Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  16a D 18.1038

Leitsatz

1. Die gegen einen Beamten ausgesprochene Disziplinarmaßnahme muss unter Berücksichtigung aller be- und entlastenden Umstände des Einzelfalls in einem gerechten Verhältnis zur Schwere des Dienstvergehens und zum Verschulden des Beamten stehen (Rn. 35) (redaktioneller Leitsatz)
2. Begeht ein Beamter innerdienstlich eine Straftat, für die das Strafgesetz als Strafrahmen eine Freiheitsstrafe von bis zu drei Jahren vorsieht, reicht der Orientierungsrahmen für die mögliche Disziplinarmaßnahme bis zur Entfernung aus dem Beamtenverhältnis. (Rn. 38) (redaktioneller Leitsatz)
3. Verhindert das Disziplinarverfahren eine konkret anstehende Beförderung, so kann dies maßnahmemildernd wirken. (Rn. 43) (redaktioneller Leitsatz)

Verfahrensgang

M 19L DK 17.4989 2018-03-29 Urt VGMUENCHEN VG München

Tenor

I. Das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 29. März 2018 wird abgeändert. Der Beklagte wird in das Amt eines Regierungsdirektors (BesGr. A 15) versetzt.
II. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Gründe

Die Berufung des Klägers ist zulässig und hat im tenorierten Umfang Erfolg.
Der Beklagte hat ein innerdienstliches Dienstvergehen begangen (1.). Die grundsätzliche Zuordnung des Dienstvergehens nach seiner Schwere zu einer Disziplinarmaßnahme nach Art. 6 BayDG richtet sich nach dem gesetzlich bestimmten Strafrahmen (2.1). Die volle Ausschöpfung des in Anlehnung an die abstrakte Strafandrohung gebildeten Orientierungsrahmens, der hier bis zur Entfernung aus dem Dienst reicht, war nicht geboten. In der Gesamtschau ist die Zurückstufung um eine Stufe in das Amt eines Regierungsdirektors der Besoldungsgruppe A 15 die angemessene Disziplinarmaßnahme (2.2).
1. Der Senat legt seiner Entscheidung den Sachverhalt zugrunde, der Gegenstand der Disziplinarklage des Klägers und identisch mit dem im rechtskräftigen Strafbefehl des Amtsgerichts München vom 18. Juli 2016 sanktionierten Sachverhalt ist.
Der Beklagte hat als Ministerialrat ein Schreiben vom 31. Juli 2014 mit dem Absender Bayerisches Staatsministerium für Bildung und Kultus, Wissenschaft und Kunst, unterzeichnet von einem dort nicht existenten Dr. P., an die Geschädigte Dr. B., mit der er einen Beziehung hatte, gerichtet. Weiter hat er eine „Anmerkung zur Beurteilung“ verfasst, die unwahre Behauptungen enthält und geeignet ist, die Geschädigte herabzuwürdigen, und diese in ihre Personalakte gelegt.
Gemäß Art. 63 Abs. 1, Art. 55, Art. 25 Abs. 2 BayDG können die in einem rechtskräftigen Strafbefehl getroffenen tatsächlichen Feststellungen auch der Entscheidung im Disziplinarverfahren ohne nochmalige Prüfung zugrunde gelegt werden. Anlass, von diesen Feststellungen abzuweichen, besteht nicht, zumal der Beklagte den ihm vorgeworfenen Sachverhalt im behördlichen Disziplinarverfahren und im gerichtlichen Verfahren sowohl vor dem Verwaltungsgericht als auch vor dem Verwaltungsgerichtshof eingeräumt hat.
Die rechtliche Würdigung des disziplinarischen Sachverhalts bleibt, unter Berücksichtigung des jeweils geltenden materiellen Rechts, dem Senat vorbehalten (Conrad in Zängl, Bayerisches Disziplinarrecht, Stand: Aug. 2019, Art. 55 Rn. 2). Der Senat geht aufgrund der tatsächlichen Feststellungen des Strafgerichts davon aus, dass der Beklagte vorsätzlich und schuldhaft die Tatbestände der Urkundenfälschung (zweimal) und der Verleumdung erfüllt hat.
Nach § 267 Abs. 1 StGB wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder mit Geldstrafe bestraft, wer zur Täuschung im Rechtsverkehr eine unechte Urkunde herstellt, eine echte Urkunde verfälscht oder eine unechte oder verfälschte Urkunde gebraucht. Hinsichtlich des Schreibens vom 31. Juli 2014, das den Briefkopf des Bayerischen Staatsministeriums für Bildung und Kultus, Wissenschaft und Kunst trägt, ist der Tatbestand der Urkundenfälschung in Form der Herstellung einer unechten Urkunde zu bejahen, weil die herrschende Meinung bei Behörden und juristischen Personen davon ausgeht, dass der Rechtsverkehr diese als Aussteller ansieht. Es reicht dann auch eine unleserliche Unterschrift bzw. – wie hier – die Unterschrift einer nicht existierenden Person aus (vgl. Krell in Leipold/Tsambikakis/Zöller, Anwaltkommentar StGB, 3. Aufl. 2020, § 267 Rn. 19; Erb in Münchener Kommentar zum StGB, 3. Aufl. 2019, § 267 Rn. 127). Hinsichtlich der „Anm. zur Beurteilung“ wurde jedenfalls die Personalakte der Geschädigten als Gesamturkunde verfälscht (OLG Düsseldorf, B.v. 5.9.1980 – 1 WS 419/80 – NStZ 1981, 25/26). Ob darüber hinaus die dienstliche Beurteilung als echte Urkunde (vgl. OLG Karlsruhe, B.v. 16.12.2002 – 1 Ws 85/02 – juris Rn. 11) verfälscht wurde, weil der Beklagte eine Anmerkung hinzugefügt und dadurch die Beurteilung modifiziert hat, kann offen bleiben. Im Übrigen erfüllen die in der „Anmerkung zur Beurteilung“ beschriebenen Sachverhalte den Tatbestand der Verleumdung nach § 187 StGB. Diese rechtliche Würdigung, die auch dem Strafbefehl und der angefochtenen verwaltungsgerichtlichen Entscheidung zugrunde liegt, wird vom Beklagten nicht in Frage gestellt.
Der Beklagte hat durch sein Verhalten vorsätzlich und schuldhaft gegen die Pflicht verstoßen, die Gesetze zu beachten (§ 33 Abs. 1 Satz 3 BeamtStG i.V.m. § 267 Abs. 1, § 187 StGB). Weiter hat er dadurch seine Pflicht zu achtungs- und vertrauenswürdigem Verhalten (§ 34 Satz 3 BeamtStG) verletzt.
Die Urkundenfälschungen und die Verleumdung hat der Beklagte innerdienstlich begangen, weil sein pflichtwidriges Verhalten in sein Amt und in seine dienstlichen Pflichten eingebunden war (vgl. BVerwG, U.v. 10.12.2015 – 2 C 6.14 – juris Rn. 11 m.w.N.).
2. Nach Art. 14 Abs. 1 BayDG und der dieser Vorschrift inhaltlich entsprechenden Bemessungsregelung des Disziplinargesetzes des Bundes ist die Entscheidung über die Disziplinarmaßnahme nach der Schwere des Dienstvergehens und unter angemessener Berücksichtigung des Persönlichkeitsbildes des Beamten sowie des Umfangs der Beeinträchtigung des Vertrauens des Dienstherrn und der Allgemeinheit zu treffen. Das Gewicht der Pflichtverletzung ist danach Ausgangspunkt und richtungsweisendes Bemessungskriterium für die Bestimmung der erforderlichen Disziplinarmaßnahme. Dies beruht auf dem Schuldprinzip und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, die auch im Disziplinarverfahren Anwendung finden. Die gegen den Beamten ausgesprochene Disziplinarmaßnahme muss unter Berücksichtigung aller be- und entlastenden Umstände des Einzelfalls in einem gerechten Verhältnis zur Schwere des Dienstvergehens und zum Verschulden des Beamten stehen (vgl. BVerwG, U.v. 10.12.2015 a.a.O. Rn. 12 m.w.N.).
2.1 Da die Schwere des Dienstvergehens nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 BayDG maßgebendes Bemessungskriterium für die Bestimmung der erforderlichen Disziplinarmaßnahme ist, muss das festgestellte Dienstvergehen nach seiner Schwere einer der im Katalog des Art. 6 Abs. 1 BayDG aufgeführten Disziplinarmaßnahme zugeordnet werden. Bei der Auslegung des Begriffs „Schwere des Dienstvergehens“ ist maßgebend auf das Eigengewicht der Verfehlung abzustellen. Hierfür können bestimmend sein objektive Handlungsmerkmale (insbesondere Eigenart und Bedeutung der Dienstpflichtverletzung, z.B. Kern- oder Nebenpflichtverletzungen, sowie besondere Umstände der Tatbegehung, z.B. Häufigkeit und Dauer eines wiederholten Fehlverhaltens), subjektive Handlungsmerkmale (insbesondere Form und Gewicht der Schuld des Beamten, Beweggründe für seine Verhalten) sowie unmittelbare Folgen des Dienstvergehens für den dienstlichen Bereich und für Dritte (vgl. BVerwG, U.v. 10.12.2015 a.a.O. Rn. 16).
Zur Bestimmung des Ausmaßes des Vertrauensschadens, der durch eine vom Beamten vorsätzlich begangene Straftat hervorgerufen worden ist, greift der Senat auch bei innerdienstlich begangenen Straftaten nunmehr auf den Strafrahmen zurück und folgt damit der geänderten höchstrichterlichen Rechtsprechung (vgl. BVerwG, U.v. 10.12.2015 a.a.O.; B.v. 5.7.2016 – 2 B 24/16 – juris Rn. 14).
Vorliegend stellen die dienstpflichtverletzenden Handlungen, welche auch dem Strafbefehl des Amtsgerichts München zugrunde lagen, schwere Dienstpflichtverletzungen dar. Dies ergibt sich schon daraus, dass für die Straftat der Urkundenfälschung nach § 267 Abs. 1 StGB ein Strafrahmen von bis zu fünf Jahren Freiheitsstrafe besteht. Begeht ein Beamter innerdienstlich eine Straftat, für die das Strafgesetz als Strafrahmen eine Freiheitsstrafe von bis zu drei Jahren vorsieht (hier sind es bis zu fünf Jahre), reicht der Orientierungsrahmen für die mögliche Disziplinarmaßnahme bis zur Entfernung aus dem Beamtenverhältnis (vgl. BVerwG, U.v. 10.12.2015 – 2 C 6.14 – juris Rn. 20).
2.2 Die in Ausfüllung dieses Rahmens zu treffende Bemessungsentscheidung nach Maßgabe des Art. 14 BayDG führt zur Versetzung des Beklagten in das Amt eines Regierungsdirektors (BesGr. A 15). Auch wenn schwerwiegende Vorsatzstraftaten einen Vertrauensverlust bewirken können, der unabhängig vom jeweiligen Amt zu einer Untragbarkeit der Weiterverwendung als Beamter führen kann (vgl. BVerwG, U.v. 10.12.2015 a.a.O. Rn. 12/13), war wegen des Beziehungscharakters der Taten noch nicht von einem endgültigen Vertrauensverlust der Allgemeinheit auszugehen.
Gegen den Beklagten spricht in erster Linie seine dienstliche Stellung. Der Beklagte hat als Ministerialbeamter in der Besoldungsgruppe A 16 eine herausgehobene Stellung innerhalb des öffentlichen Dienstes. Das ist ein erschwerendes Moment, zumal der Beklagte – zum Zeitpunkt der Dienstpflichtverletzungen – noch Vorgesetzter war und die Dienstpflichtverletzung im Zusammenhang mit seinem Amt stand (Conrad in Zängl, Bayerisches Disziplinarrecht, Stand: Aug. 2019, MatR/I Rn. 80). Hinzu kommt, dass der Beklagte die Möglichkeiten seiner beruflichen Stellung als Referatsleiter missbraucht hat (so auch die Einschätzung der Staatsanwaltschaft, vgl. Bl. 167 der Strafakte). Das Dienstvergehen des Beklagten erfolgte zumindest teilweise aus Rache an seiner früheren Geliebten, mit der er zwischen August 2010 und August 2012 eine Beziehung hatte. Die Geschädigte hatte im strafrechtlichen Verfahren wiederholt darauf hingewiesen, dass der Beklagte mehrfach erwähnt habe, er werde sich dafür einsetzen, dass sie beruflich nicht weiterkomme (vgl. Bl. 16 und 24 der Strafakte). Die planmäßige und strukturierte Tatausführung lässt auf eine erhebliche kriminelle Energie schließen und ist daher als belastendes Moment einzustufen. Der Beklagte hat nicht in einer besonderen Augenblickssituation gehandelt, sondern sich über einen längeren Zeitraum damit befasst, die Geschädigte zu verunsichern und sicherzustellen, dass sie nicht zum Bayerischen Staatsministerium für Bildung und Kultus, Wissenschaft und Kunst wechselt. Der Beklagte hat bereits am 25. Juni 2014 einen ersten Entwurf für das Schreiben vom 31. Juli 2014 verfasst (vgl. Bl. 64/120 ff. der Strafakte). Das letztgenannte Schreiben verschickte er im November 2014, also vier Monate später. Seine Vorbereitungshandlungen zogen sich über mehrere Monate hin. Zudem musste er einen geeigneten Moment abpassen, um die „Anmerkung zur Beurteilung“ unbemerkt in die Personalakte der Geschädigten zu geben, wenngleich ihm das aufgrund des Umstands, dass Personalakten im Staatsministerium praktisch für alle Internen erreichbar waren (vgl. Bl. 15 der Strafakte) und keine Berechtigungsprüfung stattfand (Bl. 75 der Strafakte), nicht übermäßig schwergefallen sein dürfte. Belastend ist auch zu berücksichtigen, dass der Beklagte im Rahmen der Durchsuchung seines Büros und seines Hauses zunächst entschieden leugnete (Bl. 54 und 84 der Strafakte), die Schreiben verfasst zu haben. Erst nachdem die Originalvorlage der „Anmerkung zur Beurteilung“ im ersten Stock seines Hauses aufgefunden und er damit konfrontiert worden war, war er geständig (Bl. 86 der Strafakte). Von einem Beitrag zur Aufarbeitung der Taten (vgl. BVerwG, U.v. 25.7.2013 – 2 C 63.11 – juris Rn. 28) kann vor diesem Hintergrund nicht ausgegangen werden. Das Geständnis kommt letztlich zu spät.
Die schriftliche Entschuldigung des Beklagten vom 19. Februar 2016 gegenüber der Geschädigten und sein Angebot einer Entschädigungszahlung mit anwaltlichem Schreiben vom 9. Mai 2016 in Höhe von 2.000 € sind aufgrund der damit gezeigten Reue und Einsicht hingegen mildernd zu berücksichtigen (vgl. Conrad in Zängl, Bayerisches Disziplinarrecht, Stand: Aug. 2019, MatR/I Rn. 87 m.w.N.).
Grundsätzlich ist auch die Motivlage, die den Beamten zu den nachgewiesenen Pflichtverstößen veranlasst hat, ein bemessungsrelevanter Umstand (BVerwG, B.v. 2.5.2017 – 2 B 21.16 – juris Rn. 12). Hier ist die Motivlage aber nicht zu billigen und mildert den Unrechtsgehalt daher nicht ab. Der Senat schenkt der Erklärung des Beklagten, seine (Haupt-)Motivation sei gewesen, ein Zusammentreffen mit seiner früheren Geliebten zu vermeiden, keinen Glauben. Den Beklagten hat die Trennung von seiner früheren Geliebten im August 2012 augenscheinlich bis Ende 2014 – der Versendung des vorgeblichen Schreibens des Staatsministeriums an die Geschädigte – beschäftigt, ohne dass er einen ausreichenden emotionalen Abstand gewinnen konnte. Die Vorstellung, mit der früheren Partnerin künftig zusammenarbeiten zu müssen, mag für ihn unangenehm gewesen sein. Es ist aber inakzeptabel, wenn ein Ministerialbeamter mit Ende 40, Referatsleiter an einem Bayerischen Staatsministerium und Vorgesetzter, nicht die menschliche Größe hat, mit dieser Situation gelassen umzugehen. Das spricht letztlich nicht für, sondern gegen den Beklagten. Er hat sich nicht der Situation einer Begegnung mit der Geschädigten stellen wollen und sich entschieden, zu versuchen, diese mittels strafbarer Handlungen vom Staatsministerium fernzuhalten, damit er „seine Ruhe“ hat. Er wollte die Geschädigte in Misskredit zu bringen, in dem er ihr Straftaten vorwirft. Er äußerte in der „Anmerkung zur Beurteilung“ eine „Missbrauchsvermutung“ und behauptete, dass eine Überprüfung der Trennungsgeldabrechnungen aus der Referendarzeit laufe.
Grundsätzlich kann auch die Verhinderung einer konkret anstehenden Beförderung durch das Disziplinarverfahren maßnahmemildernd wirken (BVerwG, U.v. 21.6.2018 – 2 WD 4.18 – juris Rn. 44; U.v. 18.7.2019 – 2 WD 19.18 – juris; vgl. auch Conrad in Zängl, Bayerisches Disziplinarrecht, Stand: Aug. 2019, MatR/I Rn. 82, wonach im Zusammenhang mit der Verfahrensdauer dienstrechtliche Nachteile maßnahmemildernd berücksichtigt werden können). Hier stand jedoch eine Beförderung des Beklagten nicht konkret an. Insoweit ist das Verwaltungsgericht von einem unzutreffenden Sachverhalt ausgegangen. Die Personalleiterin des Bayerischen Staatsministeriums der Wissenschaft führte in der mündlichen Verhandlung zur Frage einer Beförderung des Beklagten nach B 3 aus, dass es keine einheitliche Richtlinie gebe. Mindestvoraussetzung sei eine 5-jährige Referatsleitung und eine 3-jährige Verweildauer im Statusamt A 16. Die B 3-Stellen würden dann nach Eignung, Befähigung und Leistung vergeben. Dabei sei zu berücksichtigen, dass der Beklagte in den periodischen Beurteilungen 2015 und 2018 jeweils „nur“ 14 Punkte erhalten habe. Damit habe der Beklagte nicht zur Beförderung angestanden.
Die ansonsten pflichtgemäße Dienstausübung und die durch die dienstlichen Beurteilungen bewerteten Leistungen des Beklagten sind für sich nicht geeignet, den gravierenden Pflichtenverstoß in einem milderen Licht erscheinen zu lassen (BVerwG, B.v. 12.2.2019 – 2 B 6.19 – juris Rn. 4). Urkundenfälschungen sind Verfehlungen mit erheblichem disziplinaren Eigengewicht (BVerwG, U.v. 22.2.2005 – 1 D 30.03 – juris Rn. 69). Das Akzeptieren des Strafbefehls entlastet den Beklagten nicht nachhaltig. Der Senat nimmt dem Beklagten insoweit – in Anbetracht des Eindrucks, den er von ihm in der mündlichen Verhandlung gewinnen konnte – nicht ab, dass er den Strafbefehl akzeptiert hat, um Schaden für das Ansehen des Dienstherrn zu vermeiden. Wären die Straftaten und die näheren Umstände der Öffentlichkeit bekannt worden, hätte in erster Linie der Beklagte Schaden genommen. Der Senat geht davon aus, dass der Beklagte den Strafbefehl schlicht aus Selbstschutz und wegen der geringen Tagessatzzahl akzeptiert hat.
Das hier ausgeurteilte Strafmaß (70 Tagessätze) konnte nicht „indiziell“ oder „präjudiziell“ berücksichtigt werden (BVerwG, B.v. 5.7.2016 – 2 B 24.16 – juris Rn. 15), zumal der Beklagte seine Stellung als Amtsträger missbraucht hat (§ 267 Abs. 3 Nr. 4 StGB) und allenfalls wegen in der Tat auch zum Ausdruck kommender unrechtsmildernder Faktoren auf den Regelstrafrahmen zurückgegriffen werden konnte.
Neutral in die Abwägung einzustellen war die spätere sachliche Zusammenarbeit mit der Geschädigten, weil das eine Selbstverständlichkeit und ein sozial zu erwartendes Verhalten ist. Gleiches gilt für den Umstand der bisherigen straf- und disziplinarrechtlichen Unbescholtenheit. Dass die Geschädigte letztlich keinen Schaden erlitten hat, ist kein Verdienst des Beklagten.
Im Rahmen der Gesamtschau der den Beklagten be- und entlastenden Umstände ist deshalb – auch unter Berücksichtigung der Persönlichkeitsbilds des Beklagten (vgl. Bl. 163 der Disziplinarakte) – eine deutliche Pflichtenmahnung in Form der Zurückstufung des Beklagten um eine Stufe geboten. Diese Disziplinarmaßnahme ist aufgrund der erheblichen Erschwerungsgründe schuldangemessen und im Hinblick auf die Schwere des Dienstvergehens und den damit einhergehenden Vertrauensschaden – auch unter familiären und wirtschaftlichen Gesichtspunkten – verhältnismäßig.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf Art. 72 Abs. 1 BayDG.
Das Urteil ist mit seiner Verkündung rechtskräftig geworden (Art. 64 Abs. 2 BayDG).