Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  M 5 K 18.1156

Leitsatz

1 Den in Beurteilungsrichtlinien, die das zuständige Staatsministerium nach Art. 64 LlbG im Einvernehmen mit dem Staatsministerium der Finanzen erlassen hat, bestimmten Kreis der zu beurteilenden Beamten kann das zuständige Staatsministerium nicht rechtlich wirksam einschränken. (Rn. 12) (redaktioneller Leitsatz)
2 Soweit Art. 64 LlbG dazu ermächtigt, für die Beurteilung der staatlichen Lehrkräfte eigene, vom LlbG abweichende Richtlinien zu erlassen, müssen sich die Abweichungen innerhalb eines verfassungsrechtlich vorgegebenen Rahmens halten. Innerhalb dieses Rahmens kann die Verwaltung festlegen, dass Beamte dann noch nicht oder nicht mehr zu beurteilen sind, wenn die dienstliche Beurteilung ihren Zweck noch nicht oder nicht mehr erfüllen kann. Die Öffnungsklausel in Art. 64 LlbG ermöglicht jedoch nicht, darüber hinaus bestimmte Beamtengruppen allgemein von der dienstlichen Beurteilung auszunehmen. (Rn. 16 – 17) (redaktioneller Leitsatz)
3 Aufgrund der Auswirkungen einer dienstlichen Beurteilung als zentrales Steuerungsinstrument für das Fortkommen und die Besoldung eines Beamten korrespondiert mit der Pflicht zur Beurteilung auch ein subjektiv-öffentlicher Anspruch des einzelnen Beamten auf Beurteilung durch seinen Dienstherrn. (Rn. 20) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Der Beklagte wird verpflichtet, die Klägerin für den Zeitraum 1. Januar 2011 bis 31. Dezember 2014 periodisch dienstlich zu beurteilen. Der Bescheid der Regierung von Oberbayern vom 12. Februar 2018 wird aufgehoben, soweit er dem entgegensteht.
II. Der Beklagte hat insoweit (Klageantrag Nr. II) die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung abwenden, wenn nicht die Klägerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die zulässige Klage ist begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch gegen den Beklagten als deren Dienstherr auf Erstellung einer periodischen dienstlichen Beurteilung für den Zeitraum vom 1. Januar 2011 bis 31. Dezember 2014. Der Bescheid der Regierung von Oberbayern vom 12. Februar 2018 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, soweit er dem entgegensteht und ist daher aufzuheben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung/VwGO).
1. Die Klägerin kann einen Anspruch auf Erstellung einer periodischen dienstlichen Beurteilung geltend machen. Denn nach den vom Beklagten in Kraft gesetzten Richtlinien ist die Beamtin für den Zeitraum vom 1. Januar 2011 bis 31. Dezember 2014 zu beurteilen. Dem kann nicht entgegen gehalten werden, dass die für den Bereich der staatlichen Lehrkräfte erlassenen Beurteilungsrichtlinien eine Beurteilung für die an eine Universität abgeordnete Klägerin nicht vorsehen.
a) Die für die dienstlichen Beurteilungen erlassenen Richtlinien sehen nicht vor, dass die Klägerin als an eine Universität abgeordnete Lehrerin nicht periodisch dienstlich zu beurteilen ist.
Das folgt bereits formal aus den für den streitgegenständlichen Beurteilungszeitraum maßgeblichen Richtlinien für die dienstliche Beurteilung und die Leistungsfeststellung der staatlichen Lehrkräfte an Schulen in Bayern vom 7. September 2011 (II.5-5 P 4010.2-6.60 919, KWMBl 2011, 306). Dort ist in Nr. 4.2.2 unter „Zu beurteilender Personenkreis“ in lit. a) geregelt, dass alle Lehrkräfte im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit sowie Lehrkräfte auf unbefristetem Arbeitsvertrag periodisch zu beurteilen sind. Die in den folgenden lit. b) und c) geregelten Einschränkungen treffen auf die Klägerin nicht zu, da sie im maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt weder kurz vor dem Eintritt in den Ruhestand oder der Freistellungsphase der Altersteilzeit stand und auch nicht erst im letzten Jahr in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit berufen wurde. Das wird vom Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums für Unterricht und Kultus (KMS) vom 19. November 2013 (IV.5 – 5 P 7010.2.2-4b.123251) unterstrichen. Dort ist in Nr. B 1.1. unter der Überschrift „Zu beurteilender Personenkreis“ in Halbsatz 2 ausdrücklich angeführt, dass die periodische Beurteilung aller staatlichen Lehrkräfte einschließlich Funktionsträger u.a. auch für an Universitäten abgeordnete oder teilabgeordnete Lehrkräfte gilt. Wenn das durch das Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums für Unterricht und Kultus, Wissenschaft und Kunst vom 15. Januar 2014 (IV.5 – 5 P 7010.2.2-4b.3853) dahin eingeschränkt werden soll, dass die Beurteilungspflicht nur für Lehrkräfte gelten soll, die teilabgeordnet sind und nicht solche, die ganz an die Universität abgeordnet sind, so ist das formell rechtswidrig. Denn die Richtlinien für die dienstliche Beurteilung und die Leistungsfeststellung der staatlichen Lehrkräfte an Schulen in Bayern vom 7. September 2011 beruhen auf Art. 64 des Gesetzes über die Leistungslaufbahn und die Fachlaufbahn der bayerischen Beamten und Beamtinnen (Leistungslaufbahngesetz/LlbG). Dort ist geregelt, dass das zuständige Staatsministerium ermächtigt wird, im Einvernehmen mit dem Staatsministerium der Finanzen für die Beurteilung der staatlichen Lehrkräfte eigene Richtlinien zu erlassen, die von Teil 4 des Leistungslaufbahngesetzes (mit Ausnahme von Art. 56 Abs. 3 LlbG) abweichen können. Mit der Anordnung im KMS vom 15. Januar 2014 schränkt das Kultusministerium die grundsätzlich durch Richtlinie vom 7. September 2011 getroffene (und mit KMS vom 19.11.2013 bestätigte) Verfügung ein, alle Lehrkräfte – auch die an Universitäten abgeordneten oder teilabgeordneten – dienstlich zu beurteilen. Eine solche die Beurteilungsrichtlinie materiell einschränkende Regelung muss durch eine modifizierende Beurteilungsrichtlinie erfolgen. Diese fällt nicht nur in die Kompetenz des Kultusministeriums, sondern bedarf der Zustimmung des Staatsministeriums der Finanzen. Das fehlt dem KMS vom 15. Januar 2014. Hinzu kommt, dass der Personalrat über den Erlass von Beurteilungsrichtlinien dann mitzubestimmen hat, wenn eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht (Art. 75 Abs. 4 Satz 1 Nr. 11 des Bayerischen Personalvertretungsgesetzes/BayPVG). Das Mitbestimmungsrecht erfasst auch spätere Änderungen einer Richtlinie (Ballerstedt/Schleicher/Faber, BayPVG, Stand: 1. Juli 2018, Art. 75 Rn. 680). Das KMS vom 15. Januar 2014 regelt – wie dargestellt – nicht nur die Beurteilungspraxis, sondern schränkt gegenüber der ausdrücklichen Anordnung in Nr. 4.2.2 lit a) der Beurteilungsrichtlinie vom 7. September 2011 den Kreis der zu beurteilenden Beamten ein. Dieses Schreiben des Kultusministeriums kann den von den Beurteilungsrichtlinien festgelegten zu beurteilenden Personenkreis rechtlich nicht wirksam einschränken.
Soweit der Beklagte im Schriftsatz vom 10. August 2018 sinngemäß meint, das KMS vom 15. Januar 2014 forme nur die Regelung über die Nachholung der Beurteilung in Nr. 4.2.1 der Richtlinien für die dienstliche Beurteilung und die Leistungsfeststellung der staatlichen Lehrkräfte an Schulen in Bayern vom 7. September 2011 aus, verfängt diese Argumentation nicht. Denn soweit im KMS vom 15. Januar 2014 darauf verwiesen wird, dass voll an Universitäten abgeordnete Lehrkräfte nach Nr. 4.2.1 lit. c der Richtlinien ein Jahr nach ihrer Rückkehr dienstlich zu beurteilen sind, folgt für den Fall der Klägerin nichts. Denn deren dienstliche Beurteilung wurde nicht nachgeholt und soll das auch nach dem Willen des Dienstherrn nicht (so der Bescheid vom 12.2.2018). Das KMS vom 15. Januar 2014 wird als Begründung herangezogen, die Klägerin im streitgegenständlichen Beurteilungszeitraum überhaupt nicht zu beurteilen.
Insbesondere liegt bei der Klägerin für den streitgegenständlichen Beurteilungszeitraum auch eine hinreichende dienstliche Tätigkeit vor, die Gegenstand einer Beurteilung sein kann. So war sie bis 31. August 2013 als Lehrerin tätig, für den Zeitraum vom 1. September 2013 bis 31. Dezember 2014 liegt nach Vortrag der Klagepartei ein Beurteilungsbeitrag der Universität auf der Grundlage der speziellen Beurteilungsrichtlinien für Lehrkräfte vor.
b) Selbst wenn die besonderen Richtlinien für die Beurteilung der staatlichen Lehrkräfte eine Beurteilung der Klägerin nicht regeln würden, so kommen die allgemeinen Verwaltungsvorschriften zum Beurteilungswesen zur Anwendung. Diese sind in Abschnitt 3 der Verwaltungsvorschriften des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen zum Beamtenrecht vom 18. November 2010 (21 – P 1003/1 – 023 – 38 356/10, FMBL 2010, 264) „Dienstliche Beurteilung – allgemeine Beurteilungsrichtlinien“ in der zum maßgeblichen Beurteilungsstichtag (31.12.2014) geltenden Fassung geregelt. Dort ist in Nr. 1.1 Satz 3 bestimmt, dass die Vorgaben der allgemeinen Beurteilungsrichtlinien nur gelten, soweit durch die Öffnungsklauseln im Leistungslaufbahngesetz – u.a. für die dienstliche Beurteilung von Lehrkräften nach Art. 64 LlbG – keine abweichenden Regelungen getroffen sind. Wenn in den speziellen Richtlinien für die dienstliche Beurteilung von Lehrkräften die Klägerin nicht in dem zu beurteilenden Personenkreis aufgeführt wäre (was jedoch der Fall ist, vgl. oben a), so kommen die Regelungen der allgemeinen Beurteilungsrichtlinien zur Anwendung.
c) Nach Art. 56 Abs. 1 Satz 1 LlbG sind fachliche Leistung, Eignung und Befähigung der bayerischen Beamtinnen und Beamten mindestens alle drei Jahre zu beurteilen (periodische Beurteilung). Nach Art. 70 Abs. 8 LlbG können vor dem 1. Januar 2013 eingeführte Beurteilungssysteme einen abweichenden Beurteilungszeitraum in der bis 31. Dezember 2012 geltenden Fassung (vier Jahre) bestimmen. Soweit in Art. 64 LlbG der Gesetzgeber das zuständige Staatsministerium ermächtigt, im Einvernehmen mit dem Staatsministerium der Finanzen für die Beurteilung der staatlichen Lehrkräfte eigene Richtlinien zu erlassen, die von Teil 4 des Leistungslaufbahngesetzes (mit Ausnahme von Art. 56 Abs. 3 LlbG) abweichen können, müssen sich die Abweichungen innerhalb eines verfassungsrechtlich vorgegebenen Rahmens halten. Wenn der Gesetzgeber bei der Ermöglichung vom Gesetz abweichender Regelungen hierzu im Leistungslaufbahngesetz keine weiteren Einschränkungen oder Vorgaben gemacht hat, ist insoweit nur ein Minimum an normativer, das Exekutivhandeln programmierender Steuerung vorgegeben. Dieses geringe Maß an normativer Steuerung genügt dem Vorbehalt des Gesetztes nur unter der Voraussetzung, dass sich der Gesetzgeber durch die Bezugnahme auf Regelungen für die Beurteilung staatlicher Lehrkräfte, die von den Vorschriften des Teils 4 mit Ausnahme von Art. 56 Abs. 3 LlbG abweichen können, vor Augen geführt hat, dass durch Richtlinien der Verwaltung Art, Inhalt, Bewertungsmaßstab und die Zuständigkeit der dienstlichen Beurteilung für den Lehrerbereich von den im Gesetz getroffenen Regelungen abweichen können. Nur mit der Maßgabe, dass die im Leistungslaufbahngesetz insoweit gesetzlich statuierten Vorgaben für den Lehrerbereich abweichend geregelt werden können, eine Abweichung nur hinsichtlich der gesetzlichen Beurteilungsprogrammatik erfolgt, genügt diese Öffnungsklausel für abweichende Regelungen in Art. 64 LlbG der Forderung, dass die wesentliche Entscheidung vom Gesetzgeber zu treffen ist (vgl. zum Ganzen BVerwG, B.v. 26.5.2009 – 1 WB 48/07 – BVerwGE 134, 59, juris Rn. 43 – herkömmliches Bild der dienstlichen Beurteilung als Gestaltungsgrenze der dienstlichen Beurteilung). Auch wenn in Art. 54 Abs. 1 Satz 2 LlbG, Art. 55 Abs. 3, Art. 59 Abs. 1 Satz 2, Art. 60 Abs. 2 Satz 2 LlbG bereits die Möglichkeit abweichender Regelungen eingeräumt ist, so sind dies Modifizierungen von Einzelvorschriften. Eigene besondere Beurteilungssysteme, die über punktuelle Abweichungen hinausgehen, sind nur in Art. 63 LlbG für den Bereich der Richter und Staatsanwälte und Art. 64 LlbG für den Bereich der Lehrkräfte zugelassen. Das bedingt jedoch, dass auch diese vom Gesetzgeber umfangreicher zugelassenen Abweichungen sich im Rahmen des „Wie“ der dienstlichen Beurteilung halten und nicht das „Ob“ betreffen. Insoweit ist es geboten, mit Blick auf die rechtsstaatlichen Vorgaben des Vorbehalts des Gesetzes und der Wesentlichkeitstheorie die Öffnungsklauseln in Art. 63 und 64 LlbG entsprechend einschränkend auszulegen (so auch: Eck in Hüllmantel/Eck/Hoffmeyer/Luber/Weißgerber, LlbG, 1. Auflage 2011, Art. 64 Rn. 5, Art. 63 Rn. 19 ff.).
Innerhalb dieses Rahmens kann die Verwaltung durch entsprechende Richtlinien festlegen, dass Beamte dann noch nicht oder nicht mehr zu beurteilen sind, wenn die dienstliche Beurteilung ihren Zweck noch nicht oder nicht mehr erfüllen kann (so auch: Eck in Hüllmantel/Eck/Hoffmeyer/Luber/Weißgerber, LlbG, 1. Auflage 2011, Art. 56 Rn. 20). Der Kultusverwaltung ist es jedoch durch die Öffnungsklausel in Art. 64 LlbG nicht möglich, darüber hinaus bestimmte Beamtengruppen allgemein von der dienstlichen Beurteilung auszunehmen. Ansonsten hätte es die Verwaltung in der Hand, über die Geltung des Leistungslaufbahngesetzes zu bestimmen. Das widerspräche jedoch in grober Weise dem Grundsatz der Gewaltenteilung, der im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland/GG, Art. 3 Abs. 1 der Verfassung des Freistaats Bayern/BV) fußt. Insbesondere liegt bei der Klägerin für den streitgegenständlichen Beurteilungszeitraum auch eine hinreichende dienstliche Tätigkeit vor, die Gegenstand einer Beurteilung sein kann. So war sie bis 31. August 2013 als Lehrerin tätig, für den Zeitraum vom 1. September 2013 bis 31. Dezember 2014 liegt nach Vortrag der Klagepartei ein Beurteilungsbeitrag der Universität auf der Grundlage der speziellen Beurteilungsrichtlinien für Lehrkräfte vor. Die vom Beklagten im Schriftsatz vom 29. Mai 2018 vertretene Auffassung, durch die Zulassung abweichender Vorschriften für die Beurteilung staatlicher Lehrkräfte in Art. 64 LlbG könne die Klägerin von der dienstlichen Beurteilung ausgeschlossen werden, liegt außerhalb eines rechtsstaatlichen Grundverständnisses.
d) Die Klägerin hat auch einen subjektiv-öffentlichen Anspruch auf Erteilung einer dienstlichen Beurteilung.
Den Dienstherrn trifft nicht nur die objektiv-rechtliche Pflicht zur periodischen dienstlichen Beurteilung, vielmehr hat ein Beamter auch einen kongruenten subjektiv-öffentlichen Anspruch darauf (Konrad in Keck/Puchta/Konrad, Laufbahnrecht in Bayern, Art. 54 LlbG Rn. 3 – zitiert nach Eck in Hüllmantel/Eck/Hoffmeyer/ Luber/Weißgerber, LlbG, 1. Auflage 2011, Art. 56 Rn. 4, dort wird ein Anspruch eher verneint).
Denn die dienstliche Beurteilung dient dem Zweck der Personalentwicklung. Durch sie kann sich der Dienstherr einen Überblick über die Eignung, Leistung und Befähigung verschaffen und die maßgeblich Grundlage für Personalentscheidungen darstellen (Nr. 2.2.1 der allgemeinen Beurteilungsrichtlinien). Darüber hinaus ermöglichen die dienstlichen Beurteilungen den Beschäftigten die bestmögliche Entfaltung ihrer Kräfte. Durch die mit der dienstlichen Beurteilung erfolgten Rückmeldung, welches Leistungsbild die Vorgesetzten im Beurteilungszeitraum gewonnen haben, dienen sie auch als Personalführungsinstrument (Nr. 2.2.2 der allgemeinen Beurteilungsrichtlinien). Darüber hinaus stellen die dienstlichen Beurteilungen Entscheidungsgrundlagen für den Stufenaufstieg sowie die Gewährung einer Leistungsstufe dar (Nr. 2.2.3 der allgemeinen Beurteilungsrichtlinien). Damit besitzt die in Art. 56 Abs. 1 Satz 1 LlbG gesetzlich statuierte Pflicht des Dienstherrn, seine Beamten periodisch dienstlich zu beurteilen, nicht nur einen objektive Zielrichtung. Aufgrund der Auswirkungen einer dienstlichen Beurteilung als zentrales Steuerungsinstrument für das Fortkommen und die Besoldung eines Beamten korrespondiert mit der Pflicht zur Beurteilung auch ein subjektiv-öffentlicher Anspruch des einzelnen Beamten auf Beurteilung durch seinen Dienstherrn. Das zeigt sich gerade im vorliegenden Fall, in dem die Klägerin vorgetragen hat, sich ohne dienstliche Beurteilung nicht um Beförderungsstellen bewerben zu können. Sie sei auch von vornherein von der Möglichkeit einer Beförderung in ein Amt der Besoldungsgruppe A 12 mit Amtszulage ausgeschlossen.
Jedenfalls in der besonderen vorliegenden Konstellation kann die Klägerin einen solchen Anspruch geltend machen. Denn im Gegensatz zu den anderen staatlichen Lehrkräften wurde sie im streitgegenständlichen Beurteilungszeitraum nicht beurteilt. Das entspricht – wie oben dargestellt – nicht der in den Richtlinien vorgesehenen Verfahrensweise. Dort sind alle Lehrkräfte im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit in den zu beurteilenden Personenkreis einbezogen (Nr. 4.2.2 lit a) der Beurteilungsrichtlinie vom 7. September 2011). Die Klägerin hat daher im Rahmen einer dem Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) entsprechenden Ausübung des Beurteilungsermessens einen Anspruch auf eine den Richtlinien entsprechende Erteilung einer dienstlichen Beurteilung.
2. Der Beklagte hat als unterlegener Beteiligter nach § 154 Abs. 1 VwGO insoweit die Kosten des Verfahrens zu tragen. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung/ZPO.