Aktenzeichen 3 N 14.1545
Leitsatz
1 Die GVBEntschV 2001-2003 verstößt weder gegen formelles noch gegen materielles Recht. (redaktioneller Leitsatz)
2 Hat es der Betroffene in der Hand zu verhindern, dass er in den Geltungsbereich einer geänderten Norm fällt, unterlässt aber entsprechende Schritte vor der Änderung, kann er sich nicht auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen. (redaktioneller Leitsatz)
3 Realitätsnähe bei der Festlegung von Kosten lässt sich bei heterogenen Sachverhalten gewöhnlich mit Pauschalierungen durch das Mittel von Typisierungen erreichen. (redaktioneller Leitsatz)
4 Bürokostenentschädigungen fallen nicht unter den Begriff des “Entgelts” iSv Art. 157 Abs. 1 AEUV. (redaktioneller Leitsatz)
Tenor
I.
Der Antrag wird abgelehnt.
II.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Antragsteller kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Gründe
A. Der Normenkontrollantrag ist zulässig.
Ermächtigungsgrundlage für die angegriffene Gerichtsvollzieherbürokostenentschädigungsverordnung 2001-2003 (GVBEntschV 2001-2003) vom 21. August 2007 (BayRS 2032-2-43-J; GVBl S. 630) ist § 49 Abs. 3 BBesG in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002 (BGBl I S. 3020 – BBesG 2002) in Verbindung mit § 3 Nr. 1 der Verordnung über die Zuständigkeit zum Erlass von Rechtsverordnungen (Delegationsverordnung – DelV) vom 15. Juni 2004 (GVBl S. 239, BayRS 103-2-S). Die GVBEntschV 2001-2003 ist eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsverordnung, über deren Gültigkeit der Verwaltungsgerichtshof im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheiden kann. Der gegen den Antragsgegner als die Körperschaft, welche die Rechtsvorschriften erlassen hat, gerichtete Normenkontrollantrag (§ 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO) ist demnach statthaft.
Die Antragsbefugnis des Antragstellers ergibt sich aus § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Ziel des Antragstellers ist es, für die Jahre 2001 bis 2003 eine für ihn günstige Erstattungsregelung zu erreichen. Er ist Gerichtsvollzieher im Dienst des Antragsgegners, der für die ihm entstandenen Bürokosten (u. a.) für die von der Geltungsdauer der angegriffenen Änderungsverordnung umfassten Zeiträume maßgeblich nach den dort aufgestellten Regelungen entschädigt wird. Er macht demnach geltend, durch diese Rechtsvorschriften in seinen Rechten verletzt zu sein.
Dabei kommt es auf die zwischen dem Antragsteller und der Antragsgegner strittige Rechtsfrage, welche Folgen die Erklärung der angegriffenen Norm als ungültig hätte, nicht an – sei es die Folge des Wiederauflebens der Vorgängernorm der GVEntschV vom 15. Oktober 1998 (GVBl S. 893) in der Fassung der Verordnung vom 15. Dezember 2000 (GVBl S. 978), die dann an Stelle der vom Senat (Beschluss vom 16.10.2006 – 3 N 03.1683 u. a., ) für unwirksam erklärten nachfolgende Fassungen vom 18. September 2002 (GVBl S. 517) und vom 29. September 2003 (GVBl S. 754) träte und die von allen genannten Fassungen das für den Antragsteller günstigste Ergebnis brächte, oder sei es die Folge des Entstehens eines regelungsfreien Raumes, der durch ein erneutes Tätigwerden des Verordnungsgebers zu füllen wäre. Entscheidend ist, dass die Rechtsverletzung aus der Sicht des Antragstellers möglich ist und ihm gegenüber einer sonst bestehenden Rechtslage einen rechtlichen Nachteil bringen kann.
Gleichzeitig ergibt sich hieraus, dass die Antragsbefugnis nicht deshalb entfällt, weil der Antragsgegner Überzahlungen, soweit sie höher als die in den noch auf dem alten Rechtszustand beruhenden Festsetzungs- und Rückforderungsbescheiden (für das Jahr 2001: vom 4. Dezember 2002) errechnet worden waren, nur für dieses Jahr 2001 (Bescheid des Präsidenten des Oberlandesgerichts München vom 16.7.2008) zurückgefordert worden sind, während sich insofern für die Jahre 2002 und 2003 keine höheren und deshalb zusätzlich zurückzufordernden Überzahlungsbeträge ergeben haben.
Der Antrag ist auch innerhalb der gesetzlichen Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt. Die GVBEntschV 2001-2003 vom 21. August 2007 wurde im GVBl Nr. 19/2007 am 31. August 2007 veröffentlicht. Der Normenkontrollantrag ist beim Verwaltungsgerichtshof am 10. März 2008 eingegangen.
B. Der Normenkontrollantrag ist im Haupt- und im Hilfsantrag nicht begründet.
Die angegriffene Rechtsvorschrift verstößt weder gegen formelles (insoweit auch nicht gerügt) noch gegen materielles Recht.
I.
Ein vom Antragsteller gerügter Verstoß gegen das in Art. 20 Abs. 3 GG enthaltende Rückwirkungsverbot liegt nicht vor. Die angegriffene GVBEntschV 2001-2003 genügt den Anforderungen, die an die Rechtmäßigkeit rückwirkender gesetzlicher Regelungen gestellt werden. Dies gilt insbesondere unter der vorliegend gebotenen Berücksichtigung der den normunterworfenen Gerichtsvollziehern vom Normgeber und Dienstherrn eröffneten Möglichkeit, die aufgrund der alten, günstigeren Rechtslage erlassenen Festsetzungs- und Rückforderungsbescheide durch Zurücknahme der Rechtsbehelfe unanfechtbar werden zu lassen, wobei sodann unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes vom Erlass von Festsetzungs- und Rückforderungsbescheiden nach der neuen Rechtslage mit in vielen Fällen stärker belastender Wirkung abgesehen wurde.
1. Den angegriffenen Regelungen kommt die Eigenschaft der Rückwirkung zu, denn sie sind zum 1. September 2007 in Kraft getreten, regeln aber Sachverhalte, die in den Jahren 2001 bis 2003 liegen. Nach Kalenderjahren im Sinn von Abrechnungszeiträumen getrennt wird ein Maßstab aufgestellt, nach dem die von der Verordnung betroffenen, im Außendienst beschäftigten Gerichtsvollzieher zur Abgeltung des ihnen durch die Verpflichtung zur Einrichtung und Unterhaltung eines Büros entstehenden Aufwands eine Entschädigung erhalten.
Somit wird an einen zeitlich in der Vergangenheit liegenden Sachverhalt angeknüpft. Er ist jedenfalls insoweit abgeschlossen, als in diesen Jahren jeweils bei jedem betroffenen Gerichtsvollzieher eine ganz konkrete Menge von Geschäftsanfällen, einerseits mit nachträglich nicht mehr beeinflussbaren sachlichen und personellen Aufwendungen, andererseits mit einem ebenso konkreten Gebührenaufkommen seines Büros vorgelegen hat. So kann z. B. der Antragsteller nicht im Nachhinein sein rechtliches Verhältnis zu seiner Ehefrau insofern, als sie ihn ohne vertragliche Grundlage bei der Ausübung seiner Aufgaben als Gerichtsvollzieher durch Bürotätigkeiten unterstützt hat, auf die Grundlage eines steuer- und sozialversicherungsrechtlich anerkennungsfähigen Arbeits-, Dienst- oder Werkvertrags stellen (§ 3 Abs. 1 Satz 2 GVBEntschV 2001-2003). Dies war dem Senat bereits bei seiner Entscheidung vom 17. Dezember 2012 bewusst. Der Hinweis des Antragstellers auf das Urteil des Finanzgerichts Rheinland-Pfalz vom 16. Dezember 2014 (5 K 2457/13 – juris) bringt – unabhängig davon, ob die Sachverhalte miteinander vergleichbar sind – mithin in der Sache nichts Neues.
2. Dieser Lebenssachverhalt erfüllte ursprünglich den jeweiligen Tatbestand der GVEntschV v. 15.10.1998 i. d. F. der Änderungsverordnungen vom 18. September 2002 (Festlegung für das Kalenderjahr 2001) und vom 29. September 2003 (Festlegungen für die Kalenderjahre 2002 und 2003).
Doch stand diesem Tatbestand bereits nach diesen Regelungen während des Verlaufs der Jahre 2001 und 2002 selbst, in denen die betreffenden Sachverhalte verwirklicht wurden, keine endgültige Rechtsfolge dergestalt gegenüber, dass allein aus der Erfüllung der Tatbestandsseite einer Norm auf der Rechtsfolgenseite ein eindeutig und für die Zukunft unabänderlich bezifferbarer Anspruch auf Bürokostenentschädigung in Form eines nach einem Vom-Hundert-Satz der vereinnahmten Gebühren zu berechnenden Gebührenanteils erwachsen wäre. Die – konstitutive – normative Festlegung der entsprechenden, für die Berechnung und abschließende Festsetzung des Anspruchs maßgeblichen Parameter erfolgte gemäß § 2 Abs. 2 der GVEntschV nach der Gesetzeslage für die Jahre 2001 endgültig erst im folgenden Kalenderjahr rückwirkend zum 1. Januar des betroffenen Kalenderjahres (§ 2 Abs. 2 ÄndV zur GVEntsch vom 18.9.2002). Für die Jahre 2002 und 2003 erfolgte die entsprechende Festlegung bereits durch § 2 Abs. 2 Satz 1 ÄndV zur GVEntschV in der Fassung vom 29. September 2003, für das Jahr 2003 also während des laufenden Jahres. Diese Handhabung war nach der entsprechenden Rechtslage formal vorgeschrieben, wobei die Änderungsverordnungen nachfolgend durch Senatsbeschluss vom 16. Oktober 2006 (Az. 3 N 03.1683 u. a.) für ungültig erklärt wurden.
Die Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer solchen rechtlichen Konstruktion richten sich u. a. danach, ob eine sogenannte „echte“ oder „unechte“ Rückwirkung vorliegt. Eine Rechtsnorm entfaltet „echte“ Rückwirkung („Rückbewirkung von Rechtsfolgen“), wenn ihre Rechtsfolge mit belastender Wirkung schon vor dem Zeitpunkt ihrer Verkündung für bereits abgeschlossene Tatbestände gelten soll. Soweit belastende Rechtsfolgen einer Norm erst nach ihrer Verkündung eintreten, tatbestandlich aber von einem bereits ins Werk gesetzten Sachverhalt ausgelöst werden („tatbestandliche Rückanknüpfung“), liegt eine „unechte“ Rückwirkung vor (vgl. BVerfG, B. v. 2.5.2012 – 2 BvL 5/10 – NVwZ 2012, 876, Rn. 64 ff. m. w. N.).
Für eine der rechtlichen Situation, die der vorliegenden nach der ursprünglichen Regelung (GVEntschV) vergleichbar war (insbesondere auch hinsichtlich der endgültigen Festlegung der Bürokostenentschädigung nicht nur während des laufenden Rechnungsjahres, sondern auch nach dessen Ablauf), hat das OVG Münster die Frage der Qualität der Rückwirkung zwar aufgeworfen. Es hat sie aber letztlich dahingestellt sein lassen, weil seiner Auffassung nach auch bei der mit den strengeren Zulässigkeitsvoraussetzungen behafteten „echten“ Rückwirkung die betreffenden Regelungen rechtmäßig waren (U. v. 27.1.2006 – 1 A 4120/04 – juris Rn. 69 ff.; vom 27.1.2006 – 1 A 291/05; B. v. 15.8.2006 – 1 A 5227/04 – juris Rn. 73 ff.). Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinen zu zwei dieser Entscheidungen (1 A 291/05 und 1 A 5227/04 ) ergangenen Beschlüssen vom 4.12.2006 – 2 B 23/06 – juris Rn. 8 f. und vom 13.12.2006 (2 B 70/06 – juris Rn. 4 f.) unter Bezugnahme u. a. auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 23.3.1971 – 2 BvL 2/66 u. a. (BVerfGE 30, 367, 385 ff., juris Rn. 70 ff.), der in dem dort zu beurteilenden Sachverhalt ausdrücklich eine „echte“ Rückwirkung sieht, das vom OVG Münster (a. a. O.) gefundene Ergebnis bestätigt. Es hat dazu ausgeführt:
„Auf der Grundlage dieser Vorgaben lässt sich feststellen, dass der in § 49 Abs. 3 BBesG enthaltenen Ermächtigungsgrundlage weder dem Wortlaut noch dem Sinne nach ein bestimmtes Modell der Kostenabgeltung (Urteil vom 19. August 2004 – BVerwG 2 C 41.03 – NVwZ-RR 2005, 214) entnommen werden kann, wozu auch die Möglichkeit des Verordnungsgebers gehört, die Kosten rückwirkend zu ermitteln. Die mit einer rückwirkenden Entschädigungsregelung zusammenhängenden Rechtsfragen sind daher nach den allgemeinen von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen zum Verbot rückwirkender Regelungen zu beantworten. Danach verstößt ein Gesetz oder eine Verordnung gegen das Rechtsstaatsgebot, wenn es rückwirkend und belastend in abgeschlossene, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift. Das grundsätzliche Verbot belastender Gesetze mit Rückwirkung beruht auf dem Gedanken des Vertrauensschutzes, der dem Rechtsstaatsprinzip innewohnt. Ausnahmen vom Rückwirkungsverbot gelten nur dann, wenn das Vertrauen auf die Fortgeltung einer bestimmten rechtlichen Regelung nicht schutzwürdig ist“ (…). „Das ist dann nicht der Fall, wenn in dem Zeitpunkt, auf den der Eintritt der Rechtsfolge vom Gesetz zurückbezogen wird, mit einer solchen Regelung zu rechnen war (BVerfG, Beschluss vom 23.3.1971 a. a. O. S. 387).
Soweit es um die auf den Jahresbeginn rückwirkende Herabsetzung des Prozentsatzes geht, hätte der Kläger als Beamter schon nach dem Wortlaut des § 2 Abs. 2 GVEntschVO bereits am Anfang eines jeden Rechnungsjahres erkennen können, dass es zu einer auf den 1. Januar des jeweils maßgeblichen und nicht allein des laufenden Jahres rückwirkenden Änderung des in § 2 Abs. 1 Satz 2 GVEntschVO festgesetzten Prozentsatzes der Gebührenanteile kommen würde, falls sich hierzu im Nachhinein die Notwendigkeit ergeben sollte.“
So liegen die Dinge auch bei der vorliegend zu beurteilenden, für Bayern seinerzeit aktuellen Regelung, wobei der hier bedeutsame Regelungsgehalt des § 2 Abs. 2 GVEntschVO (NRW) dem des § 2 Abs. 2 GVEntschV entspricht und statt auf § 2 Abs. 1 Satz 2 GVEntschVO (NRW) auf die vergleichbare Regelung in § 2 Abs. 2 Satz 1 GVEntschV abzustellen ist. Somit ergibt sich, dass die vor dem Ergehen der GVBEntschV 2001-2003 bestehende Rechtslage jedenfalls nicht gegen einen auf Art. 20 Abs. 3 GG gegründeten Schutz eines berechtigten Vertrauens des Antragstellers auf den Fortbestand einer günstigen Rechtslage verstoßen hat, unabhängig davon, ob man von einer echten oder einer unrechten Rückwirkung auszugehen hat.
3. Die Situation, die durch das Inkrafttreten der GVBEntschV 2001-2003 – über dreieinhalb Jahre nach dem Ablauf des dort geregelten Tatbestands, nämlich am 1. September 2007 – entstanden ist, ist in dem Lichte zu sehen, dass eine rechtsbeständige endgültige Festsetzung des Gebührenanteils nie erfolgt ist und führt nicht dazu, dass die Rechtslage nunmehr wegen ihres rückwirkenden Charakters rechtswidrig wäre. Auch das Bundesverwaltungsgericht hat klargestellt, dass ein Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot nicht vorliegt, wenn ein Gerichtsvollzieher mit einer rückwirkenden Änderung der vorläufigen Festsetzung rechnen musste, etwa weil die tatsächlichen Grundlagen für die endgültige Bewertung der Entschädigung erst nach Abschluss des Jahres ermittelt werden können (B. v. 6.6.2014 – 2 BN 1.13 – Rn. 14 m. w. N.). Insofern unterscheidet sich die Rechtslage maßgeblich von der in Sachsen. Zum einen bestand in Bayern anders als in Sachsen keine gültige Entschädigungsregelung für die abzurechnenden Jahre, zum anderen hat das Sächsische Oberverwaltungsgericht im Urteil vom 9. Dezember 2005 (2 D 7/04) der sächsischen Rechtslage aus systematischen Erwägungen und dem Sinn und Zweck der dortigen Regelung entnommen, dass eine rückwirkende Neufestsetzung nur innerhalb des laufenden Kalenderjahres erfolgen könne. Auch dies findet für Bayern keine Entsprechung.
Die betreffenden Zeiträume – die Jahre 2001 bis 2003 – sind identisch. Während des weit überwiegenden und somit wesentlichen Teils dieser Zeiträume war durch die gesetzliche Konstruktion – nämlich durch die für diese Zeiträume erlassenen Fassungen der GVEntschV – die endgültige normative Festlegung des Maßstabs für die nicht nur vorläufig zu berechnenden Bürokostenentschädigungen ausdrücklich vorläufig, also noch offen gehalten. Darüber hinaus wurden mit Senatsbeschluss vom 16.10.2006 (Az. 3 N 03.1683 u. a.) die Verordnungen zur Änderung der Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung (ÄndV zur GVEntschV) vom 18. September 2002 (GVBl S. 517) und vom 29. September 2003 (GVBl S. 754) für unwirksam erklärt. Selbst wenn dadurch die vom Antragsteller angenommene Rechtsfolge eintreten sollte, dass an Stelle dieser Normen die vorangehende Regelung, nämlich die GVEntschV vom 15. Oktober 1998 (GVBl S. 893) in der Fassung der Verordnung vom 15. Dezember 2000 (GVBl S. 978), die nicht Gegenstand des Normenkontrollverfahrens gewesen ist, wieder auflebten (wie nicht, vgl. unten), so wäre zugunsten des Antragstellers nichts gewonnen. Die Folge wäre nicht, dass gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 GVEntschV die für das Jahr 2000 geregelten und für den Antragsteller sehr günstigen endgültigen Prozentsätze nunmehr ohne Weiteres auch für die Jahre 2001 bis 2003 gälten. Vielmehr gälte für diesen Zeitraum § 2 Abs. 2 Sätze 2 und 3 GVEntschV, der auch in der Fassung der Verordnung vom 15. Dezember 2000 festlegt, dass, so lange für ein Kalenderjahr noch kein Gebührenanteil festgesetzt ist, der Gebührenanteil des vorangegangenen Kalenderjahres vorläufig weiter gilt. In diesem Fall wird der endgültige Gebührenanteil rückwirkend zum 1. Januar neu festgesetzt, womit klargestellt ist, dass diese endgültige Festsetzung nur nach dem Ergehen einer weiteren Verordnung möglich ist. Deshalb ist es gleichgültig, ob man vom Bestehen eines regelungslosen Zustands ausgeht oder aber davon, dass eine wieder auflebende Regelung lediglich einen vorläufigen Zustand normiert: Keinesfalls konnte ein Normadressat und somit auch nicht der Antragsteller ein zu schützendes Vertrauen dahin gehend aufbauen, dass die Maßstäbe für die abgeschlossenen Lebenssachverhalte der Jahre 2001 bis 2003 nicht mehr geändert werden würden.
Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass die Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung vom 15. Oktober 1998 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 15. Dezember 2000 hinsichtlich ihrer Festlegungen nach Vom-Hundert-Sätzen und Höchstbeträgen an dem gleichen rechtlichen Mangel leidet wie die für unwirksam erklärten Fassungen der GVEntschV. Hinsichtlich der ebenfalls vergleichbaren Änderungsverordnung vom 10. Oktober 2005 (GVBl S. 520) hat der Senat mit Beschluss vom 21. Juli 2011 – 3 ZB 08.3206 im Rahmen einer Inzidenzprüfung ebenfalls deren Unwirksamkeit festgestellt und sich dabei auf die gleichen Gründe bezogen, die im Normenkontrollbeschluss des Senats vom 16. Oktober 2006 – 3 N 03.1683 u. a. genannt waren.
Insofern bietet die Rechtslage auch unter Berücksichtigung der späteren Entwicklung – insbesondere aber aus der in erster Linie maßgeblichen seinerzeitigen Sicht der Normadressaten – keinen Ansatzpunkt für die Annahme, dass sich ein schutzwürdiges Vertrauen des Antragstellers bzw. sonstiger betroffener Gerichtsvollzieher auf die Fortgeltung einer derartigen rechtlichen Regelung hätte bilden können.
4. Dies gilt in Anbetracht des Umstands, dass die Ermächtigungsnorm des § 49 Satz 3 BBesG bundesrechtlich kein bestimmtes Entschädigungsmodell vorschreibt (vgl. z. B. BVerwG, U. v. 19.8.2004 – 2 C 41/03 – juris Rn. 16; B. v. 6.6.2014 – 2 BN 1.13 – Rn. 14), auch hinsichtlich der Beibehaltung des Regelungssystems selbst, nämlich einer durchgehenden und einheitlichen Pauschalierung der Gebührenanteile als Bürokostenentschädigung sowohl hinsichtlich einer Entschädigung für Sachkosten als auch hinsichtlich einer Entschädigung für die – eventuelle – Beschäftigung von Büropersonal. Zwar darf der Verordnungsgeber nach dieser Rechtsprechung pauschalieren, typisieren und regional staffeln, aber er muss sich, da er lediglich zum Kostenersatz verpflichtet ist, realitätsnah an den tatsächlich entstehenden Kosten orientieren. Deshalb konnte sich der Antragsteller – jedenfalls im Grundsatz – nicht darauf verlassen, dass eine durchgehende und einheitliche Pauschalierung der Gebührenanteile als Bürokostenentschädigung sowohl hinsichtlich einer Entschädigung sowohl für Sachkosten als auch für Personalkosten unabhängig von einer – eventuellen – Beschäftigung von Büropersonal bzw. der Mitarbeit im Büro im Familienverband (in erster Linie durch den Ehegatten des Gerichtsvollziehers außerhalb eines regelrechten Arbeitsverhältnisses) beibehalten werde. Demnach konnte sich kein Vertrauen in der Richtung bilden, dass nicht ein System der Kombination von Pauschalierungen und Abgeltung nach Maßgabe konkreter und nachzuweisender Ausgaben eingeführt werden würde, wie dies bei Erlass der verfahrensgegenständlichen GVBEntschV 2001-2003 dann tatsächlich der Fall war.
a) Dies kann allerdings nicht unbegrenzt gelten. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muss – auch unter dem Gesichtspunkt der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht des Dienstherrn – gewahrt bleiben. Auch zielt der die Möglichkeit rückwirkender Regelungen begrenzende Vertrauensschutz darauf, dass der Betroffene in seinem Vertrauen darauf geschützt sein soll, dass der Gesetzgeber nicht nachträglich eine Regelung treffe, auf die er nicht mehr durch eine Verhaltensänderung reagieren könne (vgl. OVG Magdeburg, B. v. 1.7.2009 – 1 L 28/09 – juris Rn. 34).
aa) Hierbei ist zunächst in Rechnung zu stellen, dass die Änderung des Systems der Entschädigung der Gerichtsvollzieher für die von ihnen aufgewandten Bürokosten -aus dem Kenntnisstand der Jahre 2001 bis 2003 gesehen – ziemlich unvermittelt erfolgt ist. Zum einen wurde eine viele Jahre lange Übung beendet, wonach Personalkosten unabhängig von den bei den einzelnen Gerichtsvollziehern tatsächlich anzutreffenden Verhältnissen stets und pauschalierend ersetzt wurden. Weder wurde zuvor der Aufwendungsersatz davon abhängig gemacht, ob die Personen, für deren Beschäftigung Aufwendungen geltend gemacht wurden, auf der Grundlage von steuer- und sozialversicherungsrechtlich anerkennungsfähigen Arbeits-, Dienst- oder Werkverträgen tätig waren, noch wurden irgendwie geartete Nachweise verlangt, die zu beschaffen und ggf. aufzubewahren gewesen wären. Eine „rückwirkende“ Heilung im Verhalten der betroffenen Gerichtsvollzieher, die auf die rückwirkende Gesetzesänderung reagieren könnte, ist nicht möglich. Somit sind die Gesichtspunkte des Verbots eines „venire contra factum proprium“ und der Schaffung von Übergangsregelungen oder abmildernden Maßnahmen tangiert, zumal die Systemumstellung mit einer deutlichen betragsmäßigen Verringerung der möglichen Kostenerstattungen einhergeht, was zu einer erheblichen Verringerung der bei den Gerichtsvollziehern verbleibenden Beträge und im Hinblick auf die auf der früheren, großzügiger zugeschnittenen Rechtslage beruhenden vorläufigen Einbehaltungen zu ganz erheblichen Rückforderungsbeträgen von Seiten des Dienstherrn führen kann und beim Antragsteller auch geführt hat.
bb) Auf der anderen Seite steht gewichtig im Raum, dass sich der Verordnungsgeber durch die Rechtsprechung zu einem Systemwechsel in der Richtung, wie er in der angegriffenen Verordnung dann auch vollzogen wurde, und zu einer gegenüber der bisher geübten Entschädigungspraxis weit rigideren Haltung gezwungen sah. Aufbauend auf der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 19.8.2004 (2 C 41/03 ; NVwZ-RR 2005, 214) hat der erkennende Senat die für die Jahre 2001 bis 2003 geltenden Regelungen für unwirksam erklärt. Der Grund lag zum einen darin, dass sie durch die erforderliche Praxisnähe gebotene Differenzierungen vermissen ließen. Zum anderen war das Ergebnis der Anwendung zu rügen, da sich zumindest für eine ganz erhebliche Zahl von Gerichtsvollziehern Entschädigungen errechneten, die deutlich über den tatsächlich angefallenen Unkosten lagen, damit den Rahmen von Aufwandsentschädigungen i. S. v. § 17 BBesG sprengten und deshalb zu einer nach § 2 Abs. 1 BBesG nicht zulässigen ergänzenden Besoldung der beamteten Gerichtsvollzieher führten. Schon deshalb verbot sich ein Rückgriff auf die Vorläuferregelungen (also die für die Jahre 2000 und davor geltenden Fassungen) oder eine (ggf. maßvoll modifizierte) Fortsetzung dieser rechtlichen Gestaltung in die Zukunft.
cc) Der Antragsgegner hat in dieser Situation – begleitend zum Erlass der angegriffenen Verordnung und rechtzeitig vor deren Erlass – Kontakt zu den betroffenen Gerichtsvollziehern, deren Bürokostenentschädigung für die Jahre 2001 bis 2003 noch nicht bestandskräftig festgesetzt und gegen nachteilige Änderungen durch den Vertrauensschutz gesichert war, aufgenommen. Er hat sie über den beabsichtigten Erlass der GVBEntschV 2001-2003 und mögliche nachteilige Folgen für sie als Betroffene informiert und sie (sinngemäß) im Sinn einer Übergangsregelung auf die Möglichkeit hingewiesen, ihre gegen die Festsetzungsbescheide 2001 bis 2003 eingelegten Rechtsbehelfe zurückzunehmen und sie so – noch vor Inkrafttreten der GVBEntschV – bestandskräftig werden zu lassen. Auf diese Weise könnten sie unter Bestandsschutz gestellt werden und würden von einer künftigen GVBEntschV nicht mehr erfasst. Dieses Angebot wurde dann mit der Fassung des § 1 Abs. 2 GVBEntschV 2001-2003 auch verwirklicht.
dd) Im Gegensatz zu der weit überwiegenden Zahl der betroffenen bayerischen Gerichtsvollzieher hat der Antragsteller von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht. Er tat dies in Kenntnis dessen, dass die Risiken von Rechtsmitteln – seien sie eingelegt gegen die seinerzeit auf der alten Rechtsgrundlage erlassenen Bescheide, seien es rechtliche Angriffe gegen die ersetzende Verordnung, deren Erlass bevorstand, sei es die Anfechtung künftiger, auf einer solchen Verordnung beruhender Festsetzungs- und Rückforderungsbescheide – hoch waren. Auch standen ihm die möglichen Folgen des negativen Ausgangs für ihn vor Augen. Somit kann er sich für den Fall, dass sich diese Risiken nunmehr realisiert haben, auch nicht auf das Bestehen von Vertrauensschutz berufen, der der angegriffenen Neuregelung entgegenstünde.
(1) Der Antragsteller wendet sich nicht generell dagegen, dass der Dienstherr für die Zukunft ein neues Entschädigungsmodell implementiert, wie dies den rechtlichen Vorgaben des Senats entspricht, soweit der Dienstherr dabei den Gerichtsvollziehern die aus Sicht des Antragstellers hinreichende Chance lässt, durch Umstrukturierungen ihres Geschäftsbetriebs auf die sich ändernden Rahmenbedingungen zu reagieren. Für die betreffenden Jahre 2001 bis 2003 sieht er hingegen die Rechtslage zu seinen Gunsten in der Weise, dass die Vorschriften, die vor den vom Senat für unanwendbar erklärten Regelungen galten, wieder auflebten und nunmehr eine Entschädigung nach § 2 Abs. 2 Satz 1 GVEntschV gemäß den ursprünglich nur für das Jahr 2000 geregelten und für den Antragsteller sehr günstigen endgültigen Bedingungen zu gewähren wäre.
Der Antragsteller lässt hierbei aber außer Betracht, dass bereits das Bundesverwaltungsgericht (U. v. 19.8.2004 – 2 C 41/03, a. a. O., insbes. Juris Rn. 16 f.) seine oben dargestellte Rechtsauffassung ohne Einschränkungen vertreten hat, obwohl offenbar war, dass dies zu einem Systemwechsel führen musste. Das Gericht führt dazu aus, es möge sein, dass Gerichtsvollzieher trotz Erforderlichkeit keine Bürohilfskraft beschäftigten, sondern die Büroarbeit selbst erledigten oder sich von Familienangehörigen unentgeltlich unterstützen ließen. Richtig sei auch, dass dieser Umstand wegen der anzustellenden typisierenden und pauschalierenden Durchschnittsberechnung statistisch zu einem geringeren Aufwand führe. Beschäftige der Gerichtsvollzieher jedoch eine Bürohilfskraft oder – gegen vertraglich vereinbartes Entgelt – einen Familienangehörigen, so erhöhe sich zwangsläufig der vom Beklagten realitätsnah zu ermittelnde durchschnittliche Kostenaufwand. Die vom Berufungsgericht beabsichtigte Gegensteuerung zu der unterstellten Fehlentwicklung mit Hilfe fiktiver Personalkosten sei daher nicht geboten. (…) Eine arbeitnehmergleiche Beschäftigung von Angehörigen, die ohne Entgelt und ohne die Entrichtung von Sozialbeiträgen erfolge, habe er, da es sich um ein Umgehungsgeschäft handele, bei der Auswertung seiner Erhebungen außer Betracht zu lassen.
Da die dargelegten Mängel des bisherigen Systems ein Überschreiten der Grenzen der in § 49 Abs. 3 BBesG normierten Ermächtigungsgrundlage der GVEntschV aufzeigten, kann dem Verordnungsgeber in Hinblick auf seine Verpflichtung zur Einhaltung der Anforderungen rechtsstaatlichen Verhaltens nicht vorgehalten werden, den Vorstellungen des Antragstellers über eine künftige Systemänderung nicht hinreichend Rechnung getragen zu haben. Erweist sich – wie hier – eine neue Rechtsnorm im Nachhinein als ungültig, kann sie durch eine rechtlich einwandfreie Norm ersetzt werden, wobei eine gewisse Verschärfung möglich ist (Jarass/Pieroth, GG, 13. Aufl. 2014, Art. 20 Rn. 72a (3)). Diese Fallgruppe, in der die Durchbrechung des Rückwirkungsverbots auch in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts anerkannt ist (BVerfG, U. v. 19.12.1961 – 2 BvL 6/59 – BVerfGE 13, 261/272; B. v. 3.9.2009 – 1 BvR 2384/08 – NVwZ 2010, 313/314), liegt hier vor.
(2) Der Antragsteller hatte es in der Hand, zu vermeiden, dass er unter den Geltungsbereich der GVBEntschV 2001-2003 fiel, und kann sich bei den gegebenen Umständen nicht auf eine unzulässige Rückwirkung wegen Verstoßes gegen den Vertrauensschutz unter Berücksichtigung einer Fürsorgepflicht und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit berufen.
Der Einwand des Antragstellers, die Gewährung von Vertrauensschutz dürfe nicht davon abhängig gemacht werden, dass der Betroffene sein Rechtsmittel gegen ergangene Festsetzungsbescheide zur Bürokostenentschädigung zurücknehme, weil hiermit die Gewährung effektiven Rechtsschutzes gegen die Festsetzung auf Basis der alten Rechtslage vereitelt werde, verkennt zunächst, dass – entgegen der Behauptung des Antragstellers – eine rechtswirksame Vorgängerregelung, die der endgültigen Abrechnung anstelle der GVBEntschV 2001-2003 zugrunde gelegt werden könnte, nicht zur Verfügung steht. Das ist in Bezug auf die Vorläufigkeit der Abrechnung in den Streitjahren bereits oben ausgeführt worden. Darüber hinaus steht für die notwendige endgültige Festsetzung ein Rückgriff auf die uralte Rechtslage auch deshalb nicht zur Verfügung, weil die Gerichtsverwaltung – auch wenn ihr insoweit kein Verwerfungsrecht zusteht – auf eine Untätigkeitsklage hin nicht nach diesem Rechtsstand verurteilt werden könnte, da die Uraltrechtslage in gleicher Weise wie die für ungültig erklärte Rechtslage mangels Übereinstimmung mit der Ermächtigungsgrundlage des § 49 Abs. 3 BBesG incident zu verwerfen wäre. Schließlich verkennt der Antragsteller, dass der Grundsatz der Gewährung effektiven Rechtsschutzes – der dem Bürger einen substantiellen Anspruch auf eine tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle verbürgt – selbstverständlich keinen Anspruch auf eine stattgebende Entscheidung beinhaltet. Der Anspruch auf effektiven Rechtsschutz ist nicht verletzt, wenn sich – wie hier – herausstellt, dass das Rechtsschutzziel der höheren Bürokostenentschädigung unerreichbar ist, weil die Rechtslage, die durch den Rahmen der Ermächtigungsgrundlage des § 49 Abs. 3 BBesG determiniert ist, dem entgegensteht.
(3) Des Weiteren steht dem Erlass der GVBEntschV 2001-2003 auch nicht die zwischen dem Antragsgegner und einer Reihe von Gerichtsvollziehern – darunter auch dem Antragsteller – geschlossene Prozessvereinbarung vom 26. /27. März 2003 entgegen. Darin hatte sich der Antragsgegner verpflichtet, die bayerischen Gerichtsvollzieher entsprechend der rechtskräftigen Entscheidung im (seinerzeitigen, gegen die GVBEntschV in der für die Jahre 2001 bis 2003 geltenden Fassungen gerichteten) Verfahren nach § 47 VwGO hinsichtlich der Bürokostenentschädigung für 2001 und 2002 gleich zu behandeln, also auch bei bereits bestandskräftig abgeschlossenen Festsetzungen für das Jahr 2001. Die aufgezeigte rechtliche Situation hat dazu geführt, dass sich die bestandskräftig abgeschlossenen Festsetzungen -auch die für das Jahr 2001 – als die für die betroffenen Gerichtsvollzieher günstigsten erwiesen und ein günstigeres Ergebnis weder im Rahmen des seinerzeitigen Normenkontrollverfahrens noch erst recht im Rahmen des vorliegenden (unter dem Gesichtspunkt eines Wiederauflebens einer noch günstigeren Vorgängerregelung) erreichbar ist. Damit hat der Antragsgegner nach Wortlaut und Geist der Prozessvereinbarung gehandelt, indem er denjenigen Gerichtsvollziehern, deren Festsetzungsverfahren für die Jahre 2001 bis 2003 noch nicht bestandskräftig abgeschlossen waren, die Möglichkeit gab, mit jenen Gerichtsvollziehern gleichzuziehen, die bereits in dieser für sie günstigen Situation waren.
II.
Die angegriffene Verordnung verlässt weder den Rahmen der Ermächtigungsgrundlage (§ 49 Abs. 3 BBesG) noch verstößt sie infolge zu gering zu berechnender Entschädigungsleistungen gegen das Verbot amtsangemessener Alimentation (Art. 33 Abs. 5 GG). Die Regelungen lassen eine hinreichende Differenzierung und Realitätsnähe zu und stehen unter Berücksichtigung der zwischenzeitlichen Entwicklung und der gegenwärtigen Verhältnisse nicht im Widerspruch zu den Anforderungen, wie sie im Senatsbeschluss vom 16. Oktober 2006 (Az. 3 N 03.1683 u. a.) aufgestellt sind.
1. Aus den vom Antragsgegner vorgelegten Beiakten ergibt sich, dass die Landesjustizverwaltungen der Länder als Konsequenz zu der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und der Verwaltungsgerichtshöfe /Oberverwaltungsgerichte im Jahr 2006 Ermittlungen zu den anfallenden Bürokosten der Gerichtsvollzieher angestellt haben. Dazu wurde ein zwischen den Landesjustizverwaltungen abgestimmter Erhebungsbogen zur Feststellung der im Jahr 2005 angefallenen Sach- und Personalkosten im Gerichtsvollzieherbüro verwendet. In Bayern verwendete Fragebögen gehen darauf zurück.
2. Die Entschädigung für die Sachkosten ist in § 2 GVBEntschV 2001-2003 für alle betroffenen Jahre gleichermaßen mit 750 Euro je Monat pauschaliert.
a) Damit bietet sich zunächst das Bild einer Regelung, die hinter den im Senatsbeschluss vom 16. Oktober 2006 (3 N 03.1683 u. a.) auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vom 4. Juli 2002 – 2 C 13.01, NVwZ 2002, 1505, und vom 19. August 2004 – 2 C 41.03, NVwZ-RR 2005, 214) aufgezeigten Anforderungen für die Realitätsnähe und die Orientierung an tatsächlich entstandenen Kosten bei pauschalierenden Festlegungen zurückbleiben könnte. Realitätsnähe lässt sich bei heterogenen Sachverhalten gewöhnlich mit Pauschalierungen durch das Mittel von Typisierungen erreichen. Sie gliedern die vorgefundenen Sachverhalte auf und ordnen sie zwar vergröbernd, aber immer noch hinreichend differenzierend unterschiedlichen Rechtsfolgen zu.
Vorliegend wurden z. B. wesentliche regionale Unterschiede (z. B. Stadt-Land-Gefälle) genannt, die zu solchen Differenzierungen zwingen können, aber auch Unterscheidungen nach dem räumlichen Zuschnitt der Gerichtsvollzieherbezirke oder den dort vorzufindenden soziologischen Verhältnissen oder auch danach, ob Geschäftsräume angemietet werden oder in welcher Weise sie mit technischen Geräten ausgestattet sind.
b) Dem Antragsgegner ist zuzubilligen, dass er im Vorfeld des Erlasses der angegriffenen Verordnung mit den im Jahr 2006 durchgeführten Ermittlungen einen erheblichen Aufwand betrieben hat, um Grundlagen für Differenzierungen in dieser Richtung zu gewinnen. Naturgemäß konnten sie erst im Nachhinein, also nach dem Zeitraum der Jahre 2001 bis 2003, für die eine Neuregelung zu erarbeiten war, erstellt werden. Doch ist es plausibel und auch vom Antragsteller nicht widerlegt, dass sich die Verhältnisse bis zum untersuchten Jahr 2005 weder durch Abweichungen nach oben noch nach unten so verändert hätten, dass dies das Ergebnis verfälschen würde. Die Untersuchung wurde auch hinreichend genau durchgeführt. Von vornherein wurde nach den drei Oberlandesgerichtsbezirken München, Nürnberg und Bamberg differenziert. Sodann wurden die Sachkosten bei 10% der im betroffenen Jahr ganzjährig beschäftigten Gerichtsvollzieher eines jeden Amtsgerichts, mindestens aber bei einem Gerichtsvollzieher pro Amtsgericht erhoben. Die Auswahl der Gerichtsvollzieher erfolgte vor Ort durch Auslosung. Bei den befragten Gerichtsvollziehern wurden jeweils zahlreiche Daten erhoben, so u. a. Büromiete, Kosten für Energie, Heizung und Wasser, Reinigung, zudem Abschreibungen getrennt nach zahlreichen Ausstattungsmerkmalen. Anhand der bei den Akten befindlichen Auswertungstabellen (Akt „Bürokostenentschädigung“) lässt sich die Wertung von Seiten des Antragsgegners nachvollziehen, dass sich keine Hinweise auf spürbare regionale Abweichungen (etwa ein Stadt-Land-Gefälle) in der Kostenstruktur ergeben haben, die regionale Staffelungen im Sachkostenansatz notwendig oder überhaupt nur möglich gemacht hätten. Dabei lässt sich zwar eine große Streubreite, aber keine Gesetzmäßigkeit feststellen, die es gestatten würde, sinnvolle Gruppierungen zu bilden.
3. Hinsichtlich der Personalkosten hatte der Verordnungsgeber ebenfalls auf eine möglichst realitätsnahe Erstattung Bedacht zu nehmen.
a) Die „spitze“ Abrechnung auf der Basis des Nachweises der individuell und tatsächlich geleisteten Personalaufwendungen im Rahmen der Beschäftigung von Büropersonal auf der Grundlage von steuer- und sozialversicherungsrechtlich anerkennungsfähigen Arbeits-, Dienst- oder Werkverträgen kommt dieser Anforderung am nächsten. Dass andere Beschäftigungsverhältnisse – insbesondere von ohne Vergütung mitarbeitenden Familienangehörigen – nicht berücksichtigungsfähig sind, entspricht den Vorgaben der Rechtsprechung. Die Nachweispflicht ist – insbesondere im Hinblick auf eine rechtzeitig angebotene und zumutbare Übergangsregelung, mit deren Wahrnehmung jeder Gerichtsvollzieher aus dem Kreis der möglicherweise noch Betroffenen daraus evtl. entstehenden Schwierigkeiten entgehen konnte – kein Gesichtspunkt, der gegen die Rechtmäßigkeit der GVBEntschV sprechen könnte.
b) Hinsichtlich der Begrenzung der erstattbaren Personalkosten bestehen ebenfalls keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Die Obergrenze wurde pro Kalendermonat gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 GVBEntschV bis zu einem Höchstbetrag von 1.836 Euro für das Jahr 2001, bis zu einem Höchstbetrag von 1.425 Euro für das Jahr 2002 und bis zu einem Höchstbetrag von 1.390 Euro für das Jahr 2003 festgesetzt. Ausweislich des in der amtlichen Begründung dargestellten Rechenwerks wurde dabei von dem zwischen den Landesjustizverwaltungen und der Finanzministerkonferenz vereinbarten bundeseinheitlichen Entschädigungsmodell ausgegangen. Für dieses zu einer rechtsprechungskonformen Neuregelung der Bürokostenentschädigung entwickelte Modell hat die länderübergreifende Arbeitsgruppe „Bürokostenentschädigung der Gerichtsvollzieher“ Eckpunkte erarbeitet. Sie sehen eine Erstattung der monatlichen Kosten für Büropersonal u. a. bis zu einem halben Monatsgehalt nach der Entgeltgruppe 5 des jeweils zum 1. Januar des Kalenderjahres geltenden Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst der Länder zuzüglich zu entrichtender Sozial- und gesetzlicher Unfallversicherungsbeiträge vor (Schreiben des BayStMJ an das BayStMF vom 17.1.2007, Beiakt „Abwicklung der Entschädigungsfestsetzungen“ Bl. 34 f.). Der daraus errechnete Jahreskostenbetrag wurde jeweils an die damalige durchschnittliche Belastung der bayerischen Gerichtsvollzieher angepasst, die im Jahr 2001 bei 1,30 Pensen, im Jahr 2002 bei 1,21 Pensen und im Jahr 2003 bei 1,18 Pensen lag. Daraus errechneten sich folgende „bereinigte“ (also erhöhte) Personalkostenanteile:
Für das Jahr 2001:
33.152 DM + 9.945 DM =
43.0907 DM (= 22.035 Euro)
Für das Jahr 2002:
14.138 Euro + 2.969 Euro =
17.107 Euro
Für das Jahr 2003:
14.138 Euro + 2.545 Euro =
16.683 Euro
Daraus ergeben sich bei einer Teilung durch 12 die jeweils in der Verordnung genannten monatlichen Höchstbeträge:
Für das Jahr 2001:
3.591 DM (= 1.836 Euro)
Für das Jahr 2002:
1.425 Euro
Für das Jahr 2003:
1.390 Euro
Die vom BayStMJ für das Jahr 2005 erstellte Übersicht mit den Ergebnissen der Personal- und Sachkostenerhebungen bei den bayerischen Gerichtsvollziehern hat ergeben, dass der Beschäftigungsumfang bei den anerkennungsfähigen Beschäftigungsverhältnissen ganz überwiegend zwischen 5 und 15 Stunden lag. Lediglich in 15 Fällen wurde als Gesamtvergütung mehr als 10.000 Euro bezahlt, was einem Monatsbetrag von über 833 Euro entspricht. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür und auch vom Antragsteller wurde nichts in der Richtung dargelegt, dass in den Jahren 2001 bis 2003 die Verhältnisse insgesamt nennenswert anders gewesen wären. Im Hinblick darauf, dass in die Erhebung insgesamt 765 Gerichtsvollzieher einbezogen waren und die monatliche Obergrenze in § 3 Abs. 1 Satz 1 GVBEntschV in dem für die Gerichtsvollzieher ungünstigsten Jahr 2003 bei 1.390 Euro festgesetzt wurde, ist offen, ob die Höchstgrenze überhaupt überschritten wurde. Sollte dies der Fall gewesen sein, so ist eine Entschärfung der Situation über die gebotene großzügige Auslegung des § 4 Abs. 1 GVBEntschV 2001-2003 möglich.
III.
Das Vorbringen des Antragstellers gibt keinen Anlass, Erwägungen hinsichtlich einer – etwa europarechtlich nicht zulässigen – mittelbaren Diskriminierung von Frauen anzustellen, nämlich von Teilzeitgerichtsvollzieherinnen im Hinblick auf die Regelung des § 3 Abs. 1 Satz 2 GVBEntschV. Dabei mag die Frage, ob Gemeinschaftsrecht im Rahmen der Normenkontrolle nach § 47 VwGO Prüfungsmaßstab sein kann, auf sich beruhen. Der Senat hält insoweit an seinen Ausführungen im Beschluss vom 17. Dezember 2012 fest und verweist ergänzend auf die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts im Beschluss vom 6. Juni 2014 (2 BN 1.13, Rn. 9-12).
Es fehlt nämlich schon an der Anwendbarkeit des der Rüge des Antragstellers zugrunde liegenden Art. 141 EGV (er wurde ab 1.12.2009 mit – soweit hier von Bedeutung – gleichem Wortlaut zu Art. 157 AEUV), der den Grundsatz des gleichen Entgelts für Männer und Frauen bei gleicher oder gleichwertiger Arbeit statuiert (Art. 157 Abs. 1 AEUV). Gerichtsvollzieherbürokostenentschädigungen sind kein „Entgelt“ im Sinn dieser Vorschrift.
Unter „Entgelt“ im Sinne dieses Artikels sind die üblichen Grund- oder Mindestlöhne und -gehälter sowie alle sonstigen Vergütungen zu verstehen, die der Arbeitgeber aufgrund des Dienstverhältnisses dem Arbeitnehmer unmittelbar oder mittelbar in bar oder in Sachleistungen zahlt (Art. 157 Abs. 2, 1. Unterabsatz AEUV). Im Rahmen der Definition der Gleichheit des Arbeitsentgelts verwendet der 2. Unterabsatz dieser Norm unter Buchst. a) wie b) den Begriff „Entgelt“ jeweils in unmittelbarem Zusammenhang mit „bezahlter Arbeit“. Der in diesen Regelungen verwendete Begriff des „Entgelts“ umfasst nach ständiger Rechtsprechung des EuGH alle gegenwärtigen oder künftigen, in bar oder in Sachleistungen gewährten Vergütungen, vorausgesetzt, dass sie der Arbeitgeber dem Arbeitnehmer wenigstens mittelbar aufgrund des Dienstverhältnisses gewährt, sei es aufgrund eines Arbeitsvertrages, aufgrund von Rechtsvorschriften oder freiwillig (vgl. EuGH vom 6.2.1996 – C-457/93 Leitsatz 1 und Rn. 21 des amtlichen Urteilsabdrucks; Lenz/Borchardt (Hrsg.), EU-Verträge, Kommentar 5. Aufl. 2010 Rn. 6; Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar 3. Aufl. 2012 Rn. 11, jeweils m. w. N.). Der Entgeltbegriff kann weit über den nationalen Entgeltbegriff hinausgehen; er ist insbesondere nicht auf Leistungen beschränkt, die im Gegenseitigkeitsverhältnis stehen oder vom Arbeitgeber erbracht werden. Es fallen auch Leistungen darunter, die Betriebstreue belohnen oder Anreiz für künftige Arbeit geben.
Dieser – weite – Rahmen ist jedoch überschritten, wenn auch Bürokostenentschädigungen unter den Begriff des „Entgelts“ subsumiert werden. Dies folgt bei verständiger Auslegung bereits aus dem Regelwerk selbst. Gemäß § 1 Abs. 1 GVBEntschV 2001-2003 erhalten Gerichtsvollzieher zur Abgeltung des ihnen durch die Verpflichtung zur Einrichtung und Unterhaltung eines Büros entstehenden Aufwands eine Entschädigung. Damit ist eindeutig ausgesagt, dass die Gerichtsvollzieher einen finanziellen Aufwand haben, der ihnen (unabhängig, ob im Voraus, begleitend oder im Nachhinein) ersetzt werden soll. Wirtschaftlich gesehen handelt es sich damit um einen „durchlaufenden Posten“, der – von im Grunde unerwünschten und möglichst gering zu haltenden Ungenauigkeiten infolge einer Typisierung abgesehen – im Ergebnis im Bereich des Gerichtsvollziehers aufkommensneutral sein soll. Der Sinn der Regelung erschöpft sich darin, dass den Gerichtsvollziehern nicht zugemutet werden soll, Kosten selbst zu übernehmen, die ihnen zwangsläufig aufgrund dienstlicher Verpflichtungen entstehen und die andere Beamte gleichen Amtes nicht zu tragen haben (BVerwG vom 19.8.2004 – 2 C 41/03 Rn. 10).
Insofern ergibt sich der einzige Berührungspunkt zum Grundsatz der Alimentation (Art. 33 Abs. 5 GG), die durch die Aufwendungen der Gerichtsvollzieher für die Unterhaltung von Büros nicht geschmälert werden soll. Der Zweck der Ermächtigungsgrundlage, nämlich des § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG, besteht nicht darin, den Gerichtsvollziehern eine zusätzliche Alimentation zu gewähren, sondern darin, eine landesrechtliche Aufwandsentschädigung zu ermöglichen, um die Beamten nicht mit Kosten zu belasten, die ihnen aufgrund dienstlicher Verpflichtungen effektiv entstehen und die sie sonst aus ihrer Alimentation zu bestreiten hätten (BVerwG vom 19.8.2004 -2 C 41/03 Rn. 12; entsprechend auch vom 11.6.2009 – 2 B 82/08; vom 16.6.2009 – 2 B 83/08, jeweils ).
Aus der Rechtsprechung des EuGH ergibt sich, dass derartige reine Aufwandsentschädigungen der Regelung nach Art. 157 AEUV nicht unterfallen (vgl. dazu die Beispiele bei Lenz/Borchardt, a. a. O., Rn. 7, bei Schwarze, a. a. O., Rn. 12). Die vom Antragsteller zitierte Rechtsprechung (die mit Art. 119 EWGV die Vorläuferregelung des Art. 141 EGV betrifft, der dem zeitlich nachfolgenden Art. 157 AEUV entspricht) lässt sich dem nicht entgegenhalten. Die bereits erwähnte Entscheidung EuGH vom 6.2.1996 – C-457/93 (Lewark) betrifft den Ausgleich einer Einkommenseinbuße, die bei der Teilnahme an Schulungsveranstaltungen entstanden ist; dieser Ausgleich wurde als eine vom Arbeitgeber mittelbar gewährte Vergütung angesehen. Die vom Antragsteller benannte Entscheidung vom 21.10.1999 – C-333/97 (Lewen) betraf eine Weihnachtsgratifikation, die zum Anreiz für zukünftige Dienstleistung oder Betriebstreue dienen soll. Auch wenn es sich hier nicht um eine im vertraglichen Synallagma stehende Leistung gehandelt haben sollte, so handelte es sich doch um eine Leistung des Arbeitgebers, die das Vermögen des Arbeitnehmers vermehrt (Anreizfunktion) und nicht nur als materieller Ausgleich für eine vom Arbeitnehmer ebenfalls materiell (also nicht in Form von Diensten) zu leistende Aufwendung, wie dies bei dem Aufwand für Bürokosten der Gerichtsvollzieher der Fall ist.
Die vom Antragsteller herangezogenen Richtlinien 75/117/EWG des Rates vom 10. Februar 1975 und 97/81/EG des Rates vom 15. Dezember 1997 konkretisieren den Anwendungsbereich des Art. 157 AEUV bzw. seiner Vorläuferreglungen (so zutreffend Lenz/Borchardt a. a. O. Rn. 4 zu Art. 157 AEUV) und überschreiten demnach nicht den soeben aufgezeigten Rahmen des „Entgelts“, zu dem ein Ersatz für geleistete materielle Aufwendungen nicht gehört.
Unter diesen Umständen erübrigt sich ein weiteres Eingehen auf das Vorbringen des Antragstellers zur Frage der geschlechterspezifischen Diskriminierung von Gerichtsvollzieherinnen in Teilzeitdienst. Auch bedurfte es nicht einer Vorlage zum EuGH nach Art. 234 EGV /267 AEUV. Da diese Regelungen keinen Rechtsbehelf für die Parteien darstellen, muss der Senat nicht bereits aufgrund eines Antrags des Klägers die Fragen dem Europäischen Gerichtshof vorlegen. Ob die Voraussetzungen der genannten Regelungen gegeben sind, hat das Gericht von Amts wegen zu prüfen. Dabei kann eine Vorlage entfallen, wenn die Frage nicht entscheidungserheblich ist, wenn die Frage tatsächlich in einem gleichgelagerten Fall Gegenstand einer Vorentscheidung gewesen ist oder die richtige Anwendung des Gemeinschaftsrechts derartig offenkundig ist, dass keinerlei Raum für einen vernünftigen Zweifel für die Beantwortung der hier gestellten Frage bleibt (EuGH vom 6.10.1982, DVBl 1983, 267). Hiervon kann ein zur Vorlage verpflichtetes Gericht nur ausgehen, wenn es überzeugt ist, dass auch für die Gerichte der übrigen Mitgliedstaaten und den Europäischen Gerichtshof die gleiche Gewissheit besteht (vgl. dazu BayVGH, B. v. 26.6.2009 – 3 ZB 08.2200 Rn. 6; vgl. auch B. v. 24.10.2011 – 3 ZB 08.721 Rn. 49 ff.). Letztere Voraussetzungen liegen vor. Aus den obigen Ausführungen ergibt sich zweifelsfrei, dass weder Art. 157 AEUV noch die Richtlinien 75/117/EWG oder 97/81/EG bei der vorliegend angegriffenen Verordnung zur Anwendung kommen.
C. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 ff. ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2, § 191 VwGO und § 127 BRRG nicht erfüllt sind.
Rechtsmittelbelehrung
Nach § 133 VwGO kann die Nichtzulassung der Revision durch Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht in Leipzig angefochten werden. Die Beschwerde ist beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Beschwerde muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. In der Beschwerdebegründung muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des anderen Oberverwaltungsgerichts (Verwaltungsgerichtshofs), des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der die angefochtene Entscheidung abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.
Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Hochschulen mit Befähigung zum Richteramt nur die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen. Für die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Angelegenheiten (u. a. Verfahren mit Bezügen zu Dienst- und Arbeitsverhältnissen) sind auch die dort bezeichneten Organisationen und juristischen Personen als Bevollmächtigte zugelassen. Sie müssen in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).
