Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  M 3 K 14.4116

Leitsatz

Tenor

I.
Die Klage wird abgewiesen.
II.
Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Gründe

Die zulässige Klage ist unbegründet. Der Bescheid des Beklagten vom 04.09.2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat weder einen Anspruch auf Genehmigung ihres Antrags vom ….03.2014 auf Erteilung einer fünfstufigen Wirtschaftsschule als Ersatzschule in … und … noch auf erneute Bescheidung über ihren Antrag vom ….03.2014.
Der Klägerin steht kein Anspruch auf staatliche Genehmigung einer fünfstufigen Wirtschaftsschule als Ersatzschule in … oder … zu. Gemäß Art. 92 Abs. 1 S. 1 Bayerisches Gesetz über das Erziehungs- und Unterrichtswesen (BayEUG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Mai 2000 (GVBl. S. 414, 632, BayRS 2230-1-1-K), das zuletzt durch Art. 9a Abs. 18 des Gesetzes vom 22. Dezember 2015 (GVBl. S. 458) geändert worden ist, dürfen Ersatzschulen nur mit staatlicher Genehmigung errichtet und betrieben werden.
Es fehlt an der für die Genehmigung erforderlichen Voraussetzung der Ersatzschule, denn die beantragte fünfstufige Wirtschaftsschule entspricht nicht den in Art. 91 BayEUG genannten Kriterien für Ersatzschulen. Ersatzschulen sind nach der Begriffsbestimmung des Art. 91 BayEUG private Schulen, die in ihren Bildungs- und Erziehungszielen öffentlichen im Freistaat Bayern vorhandenen oder vorgesehenen Schulen entsprechen. Eine fünfstufige Wirtschaftsschule sieht das bayerische Landesrecht nicht vor und ist damit weder vorhanden noch vorgesehen im Sinne des Art. 91 BayEUG. Auch der ab dem Schuljahr 2013/14 mit einer Laufzeit von 5 Jahren durchgeführte Schulversuch „Wirtschaftsschule ab der 6. Jahrgangsstufe“ führt nicht zu einer vorhandenen oder vorgesehenen öffentlichen Schule im Sinne des Art. 91 BayEUG (unter 1.). Ein Genehmigungsanspruch ergibt sich auch nicht aus Bundesrecht und den Kerngrundsätzen der Rechtsprechung zur Genehmigung von Privatschulen (unter 2.).
1. Eine fünfstufige Wirtschaftsschule ab der 6. Jahrgangsstufe stellt im Entscheidungszeitpunkt weder eine öffentliche, im Freistaat Bayern vorhandene (1.1) noch eine vorgesehene Schule (1.2) dar.
1.1 „Vorhanden“ ist eine öffentliche Schule, wenn sie als staatliche oder kommunale Schule in Bayern tatsächlich geführt wird. Sie muss also im bayerischen Schulsystem existieren (Lindner/Stahl, Das Schulrecht in Bayern, Erl. 3 zu Art. 91 BayEUG). Eine fünfstufige Wirtschaftsschule ab der 6. Jahrgangsstufe existiert im Schulsystem des Beklagten bislang nicht. Gemäß Art. 14 Abs. 1 BayEUG vermittelt die Wirtschaftsschule eine allgemeine Bildung und eine berufliche Grundbildung im Berufsfeld Wirtschaft und Verwaltung und bereitet auf eine entsprechende berufliche Tätigkeit vor. Die bayerische Wirtschaftsschule ist eine Berufsfachschule und umfasst in zweistufiger Form die Jahrgangsstufen 10 und 11, in dreistufiger Form die Jahrgangsstufen 8 bis 10 und in vierstufiger Form die Jahrgangsstufen 7 bis 10 (Art. 14 Abs. 2 BayEUG). Die von der Klägerin begehrte fünfstufige Form für die Jahrgangsstufen 6 bis 10 nennt das bayerische Landesrecht nicht. Darüber hinaus gibt es keine landesgesetzlichen Vorschriften, die weitere Formen von Wirtschaftsschulen vorsehen.
Die aufgrund der Bekanntmachung des Staatsministeriums vom 18. Juni 2013 (a. a. O.) am Schulversuch „Wirtschaftsschule ab der 6. Jahrgangsstufe“ teilnehmenden fünf Wirtschaftsschulen, sind bezüglich des Schulversuchskriteriums nicht als vorhandene, öffentliche Schulen im Sinne des Art. 91 BayEUG einzustufen. Schulversuche finden ihre Rechtsgrundlage in den Art. 81 ff BayEUG. Danach dienen Schulversuche der Weiterentwicklung des Schulwesens (Art. 81 Satz 1 BayEUG) und haben den Zweck, neue Organisationsformen für Unterricht und Erziehung einschließlich neuer Schularten und wesentliche inhaltliche Änderungen zu erproben (Art. 81 Satz 2 BayEUG). Sie bedürfen der vorherigen Zustimmung des zuständigen Staatsministeriums (Art. 82 Abs. 4 BayEUG).
Auch wenn sich die klägerische Einschätzung, die fünfstufigen Wirtschaftsschulen seien aufgrund des Schulversuchs vorhanden, mittels einer reinen Wortlautauslegung des Art. 91 BayEUG noch vertreten ließe, so ergibt jedenfalls der Sinn und Zweck der Vorschrift, dass mit „vorhanden sein“ nicht bloße Modellversuche in der Testphase gemeint sein können. Während eines Schulversuchs ist ein Schulkonzept noch nicht vorhanden, sondern noch in der Phase der Erprobung. Das Gericht teilt die Ansicht des Beklagten, dass der Begriff „vorhanden“ dahingehend zu verstehen ist, dass die betreffende Schule als Typ in der Gesamtkonzeption des öffentlichen Schulwesens existent sein muss. Der Sinn und Zweck der Schulversuche ist es zu erproben, ob eine neue Schulart oder Ausbildungsrichtung zur Gesamtkonzeption des Schulwesens hinzugefügt werden sollte. Eine feste Institutionalisierung ist nicht gewünscht. Der Zweck der Erprobung würde konterkariert, wenn noch während der Erprobungsphase bereits endgültige Genehmigungen der zu erprobenden Schulart ausgesprochen werden müssten. Die kontrollierte Durchführung von Schulversuchen ist aber nötig, um das Schulwesen ohne Nachteile für die Schüler weiterzuentwickeln. Schulversuche dienen gerade der Prüfung, ob u. a. neue Schularten oder Ausbildungsrichtungen geschaffen werden sollen (Lindner/Stahl, a.a.O, Erl. 3 zu Art. 91 BayEUG). Es ist daher ausgeschlossen, dass eine zu erprobende Schulart oder Ausbildungsrichtung gleichzeitig über Art. 92 Abs. 1 BayEUG als vorhandene Schule zur Genehmigung freistünde. Dem Argument der Klägerin, dass faktisch fünf fünfstufige Wirtschaftsschulen vorhanden und damit die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 91 BayEUG erfüllt seien, kann daher nicht gefolgt werden. Die am Schulversuch teilnehmenden Wirtschaftsschulen bleiben auch im Zeitraum des Schulversuchs vierstufige Wirtschaftsschulen mit der Besonderheit, dass sie an einem Schulversuch zur Erprobung einer fünfjährigen Wirtschaftsschule ab der 6. Jahrgangsstufe teilnehmen.
Des Weiteren würden die Regelungen zur Teilnahme von Schulen an Schulversuchen gegenstandslos werden, würde man schon während des Schulversuchs die zu erprobende Schulart für Privatschulen freigeben. Die Klägerin scheiterte im Jahr 2013/2014 mit ihrem Vorhaben, am Schulversuch teilzunehmen. Die Entscheidung des Staatsministeriums, die klägerischen Schulen nicht am Schulversuch teilnehmen zu lassen, wurde bestandskräftig. Das nun vorgebrachte klägerische Begehren der Ersatzschulbeantragung geht inhaltlich sogar noch weiter als die Teilnahme am Schulversuch, da es zeitlich unbegrenzt ist. Dem gesetzgeberischen Willen zum Schulversuch kann nur Rechnung getragen werden, wenn die durch Art. 81 ff. BayEUG gesetzten Maßstäbe auch im Rahmen des Genehmigungsverfahrens nach Art. 92 Abs. 1 BayEUG berücksichtigt werden. Sonst würden die Regelungen zur Teilnahme von Schulen an Schulversuchen, über die Genehmigung zur Ersatzschule nach Art. 92 BayEUG ausgehebelt werden.
Ebenso kann dem klägerischen Argument, dass aufgrund der inhaltlichen Nähe der vierstufigen zur fünfstufigen Wirtschaftsschule – die an eine Fast- Identität reichen würde -, in der fünfstufigen Wirtschaftsschule keine eigenständige Schulart oder Schulform gesehen würde, nicht gefolgt werden. Die fünfstufige Wirtschaftsschule ist nicht mit der vierstufigen Wirtschaftsschule gleichzusetzen. Dies zeigt bereits das klägerische Begehren, das gerade auf Genehmigung einer fünfjährigen Wirtschaftsschule geht und sich nicht mit der vorhandenen vierstufigen Ausbildung begnügen will. Vor allem aber zeigt der Schulversuch zur fünfstufigen Wirtschaftsschule, dass hiermit gerade etwas Neues ausprobiert werden soll. Die Tatsache, dass im Rahmen von Schulversuchen ein „normaler“ Unterrichtsbetrieb stattfindet und Abschlüsse erworben werden, stellt eine Notwendigkeit dar, ändert aber nichts am Modellcharakter des Schulversuchs an sich. Gleiches gilt für den Umstand, dass Schüler mit Wohnsitz im Schulbereich einer Versuchsschule zwangsläufig die Versuchsschule besuchen müssen. Der Gesetzgeber sieht dies ebenfalls als notwendige Folge des Schulversuchs (Art. 82 Abs. 2, Abs. 3 BayEUG).
Auch aus dem Beschluss des Landtags vom 29.11.2012 (LT-Drucksache 16/14966) lässt sich kein Anspruch auf Genehmigung nach Art. 92 BayEUG herleiten. Der Auftrag beschränkt sich darauf, „einen Modellversuch zu starten, bei dem die bayerische Wirtschaftsschule bereits ab der 6. Jahrgangsstufe beginnt“. Ziel ist eine Erprobung der fünfstufigen Wirtschaftsschule und keine Einführung einer neuen Schulform.
Die gesetzgeberische Absicht des Art. 90 S. 1 BayEUG, wonach private Schulen die Aufgaben haben, das öffentliche Schulwesen zu vervollständigen und zu bereichern, ist nicht mit einer grenzenlosen Eröffnung der Privatschulfreiheit gleichzusetzen. Art. 90 S. 1 BayEUG liegen die verfassungsrechtlichen Grundlagen der Privatschulen der Art. 7 Abs. 4 und 5 GG und Art. 134 BV zugrunde. Diese verfassungsrechtlich gewährleistete Privatschulfreiheit gilt nicht unbeschränkt und ist, wie andere Gewährleistungen des Grundgesetzes, eingebunden in den Sinnzusammenhang mit den übrigen Normen der Verfassung. Eine weitere Grenze der Privatschulfreiheit bildet die Einbindung der privaten Schulen in die umfassende, landesrechtlich zu regelnde Schulaufsicht des Staates (Art. 7 Abs. 1 GG) mit ihren beiden Teilaussagen der Schulhoheit und der Schulbeaufsichtigung (Lindner/Stahl, a. a. O., Erl. 4 zu Art. 90 BayEUG).
1.2 Eine fünfstufige Wirtschaftsschule ab der 6. Jahrgangsstufe stellt im Entscheidungszeitpunkt auch keine „vorgesehene“ Schule im Sinne des Art. 91 BayEUG dar.
Dem Vortrag der Klägerin, dass ihre Privatschulen die in der Bekanntmachung des Staatsministeriums vom 18. Juni 2013 (a. a. O.) für die Versuchsschulen aufgestellten Vorgaben erfüllen und demnach von „vorgesehenen“ Schulen auszugehen sei, kann nicht gefolgt werden. „Vorgesehen“ ist eine öffentliche Schule dann, wenn sie als Typ im Rahmen der Gesamtkonzeption des öffentlichen Schulwesens geschaffen werden soll (Lindner/Stahl, a.a.O, Erl. 4 zu Art. 91 BayEUG). Der Schulversuch geht dagegen, wie bereits ausgeführt, einem möglichen „Vorsehen“ einer fünfstufigen Wirtschaftsschule voraus (Lindner/Stahl, a. a. O., Erl. 3 zu Art. 91 BayEUG). Des Weiteren wurde der Schulversuch „Wirtschaftsschule ab der 6. Jahrgangsstufe“ mittels Bekanntmachung des Staatsministeriums geregelt. Eine ministerielle Bekanntmachung stellt jedoch keine normative Regelung dar, die für das Vorsehen einer öffentlichen Schule erforderlich wäre. Die Schaffung neuer Schularten erfordert eine normative Regelung zumindest im Verordnungswege (Lindner/Stahl, a. a. O., Erl. 4 zu Art. 91 BayEUG). Eine ministerielle Bekanntmachung stellt jedoch weder eine eigene gesetzliche Regelung dar, noch eine – wie bei einer Rechtsverordnung – auf gesetzlicher Grundlage ergangene Vorschrift. Sie ist vielmehr in die Kategorie der Verwaltungsvorschriften einzuordnen die zuvörderst verwaltungsinterne Regelungen darstellen. Art. 83 Abs. 3 BayEUG sieht zwar auch für die Ausgestaltung von Schulversuchen eine Ermächtigungsgrundlage vor. Im vorliegenden Schulversuch wurde – möglicherweise aufgrund des zugrundeliegenden Landtagsbeschlusses – von dem Erlass einer Rechtsverordnung abgesehen und auf die Form der Bekanntmachung zurückgegriffen. Jedenfalls wurde aber, unabhängig von der gewählten Umsetzungsform, nur eine versuchsweise Erprobung geregelt und keine Einführung einer neuen Schulart.
2. Ein Anspruch auf Genehmigung der Ersatzschule ergibt sich auch nicht unmittelbar aus Bundesrecht. Es ist weder eine Verletzung des Art. 7 Abs. 4 GG (unter 2.1) noch anderer Bestimmungen des GG (unter 2.2) erkennbar.
2.1 Eine Verletzung der durch Art. 7 Abs. 4 S. 1 GG grundgesetzlich garantierten Privatschulfreiheit ist nicht erkennbar. Das Recht zur Errichtung von Privatschulen als Ersatz für öffentliche Schulen ist durch den Vorbehalt staatlicher Genehmigung beschränkt (Art. 7 Abs. 4 S. 2 GG); ein Anspruch auf Erteilung der Genehmigung ist nur unter den in Art. 7 Abs. 4 S. 3 und Abs. 5 GG aufgeführten Voraussetzungen verfassungsverbürgt.
Der bayerische Landesgesetzgeber hat u. a. durch das BayEUG von der für die Schulgesetzgebung ausschließlich zuständigen Länderkompetenz nach Art. 30, 70 GG Gebrauch gemacht und Grenzen der Privatschulfreiheit gesetzt. Dementsprechend kann man auch von einer verfassungsrechtlich garantierten begrenzten Privatschulfreiheit sprechen (s. BVerfG U. vom 08.04.1987 – 1 BvL 8/84, 1 BvL 16/84 -; B. vom 14.11.1969 – 1 BvK 24/64). Das Bundesverfassungsgericht verwendet im o.g. Urteil vom 08.04.1987 zum Begriff der Ersatzschule eine dem Art. 91 BayEUG sehr nahe Formulierung, wonach u. a. eine Ersatzschule „nach dem jeweiligen Landesrecht als öffentliche Schule bestehen oder mindestens als solche grundsätzlich vorgesehen sein“ muss. Im o.g. Beschluss vom 14.11.1969 ist die vom Bundesverfassungsgericht gewählte Definition der Ersatzschulen als Privatschulen, „die nach dem mit ihrer Errichtung verfolgten Gesamtzweck als Ersatz für eine im Land vorhandene oder grundsätzlich vorgesehene öffentliche Schule dienen sollen“, sogar nahezu inhaltsgleich zum Art. 91 BayEUG. Es gibt daher keinen Grund an der Verfassungskonformität des Art. 91 BayEUG zu zweifeln.
Die in Art. 14 BayEUG dargelegte Konzeption der Wirtschaftsschulen stellt eine zulässige Einschränkung der Organisationsfreiheit der Privatschulen dar. Das Bundesverwaltungsgericht legt in seinem Urteil vom 18.12.1996 (6 C 6/95) dar, dass die Genehmigungsfähigkeit der weiterführenden Ersatzschulen von der durch das jeweilige Landesrecht ausgestalteten Schulstruktur abhängen kann. Ein Mindestmaß an Verträglichkeit mit vorhandenen Schulstrukturen ist zu beachten. Freie Schulträger haben sich mit den von ihnen geplanten Privatschulen auf schulorganisatorische Regelungen eines Bundeslandes einzustellen, sofern diese den verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprechen. Dennoch können unzulässige Schulformabweichungen nicht von vornherein ausgeschlossen werden, wenn sie sich in die Gesamtkonzeption des Landesgesetzgebers einpassen. Dies ist hier jedoch nicht der Fall. Der bayerische Landesgesetzgeber trifft durch Art. 14 BayEUG eine klare Regelung für die Wirtschaftsschulen. Dass diese Vorschrift den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht gerecht würde ist nicht ersichtlich und wurde auch nicht vorgetragen. Die Gesamtkonzeption sieht bislang noch keine fünfstufige Wirtschaftsschule vor (s. unter 1.1). Der klägerischen Schlussfolgerung, dass aus dem Landtagsbeschluss vom 29.11.2012 (LT-Drs. 16/14966) ersichtlich werde, dass sich die beantragte fünfstufige Wirtschaftsschule in die „Gesamtkonzeption des Landesgesetzgebers“ einpassen würde, kann nicht gefolgt werden. Der Landtagsauftrag beschränkt sich, wie oben dargestellt, auf die Durchführung eines Versuchs und nicht auf die konstante Einrichtung der Wirtschaftsschule ab Jahrgangsstufe 6. Die fünfstufige Wirtschaftsschule ist als Typ in der Gesamtkonzeption des bayerischen Schulwesens noch nicht existent und besteht nur als Versuchsmodell.
2.2 Die während des Schulversuchs erfolgte Einsetzung einer weiteren privaten Wirtschaftsschule in … verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten aus Art. 3 GG. Die Schule wurde nicht zusätzlich, zu den fünf in der Bekanntmachung des Staatsministeriums vom 18. Juni 2013 (a. a. O.) festgelegten Wirtschaftsschulen zu dem Schulversuch aufgenommen, sondern ersatzweise für die zunächst vorgesehene private Wirtschaftsschule in … eingesetzt. Die Auswahl einer nordbayerischen Schule hing mit den vom Staatsministerium für den Schulversuch aufgestellten speziellen Erfordernissen zusammen. Diese sehen u. a. eine Begrenzung des Schulversuchs auf 5 Schulen und eine Verteilung der Schulen auf verschiedene Regionen vor. Die Aufnahme einer der klägerischen Schulen als Ersatz für die … Schule hätte der Schulversuchskonzeption widersprochen, da mit drei teilnehmenden Schulen der Regierungsbezirk Oberbayern überrepräsentiert gewesen wäre. Das Auswahlkriterium des Staatsministeriums der Streuung der Schulversuchsschulen in verschiedenen Regionen wurde bereits mit Beschluss vom 02.04.2014 des Bayerischen Verwaltungsgericht Münchens (Az. M 3 E 13.4977) nicht beanstandet. Die Auswahl der ersetzenden Konkurrenzschule in … erfolgte nach Maßgabe eines sachgerechten Zwecks und verletzte nicht den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG.
Schließlich kann auch das von Klägerseite vorgebrachte wirtschaftliche Existenzrecht nicht zu einem Anspruch auf Genehmigung der fünfjährigen Ersatzschule führen. Die gesetzlichen Vorgaben des BayEUG gelten für alle privaten Schulen gleichermaßen. Die wirtschaftliche Betätigung ist nur im Rahmen der geltenden Gesetze möglich. Aus der Eigentumsgarantie lässt sich selbst in Verbindung mit anderen Wirtschaftsgrundrechten, keine verfassungsrechtliche Garantie einer bestimmten Wirtschaftsverfassung entnehmen; das Grundgesetz ist vielmehr wirtschaftspolitisch neutral und offen (so ständige Bundesverfassungsrechtsprechung, BVerfG, Urteil vom 20.07.1954 – 1 BvR 459/52 u. a., – BVerfGE 4, 7; BVerfG, Beschluss vom 16.03.1971 – 1 BvR 52/66 u. a., – BVerfGE 30, 292; BVerfG, Urteil vom 01.03.1979 – 1 BvR 532/53 u. a., – BVerfGE 50, 290). Ebenso gilt die Berufsfreiheit nicht schrankenlos. Sie kann nach Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes geregelt werden.
Aus den dargelegten Gründen war die Klage deshalb mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzulehnen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.
Rechtsmittelbelehrung:
Nach §§ 124, 124 a Abs. 4 VwGO können die Beteiligten die Zulassung der Berufung gegen dieses Urteil innerhalb eines Monats nach Zustellung beim Bayerischen Verwaltungsgericht München, Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München beantragen. In dem Antrag ist das angefochtene Urteil zu bezeichnen. Dem Antrag sollen vier Abschriften beigefügt werden.
Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist bei dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof, Hausanschrift in München: Ludwigstraße 23, 80539 München, oder Postanschrift in München: Postfach 34 01 48, 80098 München Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.
Über die Zulassung der Berufung entscheidet der Bayerische Verwaltungsgerichtshof.
Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Rechtslehrern mit Befähigung zum Richteramt die in § 67 Abs. 4 Sätze 4 und 7 VwGO sowie in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen und Organisationen.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf EUR 30.000,- festgesetzt (§ 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz -GKG-).
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes EUR 200,- übersteigt oder die Beschwerde zugelassen wurde. Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht München, Hausanschrift: Bayerstraße 30, 80335 München, oder Postanschrift: Postfach 20 05 43, 80005 München einzulegen.
Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.