der Sache mit demselben Makel behaftet wäre. Zum andern hat der Beklagte – nach Auffassung des Gerichts überobligatorisch – mit den Verbalbeschreibungen für den jeweiligen Mittelwert (Bewertung „erfüllt die Anforderungen vollständig“) seinem Bewertungssystem ein ersichtlich objektivierendes Element hinzugefügt, welches jeden Zweifel daran beseitigt, dass von diesem jeweiligen Fixpunkt ausgehend, an den jeder Beurteiler zur Wahrung der Maßstäblichkeit gleichermaßen gebunden ist, jedermann anhand des dann vergebenen Notenwerts unschwer erkennen kann, ob und inwieweit der Beurteilte die jeweilige Durchschnittsanforderung (ggf. weit) übertrifft oder eben nicht bzw. nur teilweise erfüllt.
Die diesbezügliche Rüge der Klägerin erscheint umso befremdlicher, als sie es im Verfahren vollständig unterlassen hat, bezüglich einzelner, von ihr wegen Mängeln des Beurteilungssystems nicht einzuordnender Bewertungen nachzufragen oder diese substantiiert zu rügen. Damit hat sie nicht einmal den Versuch unternommen, nach Maßgabe der einschlägigen Grundsatzentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG vom 26.06.1980 – 2 C 8.78 – BVerwGE 60, 245 = DÖD 1980, 206 = DRiZ 1981, 28 = BayVBl 1981, 54 = PersV 1981, 428 = VwRspr 32, 306 = RiA 1981, 59, 97 = DVBl 1981, 497 = ZBR 1981, 195 = DokBer B 1980, 283 = Buchholz 232 § 15 BBG Nr. 13 = 232 § 8 BBG Nr. 17) ihren Anspruch auf eine Plausibilisierung auszuüben, an die umso höhere Anforderungen zu stellen sind, je substantiierter die Einzelbewertungen von dem Beurteilten in Frage gestellt werden (BVerwG vom 17.09.2015, a.a.O., Rn. 26; BayVGH vom 05.10.2017 – 6 B 17.1026 – juris).
Soweit die Klägerin rügt, die im Teil B b) Befähigungseinschätzung vorgesehene Differenzierung in „stark ausgeprägt“ und „besonders stark ausgeprägt“ sei nicht ausreichend, denn damit erfolge keine Aussage dahingehend, ob ein Beamter über eine ausgeprägte, eine durchschnittliche oder eine unterdurchschnittliche Befähigung verfüge. Insofern könne auch nicht nachvollzogen werden, inwieweit die Befähigungseinschätzung Auswirkungen auf die Gesamtbeurteilung habe, verhilft auch das der Klage nicht zum Erfolg. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass nach § 49 Abs. 1 BLV in der dienstlichen Beurteilung nur die fachliche Leistung der Beamtin oder des Beamten nachvollziehbar darzustellen ist, während Eignung und Befähigung lediglich „einzuschätzen“ sind. An die Befähigungseinschätzung sind folglich deutlich geringere Anforderungen hinsichtlich der Nachvollziehbarkeit zu stellen als an die Leistungsbeurteilung. Daraus folgt auch, dass der Dienstherr hinsichtlich seines diesbezüglichen Umsetzungskonzepts noch freier in seinem Organisationsermessen ist als bei der Leistungsbeurteilung. Hier hat sich der Beklagte für ein – sicher auch vom Gedanken der Verwaltungsvereinfachung getragenes – Regel-Ausnahmesystem entschieden, wonach der Beurteiler seine regelhafte Einschätzung, dass der Beurteilte hinsichtlich der acht vorgegebenen Kriterien durchschnittlich befähigt ist, durch Offenlassen der Ankreuzfelder zum Ausdruck bringen soll, dass ihn Einschätzungen über negativ Auffällige, deren Befähigung also zu wünschen übrig lässt, nicht interessieren, und dass er dann, wenn bestimmte Kompetenzen bei einem zu Beurteilenden stark oder besonders stark ausgeprägt sind, einen entsprechenden Eintrag im Ankreuzfeld wünscht. Vor dem Hintergrund, dass die Befähigungseinschätzung schon nach § 49 Abs. 1 BLV nicht dasselbe Gewicht wie die Leistungsbeurteilung haben soll, erscheint diese Konzeption vertretbar. Die Behauptung der Klägerin, bei diesem System könne nicht nachvollzogen werden, inwieweit die Befähigungseinschätzung Auswirkungen auf die Gesamtbeurteilung habe, ist ersichtlich unzutreffend. Die Befähigungseinschätzung hat aber auch nicht die Funktion einer gleichwertig neben die Leistungsbeurteilung tretenden „B-Note“ und ist keinesfalls als Determinante des Gesamturteils tauglich. Im Übrigen ist auch insoweit festzustellen, dass die Klägerin jeden Hinweis darauf vermissen lässt, was ihre diesbezügliche Rüge nach Art einer abstrakten Normenkontrolle mit ihrer hier angefochtenen dienstlichen Beurteilung zu tun hat. Sie hat nicht ein einziges Befähigungskriterium benannt, bei dem sie sich aufgrund nachvollziehbarer Umstände durch das Nicht-Ankreuzen des Buchstabens A oder B beschwert fühlt.
Die Rüge, dass die Beurteilungen immer noch von den Umständen beeinflusst seien, welche in der Person des ehemaligen Dienststellenleiters R. die Besorgnis der Befangenheit begründet hätten, entbehrt jeder Substanz. Diese Besorgnis kann keinesfalls – so aber die Klagebegründung – aus der bloßen Kenntnis der beiden Beurteiler von der intimen Beziehung zwischen R. und Frau S. hergeleitet werden. Dies ist schon aus sich heraus nicht nachvollziehbar. R. ist mittlerweile von dem Geschehen um die Nachbeurteilung der Klägerin gänzlich ausgeschlossen. Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass die jetzigen Beurteiler sowie diejenigen (ehemaligen) Vorgesetzten, die Beurteilungsbeiträge abzugeben hatten, in irgendeiner Weise selbst ein problematisches Verhältnis zu der Klägerin haben könnten oder von R. oder S. in ein solches hineingezogen worden sein könnten. Es ist im Übrigen unvermeidlich, das der Zeuge S. trotz seiner früher problematischen Nähe zu R. einen Beurteilungsbeitrag abzugeben hatte, denn es handelt sich nun einmal um die einzig als Träger der erforderlichen Kenntnisse über die Klägerin in Betracht kommende Auskunftsperson. Die Beurteilungspersonen werden – in der Sache völlig bedenkenfrei – durch die Beurteilungsrichtlinie bestimmt und können ebenfalls nicht durch andere Personen ausgetauscht werden. Es war daher zwar nicht aufgrund einer Weisung oder sonstigen rechtswidrigen Bindung des Beurteilungsermessens vorprogrammiert, entspricht aber einer gewissen Erwartung, dass die Neubeurteilung(en) wieder ähnlich ausfallen würden wie die aufgehobenen. Das ist der Klägerin im Übrigen schon im Vorprozess zu bedenken gegeben worden.
Entscheidungserheblich kommt es mithin darauf an, ob sich die streitigen Nachbeurteilungen vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts deshalb als rechtswidrig darstellen, weil – insoweit richtlinienkonform – das Gesamturteil jeweils nicht verbal begründet ist. Nach der bereits mehrfach zitierten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts bedarf im Unterschied zu den Einzelbewertungen das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung in der Regel einer gesonderten Begründung, um erkennbar zu machen, wie es aus den Einzelbegründungen hergeleitet wird (BVerwG vom 17.09.2015, a.a.O., Rn. 30). Einer Begründung bedarf es insbesondere dann, wenn die Beurteilungsrichtlinien für die Einzelbewertungen einerseits und für das Gesamturteil andererseits unterschiedliche Bewertungsskalen vorsehen (ebenda, Rn. 36) Im Übrigen sind die Anforderungen an die Begründung für das Gesamturteil umso geringer, je einheitlicher das Leistungsbild bei den Einzelbewertungen ist. Gänzlich entbehrlich ist eine Begründung für das Gesamturteil nur dann, wenn im konkreten Fall eine andere Note nicht in Betracht kommt, weil sich die vergebene Note – vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf null – geradezu aufdrängt (ebenda, Rn. 37).
Ein solcher Fall der Entbehrlichkeit einer Verbalbegründung des Gesamtprädikats ist nach Auffassung des Gerichts hier gegeben. Die Beurteilungsrichtlinie des Beklagten ist so konzipiert, dass das Gesamturteil in der Regel dem mit einer Nachkommastelle auszudrückenden arithmetischen Mittel der Leistungsbeurteilung (Teil B a) entsprechen wird. Sie trägt damit die Ermessensreduzierung auf null geradezu systematisch in sich und sieht nur dann, aber dann auch obligatorisch, eine Verbalbegründung des Gesamturteils vor, wenn der Beurteiler von diesem ihm standardmäßig vorgegebenen Entscheidungsvorschlag abweichen will, was ihm – in den Grenzen, die ihn wohl vor einer Verletzung des allgemeinen Beurteilungsgebots der Freiheit von inneren Widersprüchen schützen sollen – freigestellt ist. Aber auch ohne Einbeziehung dieser der Leistungsbeurteilung konzeptionell zukommenden Präjudizwirkung, also der Entwicklung der „Gesamtbewertung der Leistungsmerkmale“ mangels Korrekturbedarfs zum Gesamturteil, ergibt sich die zu vergebende Note hier geradezu zwingend aus der Bewertung der Einzelleistungskriterien. Denn was sonst als die Werte von 2,4 und 2,3 bzw. die Vergabe des verbal umschriebenen Bewertungsbandes „über den Anforderungen“ soll schon vorprogrammiert sein, wenn die Klägerin in den Einzelkriterien siebenmal das Prädikat „über den Anforderungen“ und dreimal das Prädikat „erfüllt die Anforderungen vollständig“ erhalten hat? Besonderheiten von einer Bedeutung, wie sie in der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes vom 5. Oktober 2017 (a.a.O.) zu berücksichtigen waren und trotz eindeutiger Notentendenz eine Verbalbegründung unverzichtbar erscheinen ließen, sind im vorliegenden Fall weder vorgetragen noch ersichtlich. Insbesondere darf die besondere Vorgeschichte der hier streitigen Beurteilungen, welche von der Mitwirkung eines Beurteilers geprägt ist, in dessen Person objektivierbar die Besorgnis der Befangenheit bestand, keinen Anlass bieten, der Klägerin allein deshalb in Anerkennung eines anderweitig nicht mehr ausgleichbaren materiellen oder immateriellen Schadens eine Bonifikation in Form einer besseren Beurteilungsnote zuzuerkennen (vgl. zu einer ähnlichen Problematik BVerwG vom 17.04.1986 – 2 C 28.83 – ZBR 1986, 330 = DVBl 1986, 1150 = DÖD 1986, 252 = DokBer B 1986, 228 = Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 8; vom 13.11.1997 – 2 A 1.97 – DokBer B 1998, 103 = DVBl 1998, 638 = Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 17). Somit besteht hier nach dem angewandten Beurteilungssystem kein Zweifel, dass wie vergeben Gesamturteile von 2,4 (Beurteilungsstichtag 1. Oktober 2011) und 2,3 (Stichtag 1. Januar 2014) herauskommen mussten und auch bei Berücksichtigung der vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Grundsätze eine Begründung der Gesamturteile hier entbehrlich war.
Nach alledem war der Klage mit der Kostenfolge der § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang stattzugeben, im Übrigen war sie abzuweisen.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.