Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  Au 3 K 15.489

Leitsatz

Bei der Auswahl des Unternehmers, der die beste Verkehrsbedienung im Sinn von § 13 Abs. 2b PBefG anbietet, steht der Genehmigungsbehörde ein Beurteilungsspielraum zu. (amtlicher Leitsatz)
Die zu treffende Auswahlentscheidung ist das Ergebnis einer umfassenden und komplexen Abwägung der maßgeblichen Belange, für die die sog. Abwägungsfehlerlehre gilt (im Anschluss an BayVGH, U.v. 15.3.2012 – 11 B 09.1100 – juris). (amtlicher Leitsatz)
Eine fehlerfreie Abwägung setzt u. a. voraus, dass die Belange, die für sie von Bedeutung sind (sog. Abwägungsmaterial), in den wesentlichen Punkten zutreffend ermittelt und bewertet werden. (amtlicher Leitsatz)
Für die Auswahlentscheidung nach § 13 Abs. 2b PBefG sind in erster Linie die in § 8 Abs. 3 Satz 2 PBefG genannten Belange maßgeblich. (amtlicher Leitsatz)
Die Auswahlentscheidung ist fehlerhaft, wenn zur Bestimmung des Umfangs des Verkehrsangebotes Rufbuskurse herangezogen werden, die nicht oder nur geringfügig nachgefragt werden. (amtlicher Leitsatz)

Tenor

I.
Der Widerspruchsbescheid der Regierung von … vom 4. März 2015 wird mit Ausnahme der Ziffern 9 und 10 aufgehoben.
II.
Die Kosten des Verfahrens tragen der Beklagte und der Beigeladene je zur Hälfte mit Ausnahme ihrer außergerichtlichen Kosten, die sie jeweils selbst tragen.
III.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die zulässige Klage ist begründet.
Der Widerspruchsbescheid der Regierung, der hier in Übereinstimmung mit § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO alleiniger Gegenstand der Anfechtungsklage ist, ist im angefochtenen Umfang rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinem Recht auf eine abwägungsfehlerfreie Auswahlentscheidung hinsichtlich der zu vergebenden Buslinie (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Da sich die Anträge des Klägers und des Beigeladenen auf Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung im öffentlichen Personennahverkehr für die Linie … einerseits und die Linie … andererseits auf die im Wesentlichen gleiche Verkehrsleistung beziehen, war die Auswahl danach vorzunehmen, wer die beste Verkehrsbedienung anbietet (vgl. § 13 Abs. 2b PBefG, der zum 1.1.2013 in das Personenbeförderungsgesetz eingefügt wurde). Dabei kommt es maßgeblich auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung – hier also des Erlasses des angefochtenen Widerspruchsbescheids vom 4. März 2015 – an, weil ein Anspruch auf Aufhebung einer belastenden Verwaltungsentscheidung ex tunc im Allgemeinen nur besteht, wenn diese im Zeitpunkt ihres Wirksamwerdens rechtswidrig war, und das Personenbeförderungsgesetz insoweit keine abweichende Regelung enthält (vgl. BVerwG, U.v. 6.4.2000 – 3 C 6.99 – DVBl 2000, 1614/1616; BayVGH, U.v. 7.12.2011 – 11 B 11.928 – juris). Soweit das Personenbeförderungsgesetz auf „die beste Verkehrsbedienung“ abstellt, handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, bei dem der Regierung als der zuständigen Genehmigungsbehörde ein Beurteilungsspielraum zukommt (vgl. BayVGH, U.v. 15.3.2012 – 11 B 09.1100 – juris Rn. 44, 51 a.E.; Heinze/Fehling/Fiedler, PBefG, 2. Aufl. 2014, § 13 Rn. 70 ff.). Die zu treffende Auswahlentscheidung ist das Ergebnis einer umfassenden und komplexen Abwägung der maßgeblichen Belange, für die die sog. Abwägungsfehlerlehre gilt (vgl. BVerwG, U.v. 28.11.2007 – 6 C 42.06 – BVerwGE 113, 39/48; BayVGH, U.v. 15.3.2012 a. a. O. Rn. 51 a.E.).
Eine fehlerfreie Abwägung setzt zunächst voraus, dass die Belange, die für sie von Bedeutung sind (sog. Abwägungsmaterial), in den wesentlichen Punkten zutreffend ermittelt und bewertet werden (vgl. Heinze/Fehling/Fiedler, PBefG, 2. Aufl. 2014, § 13 Rn. 172). Die dabei jedenfalls in erster Linie maßgeblichen Belange lassen sich § 8 Abs. 3 Satz 2 PBefG entnehmen: Umfang und Qualität des Verkehrsangebots, dessen Umweltqualität, die verkehrsmittelübergreifende Integration der Verkehrsleistungen und die Barrierefreiheit. Die genannte Vorschrift richtet sich zwar unmittelbar an den Aufgabenträger, der diesbezüglich die Anforderungen in einem Nahverkehrsplan „definieren“, also bezogen auf die Verhältnisse vor Ort konkretisieren soll. Da § 13 Abs. 2b Satz 2 PBefG jedoch die Genehmigungsbehörde anweist, bei der Bestimmung der „besten Verkehrsbedienung“ insbesondere die Festlegungen eines Nahverkehrsplans im Sinn des § 8 Abs. 3 PBefG zu berücksichtigen, sind die in § 8 Abs. 3 Satz 2 PBefG genannten Belange auch und gerade für die zu treffende Auswahlentscheidung von Bedeutung. Diesbezüglich sind der Regierung zwei entscheidungserhebliche Abwägungsfehler unterlaufen.
1. Zwar ist die Prämisse der Regierung, dass es sich bei der Quantität der Verbindungen um ein „äußerst gewichtiges Kriterium“ für die zu treffende Auswahlentscheidung handelt, nicht zu beanstanden, weil die Begriffe „Quantität der Verbindungen“ und „Umfang des Verkehrsangebotes“ offenkundig inhaltsgleich verwendet werden. Als fehlerhaft erweist sich aber die Einbeziehung der angebotenen Rufbuskurse ohne Rücksicht auf den tatsächlichen Bedarf an diesen Kursen. Die Regierung führt selbst zutreffend aus, bei der Bestimmung der Quantität der Verbindungen sei es wichtig, dass sich die angebotenen Fahrtmöglichkeiten zeitlich am Bedarf orientieren, bezieht diese Einschränkung aber nur auf Nr. 4 Buchst. a der einschlägigen Teil-Fortschreibung des Nahverkehrsplans für den Raum … vom 11.11.2013 (im Folgenden: NVP 2013), durch die grundsätzlich eine Betriebszeit von 5.00 bis 18.00 Uhr festgelegt wird. Sie hat dabei außer Acht gelassen, dass nach den grundsätzlichen Zielvorstellungen des fortgeschriebenen Nahverkehrsplans das ÖPNV-Angebot das gegebene Nachfragepotenzial berücksichtigen soll (vgl. Nr. 2.2 NVP 2013). Wären demgegenüber die Ausführungen der Regierung in der mündlichen Verhandlung zutreffend, so müsste insoweit von dem zukünftigen bzw. zu erwartenden Nachfragepotenzial die Rede sein. In diesem Zusammenhang ist klarzustellen, dass es für die Auslegung des Nahverkehrsplans nicht auf die (subjektive) Auffassung der Mitglieder des beschließenden Ausschusses oder gar die Meinung des Landratsamts ankommt, sondern der objektive Erklärungsgehalt maßgeblich ist. Abgesehen davon ist höchstrichterlich geklärt, dass die von der Genehmigungsbehörde angestellten Prognosen und Wertungen sowie die darauf gestützte Entscheidung auf einer ausreichenden tatsächlichen Grundlage beruhen müssen (vgl. BVerwG, B.v. 19.12.2012 – 3 B 45.12 – juris Rn. 12). Zudem ergibt eine Auslegung des § 13 Abs. 2b PBefG nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift, dass sich „die beste Verkehrsbedienung“ nicht danach beurteilt, was auf dem Papier steht, sondern danach, was in der Realität nachgefragt wird. Die Regierung hat dies bezüglich der tatsächlichen Nachfrage nach den angebotenen Rufbussen bereits nicht ermittelt. Zudem hätte sie die angebotenen Rufbuskurse der Linien … und … nicht berücksichtigen dürfen, weil die Abrufquote bis zu dem maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Widerspruchsbescheids nur 2,35% betragen hat und damit geringfügig gewesen ist (vgl. zur Unbeachtlichkeit von nur geringfügig betroffenen Belangen im Rahmen einer Abwägung BVerwG, B.v. 12.1.2016 – 4 BN 11.15 – juris Rn. 4 f. zu § 1 Abs. 7 BauGB). Dabei ist der der Berechnung der Abrufquote zugrunde liegende Zeitraum von ca. 14 Monaten durchaus aussagekräftig und bietet keine tragfähige Grundlage für die Annahme, in absehbarer Zeit werde es zu einer so wesentlichen Nachfragesteigerung kommen, dass eine Berücksichtigung der Rufbuskurse vertretbar wäre. Zwar hat sich bei der Linie … die Abrufquote inzwischen positiv entwickelt, dies war jedoch zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids nicht vorhersehbar. Wie das Beispiel der Linien … und … zeigt, kann die Nachfrage nach Rufbussen auch (stark) rückläufig sein.
2. Ein weiterer erheblicher Bewertungsfehler der Regierung liegt darin, dass sie – anders als noch im Ausgangsbescheid – der Umweltqualität der eingesetzten Fahrzeuge nur ein geringes Gewicht bei der Auswahlentscheidung beigemessen hat. Dies steht in einem offenkundigen Widerspruch zu der ausdrücklichen Hervorhebung der Umweltqualität des Verkehrsangebots in § 8 Abs. 3 Satz 2 PBefG. Noch im Ausgangsbescheid hat die Regierung zu Recht darauf hingewiesen, dass dieses Kriterium zunehmend an Bedeutung gewinnt. Dies gilt sowohl unter dem Gesichtspunkt der Gesundheitsvorsorge als auch dem des Klimaschutzes und ist auch Ausdruck des in Art. 20a GG geregelten Verfassungsgrundsatzes. Demnach schützt der Staat auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung. Deshalb ist die Argumentation der Regierung verfehlt, das Kriterium Umweltqualität habe bei der Auslegung der besten Verkehrsbedienung nur eine geringe Bedeutung, da es primär um verkehrliche Belange gehe und bereits mit dem technischen Standard ein Mindestmaß an Umweltqualität der eingesetzten Fahrzeuge und damit des Verkehrs gewährleistet sei.
3. Die Auswahlentscheidung zugunsten des Beigeladenen beruht auf den dargelegten Fehlern. Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass sie sich nicht auf die von der Regierung getroffene Entscheidung ausgewirkt haben.
Zwar ist das Angebot des Beigeladenen auch ohne die Rufbusse in quantitativer Hinsicht das bessere. Er bietet an Schultagen (Montag bis Freitag) und in den Ferien deutlich mehr Festkurse als der Kläger an (23 : 16 bzw. 12 : 10). Nur samstags verhält es sich anders (2 : 4). Der Vorsprung des Angebots des Beigeladenen wird jedoch dadurch verringert, dass er sich im Gegensatz zum Kläger die Möglichkeit offen hält, im Einzelfall bei „mangelndem Fahrgastaufkommen“ einen festen Kurs in einen Rufbuskurs umzuwandeln.
Zumindest lässt sich nicht ausschließen, dass bei zutreffender Bewertung und Gewichtung der Umweltqualität eine andere Auswahlentscheidung getroffen worden wäre. Wie die Regierung in der Begründung des angefochtenen Widerspruchsbescheids richtig festgestellt hat, ist die Umweltplakette der eingesetzten Fahrzeuge ein objektives und allgemein anerkanntes Kriterium für die Bewertung ihrer Umweltqualität, während die Schadstoffbelastung, die die Herstellung der neuen Fahrzeuge mit sich bringt, keine Rolle spielt (vgl. Verordnung zur Kennzeichnung der Kraftfahrzeuge mit geringem Beitrag zur Schadstoffbelastung). Demnach ist das Angebot des Klägers unter diesem Aspekt das klar bessere. Während er zugesichert hat, nur Fahrzeuge mit grüner Umweltplakette einzusetzen, setzt der Beigeladene in erheblichem Umfang Fahrzeuge mit gelber Umweltplakette ein und wird dies voraussichtlich noch längere Zeit so praktizieren.
4. Die aufgrund einer umfassenden und komplexen Abwägung zu treffende Auswahlentscheidung nach § 13 Abs. 2b PBefG erübrigt sich nicht etwa deshalb, weil ein zwingender Versagungsgrund zulasten des Klägers vorliegen würde. Soweit die Regierung erstmals in dem angefochtenen Widerspruchsbescheid geltend macht, hinsichtlich des Genehmigungsantrags des Klägers bestehe ein zwingender Versagungsgrund nach § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Buchst. d PBefG, verhält sie sich bereits widersprüchlich. Nach dieser Bestimmung, die zum 1. Januar 2013 in das Personenbeförderungsgesetz eingefügt wurde, ist u. a. beim Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen die Genehmigung zu versagen, wenn der beantragte Verkehr einzelne ertragreiche Linien oder ein Teilnetz aus einem vorhandenen Verkehrsnetz oder aus einem im Nahverkehrsplan im Sinn des § 8 Abs. 3 PBefG festgelegten Linienbündel herauslösen würde. Wäre dies bei der Linie … des Klägers der Fall, müsste dies in gleicher Weise für die Linie … gelten, weil sie von der Regierung völlig eigenständig und losgelöst von den Linien … und … genehmigt worden ist. Abgesehen davon bilden die Linien …, …/…/… und … bzw. die Linien …, …/…/… und … noch kein Verkehrsnetz. Ein Verkehrsnetz ist deutlich komplexer als ein bloßes Linienbündel und umfasst im vorliegenden Fall zumindest sämtliche Linien, die auf den Schulstandort … ausgerichtet sind. Die Regierung unterläuft mit ihrer Argumentation, die Verkehrsnetz und Linienbündel gleichsetzt, die in der Teil-Fortschreibung des Nahverkehrsplans für den Raum … vom 11. November 2013 getroffene Grundsatzentscheidung, wonach entsprechende Linienbündel erst mit Wirkung ab 1. März 2017 gebildet werden, und übersieht zudem, dass der Nahverkehrsplan die Linie … nicht den Linien … und …/…/… und damit den Ergänzungsachsen … – … und … – …, sondern der Linie … und damit der Hauptachse … – … zuordnet. Zutreffend führt die Regierung aus, mit dem neu in das Gesetz eingefügten Versagungsgrund solle die sog. „Rosinenpickerei“ verhindert werden, bei der einzelne ertragreiche Linien aus einem vorhandenen Verkehrsnetz herausgelöst werden. Es ist jedoch nicht erkennbar, dass der Kläger eine solche „Rosinenpickerei“ betreibt. Er hat sich nämlich nicht nur um die lukrative Linie … bzw. Linie … beworben, sondern auch um die wenig ertragreichen Linien …/…/… bzw. … und um die defizitäre Linie … bzw. … (vgl. Schreiben der … Unternehmensberatung GmbH vom 19.1.2015, Nr. 3 Ergebnis der Berechnungen).
Nach alledem war der streitgegenständliche Widerspruchsbescheid auch insoweit aufzuheben, als mit ihm der gegenüber dem Beigeladenen erlassene Ablehnungsbescheid vom 17. März 2014 und der dem Kläger erteilte Genehmigungsbescheid gleichen Datums aufgehoben werden. Insoweit besteht ein untrennbarer Regelungszusammenhang (vgl. II. 3. der Gründe des angefochtenen Widerspruchsbescheids).
Die Kosten des Verfahrens sind vom Beklagten und vom Beigeladenen zu gleichen Teilen zu tragen. Den Beklagten trifft die Kostentragungspflicht, weil er unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO). Da der von dem Beigeladenen gestellte Antrag auf Klageabweisung erfolglos geblieben ist, entspricht es der Billigkeit, ihn wie geschehen an den Verfahrenskosten zu beteiligen (§ 154 Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO).
Die Kostenentscheidung war gemäß § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO für vorläufig vollstreckbar zu erklären.
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassen wird. Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils beim Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg, Hausanschrift: Kornhausgasse 4, 86152 Augsburg, oder Postfachanschrift: Postfach 11 23 43, 86048 Augsburg, schriftlich zu beantragen.
Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof, Hausanschrift in München: Ludwigstr. 23, 80539 München, oder Postfachanschrift in München: Postfach 34 01 48, 80098 München, Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach einzureichen. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind die in § 67 Absatz 2 Satz 1 und Absatz 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO genannten Personen vertreten lassen.
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 20.000,- EUR festgesetzt.
Gründe:
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Sie orientiert sich an Nr. 47.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ Heft 23/2013, Beilage 2).
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstands 200,- EUR übersteigt oder die Beschwerde zugelassen worden ist.
Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg, Hausanschrift: Kornhausgasse 4, 86152 Augsburg, oder Postfachanschrift: Postfach 11 23 43, 86048 Augsburg, schriftlich einzureichen oder zu Protokoll der Geschäftsstelle einzulegen; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend. Der Mitwirkung eines Bevollmächtigten bedarf es hierzu nicht.
Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.