Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  AN 11 K 16.00714

Leitsatz

Weder dem Bescheidstenor noch der Begründung der immissionsschutzrechtlichen Anordnung ist vorliegend ein Hinweis zu entnehmen, wie genau die Variante „Hydrantennetz“ von der Klägerin hinsichtlich der Löschwasserversorgung der Anlage erfüllt werden kann, so dass der Bescheid unbestimmt und folglich rechtswidrig ist. (Rn. 45 – 47) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

1. Der Bescheid des Landratsamtes … vom 24. März 2016 (Az.: …) wird aufgehoben.
2. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Der Beigeladene trägt seine außergerichtlichen Kosten selbst.
3. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die zulässige Klage ist begründet.
Der streitgegenständliche Bescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihre Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Die im Bescheid vom 24. März 2016 getroffene Anordnung lässt sich zwar grundsätzlich auf die Ermächtigungsgrundlage des § 17 Abs. 1 Satz 1 Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) stützen (im Folgenden unter I.), der Bescheid genügt jedoch nicht den Anforderungen des Art. 37 Abs. 1 Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz (BayVwVfG) an eine hinreichend bestimmte Verfügung und leidet an einem beachtlichen Ermessensfehler im Sinne des § 114 Satz 1 VwGO (im Folgenden unter II.).
I. Die Anordnung des Beklagten hinsichtlich der Sicherstellung der notwendigen Löschwasserversorgung lässt sich grundsätzlich auf die Rechtsgrundlage des § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG stützen. Danach können zur Erfüllung der sich aus dem BImSchG und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen ergebenden Pflichten nach Erteilung der Genehmigung sowie nach einer nach § 15 Abs. 1 BImSchG angezeigten Änderung Anordnungen getroffen werden.
1. Der sachliche Anwendungsbereich ist vorliegend eröffnet. Dieser erstreckt sich auf genehmigungsbedürftige und – nach Maßgabe des § 17 Abs. 5 BImSchG – auch auf anzeigebedürftige Anlagen (Posser in BeckOK/UmweltR, BImSchG, 49. Ed. 1.4.2018, § 17 Rn. 3).
Bei der von der Klägerin betriebenen Asphaltmischanlage handelt es sich um eine genehmigungsbedürftige Anlage nach Maßgabe des § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG i.V.m. § 1 Abs. 1 der Vierten Verordnung zur Durchführung des Bundesimmissionsschutzgesetzes (4. BImSchV) und Nr. 2.15 Anhang 1 zur 4. BImSchV.
Der persönliche Anwendungsbereich ist ebenfalls eröffnet. Richtiger Adressat einer Anordnung nach § 17 BImSchG ist vornehmlich der Anlagenbetreiber, da er Träger der immissionsschutzrechtlichen Pflichten ist, deren Durchsetzung § 17 BImSchG dient (Posser in BeckOK/UmweltR, BImSchG, Stand: 1.4.2018, § 17 Rn. 9a).
Die Klägerin ist Anlagenbetreiberin der oben genannten Asphaltmischanlage.
2. Die Anforderungen des materiellen Brandschutzes, die der Beklagte mit dem streitgegenständlichen Bescheid sicherstellen wollte, sind nach Auffassung der Kammer grundsätzlich eine Pflicht, die sich im Sinne des § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG aus dem BImSchG ergibt.
Zwar sind die materiellen Anforderungen des Brandschutzes nicht direkt im BundesImmissionsschutzgesetz angelegt, sondern finden sich in den jeweiligen Bauordnungen der Länder, vorliegend in Art. 12 Bayerische Bauordnung (BayBO). Danach sind bauliche Anlagen so anzuordnen, zu errichten, zu ändern und instand zu halten, dass der Entstehung eines Brandes und der Ausbreitung von Feuer und Rauch (Brandausbreitung) vorgebeugt wird und bei einem Brand die Rettung von Menschen und Tieren sowie wirksame Löscharbeiten möglich sind.
Die Anforderungen des Brandschutzes lassen sich jedoch unter das Tatbestandsmerkmal der „sonstigen Gefahren“ im Sinne des § 5 Abs. 1 Nr. 1 2. Alt. BImSchG subsumieren. Zwar darf das Merkmal der „sonstigen Gefahren“ nicht zu extensiv ausgelegt werden, um der Vorschrift des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG nicht den Sinn zu nehmen. Daher müssen die von § 5 Abs. 1 Nr. 1 2. Alt. BImSchG erfassten Einwirkungen in einer gewissen Parallele zu den Immissionen stehen. Erfasst werden folglich nur Einwirkungen physischer Art, die vom Anlagengrundstück ausgehen (vgl. Jarass, BImSchG, 12. Aufl. 2017, § 5 Rn. 25). Bei einem Brandereignis handelt es sich um eine solche Einwirkung, sodass der Beklagte die Anordnung hinsichtlich der Löschwasserversorgung, die der Bekämpfung eines Brandereignisses dienen soll, dem Grunde nach zu Recht auf § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG, und nicht auf die baurechtliche Generalklausel des Art. 54 Abs. 4 BayBO gestützt hat.
II. Die formell rechtmäßige Anordnung ist jedoch materiell rechtswidrig, da sie gegen den Bestimmtheitsgrundsatz des Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG verstößt und ermessensfehlerhaft im Sinne des § 114 Satz 1 VwGO ist.
1. Die Anordnung des Beklagten verstößt gegen den Bestimmtheitsgrundsatz des Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG. Ein Verwaltungsakt ist hinreichend bestimmt, wenn der Inhalt der Regelung klar und für den Adressaten so eindeutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach einrichten kann (Müller in Huck/Müller, VwVfG, 2. Aufl. 2016, § 37 Rn. 2). Es muss also, ohne dass weitere Ermittlungen oder Rückfragen erforderlich sind, erkennbar sein, dass es sich bei dem betreffenden Akt um einen Verwaltungsakt handelt, auf welche Angelegenheit sich der Verwaltungsakt bezieht, von wem, was und wann verlangt oder wem was wann gewährt oder versagt wird, wem gegenüber was festgestellt wird etc. (Tiedemann in BeckOK, VwVfG, 42. Ed. 1.1.2019, § 37 Rn. 2). Ausreichend ist, wenn sich der Inhalt des Verwaltungsakts durch Auslegung ermitteln lässt. Anknüpfungspunkte können beispielsweise die Begründung des Verwaltungsakts oder ihm beigefügte Unterlagen sein. In Betracht kommen auch außerhalb des Verwaltungsakts liegende Umstände, wenn sie den Beteiligten bekannt oder für sie ohne weiteres erkennbar sind. Die Grenze ist dort erreicht, wo der Verwaltungsakt die sich aus seiner Funktion als Titel und Grundlage der Vollstreckung ergebenden Anforderungen an die Verständlichkeit „aus sich heraus“ nicht mehr erfüllt (Müller in Huck/Müller, VwVfG, 2. Aufl. 2016, § 37 Rn. 3). Bei der Ermittlung des Inhalts der Regelung kommt es auf den objektiven Erklärungswert an und nicht auf die subjektiven Vorstellungen der Personen, die die Entscheidung getroffen oder an ihr mitgewirkt haben. Der objektive Erklärungswert entspricht dem, was bei verständiger Würdigung des Mitgeteilten vor dem Hintergrund der Kenntnisse der Gesamtumstände aus der Sicht des Empfängers als Inhalt des Verwaltungsakts verstanden werden darf und muss. Unklarheiten gehen zulasten der Behörde (Tiedemann in BeckOK, VwVfG, 42. Ed. 1.1.2019, § 37 Rn. 2 mit Verweis auf BVerwG, U.v. 21.4.1972 – VII C 80/70 – juris und VGH Kassel, U.v. 22.9.1992 – 11 UE 2954/86 – juris).
Diesen Anforderungen genügt die Anordnung im streitgegenständlichen Bescheid vom 24. März 2016 nicht. Mit der Verfügung unter der Ziffer 1 wurde die Klägerin dazu verpflichtet, zur Sicherstellung der notwendigen Löschwasserversorgung für die am Standort … …, betriebene Asphaltmischanlage eine Löschwassermenge von mindestens 100 m³ bereitzustellen. In Ziffer 2 wurden hierfür verschiedene mögliche Varianten genannt, namentlich „Hydrantennetz“, „unterirdischer Löschwasserbehälter nach DIN 14230“, „Löschwasserbrunnen nach DIN 14220“, oder eine Kombination aus diesen Varianten. Weitere Varianten sollen auch zulässig sein, sofern die Zustimmung der Kreisbrandinspektion vorliegt.
Zwar ist die unter der Ziffer 1 gewählte Formulierung klar und verständlich. Der Bescheid lässt der Klägerin aber nicht lediglich die Wahlfreiheit, welche der zulässigen und rechtlich möglichen Alternativen sie umsetzen will. Denn das Hydrantennetz ist ein wesentlicher Teil der gemeindlichen Trinkwasserversorgung, bei der es sich um eine Pflichtaufgabe der Gemeinde nach Art. 57 Abs. 2 Satz 1 Bayerische Gemeindeordnung (BayGO) handelt. Der Klägerin ist es rechtlich schon nicht möglich, eigenständig das Hydrantennetz des Beigeladenen zu erweitern. Sie könnte allenfalls insoweit einen Anspruch gegen die Gemeinde geltend machen. Weder dem Bescheidstenor noch der Begründung ist ein Hinweis zu entnehmen, wie genau die Variante „Hydrantennetz“ von der Klägerin erfüllt werden kann. Dem Tenor ist nur ergänzend zu entnehmen, dass die Löschwassermenge in einem Umkreis von 300 m um das Betriebsgelände über einen Zeitraum von 2 Stunden mit einem Mindestfließdruck von 2 bar gewährleistet sein muss. Den Bescheidsgründen ist ebenfalls nicht zu entnehmen, wie die Verpflichtung erfüllt werden kann. Vielmehr ergibt sich aus der Begründung, dass die Bürgermeisterin des Beigeladenen mitgeteilt habe, dass die Errichtung eines Hydranten wohl nicht in Betracht komme. Die Klägerin kann daher dem Bescheid nicht entnehmen, wie sie weiter verfahren soll, wenn sie sich für die Variante „Hydrantennetz“ entscheidet und der Beigeladene seine Mitwirkung verweigert, was angesichts der Aussage der Bürgermeisterin nicht unwahrscheinlich erscheint.
Ähnliches gilt für die dritte der unter der Ziffer 2 genannten Varianten – „Löschwasserbrunnen nach DIN 14220“. Auch diese Variante kann nicht ohne weiteres von der Klägerin erfüllt werden. Ein Löschwasserbrunnen stellt eine Benutzung des Grundwassers dar (vgl. § 9 Abs. 1 Nr. 5 WHG), für die eine wasserrechtliche Erlaubnis nach § 8 Abs. 1 WHG erforderlich ist. Zwar ist der Ziffer 3 des Bescheides zu entnehmen, dass eventuell Genehmigungen erforderlich sein können und die Klägerin diese zu beantragen hat, für die Klägerin ist jedoch nicht ersichtlich, wie sie sich verhalten soll, wenn eine notwendige Genehmigung nicht erteilt wird. Der Bescheid des Beklagten liefert keine Anhaltspunkte, ob die Klägerin dann in diesem Fall eine andere Variante weiterverfolgen muss, oder ob sie womöglich versuchen muss, die nicht erhaltene Genehmigung bis zur Rechtswegerschöpfung einzuklagen. Die zweite Alternative würde dann aber wohl mit der Anordnung unter der Ziffer 3, dass die Maßnahmen zur Bereitstellung der notwendigen Löschwassermenge spätestens 5 Monate nach Bestandskraft dieser Anordnung abgeschlossen sein müssen, kollidieren.
Rechtsfolge der Unbestimmtheit ist im vorliegenden Fall – da in der Anordnung des Beklagten zumindest die Grundzielsetzung, nämlich die Verpflichtung zur Sicherstellung der notwendigen Löschwasserversorgung, zum Ausdruck kommt – nicht die Nichtigkeit, sondern die Rechtswidrigkeit des Bescheids (vgl. Schönenbroicher in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 1. Aufl. 2014, § 37 Rn. 106). Die Klägerin ist durch diese rechtswidrige Anordnung auch in ihren Rechten verletzt ist, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
2. Der Bescheid des Beklagten leidet darüber hinaus an einem beachtlichen Ermessensfehler im Sinne des § 114 Satz 1 VwGO in Form des Ermessensfehlgebrauchs, der unabhängig von der Unbestimmtheit der Anordnung ebenfalls zu deren Rechtswidrigkeit führt. Von einem Ermessensfehlgebrauch ist auszugehen, wenn sachfremde Gesichtspunkte eingestellt, wesentliche Gesichtspunkte übersehen wurden oder ein Belang in zu beanstandender Weise zurückgestellt oder überbetont wurde, d.h. die Konfrontation der Belange nicht vertretbar gelöst wurde (Wolff in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018 § 114 Rn. 162a). Vorliegend hat der Beklagte seine Ermessensentscheidung im Wesentlichen damit begründet, dass der Anlagenbetreiber für den Objektschutz der Anlage die Kosten zu tragen habe, während diese Pflicht die Gemeinde treffe, wenn es sich um den Grundschutz handle. Die Sicherstellung einer ausreichenden Löschwasserversorgung gehöre zum Objektschutz. Deshalb ergäben sich keine Anhaltspunkte, dass die Klägerin nicht zur Umsetzung einer ordnungsgemäßen Löschwasserversorgung verpflichtet werden könnte.
Diese Schlussfolgerung ist jedoch nicht richtig. Eine Unterscheidung zwischen Grundschutz und Objektschutz ist unzutreffend, kann zu falschen Ergebnissen führen und ist zudem auch nicht im Bayerischen Feuerwehrgesetz (BayFWG) angelegt. Art. 1 Abs. 2 Satz 2 BayFWG regelt, dass die Gemeinden in den Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit die notwendigen Löschwasserversorgungsanlagen bereitzustellen und zu unterhalten haben (vgl. auch BayVGH, U. v. 11.5.1977 – 54 XIV 74 – BayVBl 1977, 767). Dem Wortlaut und auch dem Sinn und Zweck der Vorschrift ist nicht zu entnehmen, dass der Gesetzgeber hier zwischen dem Grund- und dem Objektschutz differenzieren wollte (vgl. auch BGH, U.v. 5.4.1984 – III ZR 12/83 – juris Rn. 25 zu § 1 Abs. 2 NRWFeuerschutzG). Richtigerweise ist stattdessen für die Zuordnung zum Pflichtenkreis der Gemeinde allein maßgeblich, ob die Brandgefahr den normalen örtlichen Verhältnissen entspricht (Dix in KommJur 2016, 210 (211)). Das Bayerische Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration hat dies im Übrigen auch in der Vollzugsbekanntmachung zum Bayerischen Feuerwehrgesetz berücksichtigt. Dort wird unter Ziffer 1.3.1. ausgeführt, dass den Gemeinden empfohlen werde, bei der Ermittlung der notwendigen Löschwassermenge die Technische Regel zur Bereitstellung von Löschwasser durch die öffentliche Trinkwasserversorgung – Arbeitsblatt W 405 der Deutschen Vereinigung des Gas- und Wasserfaches e. V. (DVGW) anzuwenden. Dabei beschränke sich die Verpflichtung der Gemeinden nicht auf die Bereitstellung des sogenannten Grundschutzes im Sinn dieser technischen Regel. Auf die maßgebliche Brandgefahr und ob diese den normalen örtlichen Verhältnissen entspricht, stellt der Bescheid nicht ab.
Eine Nachbesserung der Ermessensentscheidung im Sinne des § 114 Satz 2 VwGO ist vorliegend nicht möglich gewesen, da dafür die die Ermessensentscheidung tragenden Gründe zumindest in ihrem Wesensgehalt hätten ausgewechselt werden müssen. Dies ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht nicht mehr vom Umfang des § 114 Satz 2 VwGO erfasst (vgl. z.B. BVerwG, B.v. 19.6.2009 – 1 B 12/08 – juris Rn. 6).
3. Aus den dargelegten Gründen ist der Bescheid des Beklagten vom 24. März 2016 rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Frage, ob es sich bei der im Außenbereich situierten Asphaltmischanlage der Klägerin um einen besonderen Ausnahmefall handelt, der zu einer Modifizierung der sonst üblichen Anforderungen an die Löschwasserversorgung führt, musste daher im hiesigen Verfahren nicht geklärt werden.
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die vorläufige Vollstreckbarkeit im Kostenpunkt geht zurück auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.