Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  AN 1 K 16.00312

Leitsatz

1. Eine Änderung der Rechtslage im Sinne des Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG ist nur anzunehmen, wenn es sich um eine Änderung im Bereich des materiellen Rechts, dem eine allgemein verbindliche Außenwirkung zukommt, handelt. Dementsprechend kann eine gerichtliche Spruchpraxis keine Änderung der Rechtslage bewirken. Selbst Änderungen der Rechtsprechung in höchstrichterlichen Entscheidungen von grundsätzlicher Bedeutung stellen keine Änderung der Rechtslage dar. (Rn. 34 – 37) (redaktioneller Leitsatz)
2. Die Möglichkeit der Behörde zum Wiederaufgreifen des Verfahrens im weiteren Sinne korrespondiert mit einem gerichtlich einklagbaren Anspruch des Betroffenen auf fehlerfreie Ausübung dieses Ermessens durch die Behörde insbesondere dann, wenn die Wiederaufgreifensgründe des Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BayVwVfG nicht vorliegen. (Rn. 46) (redaktioneller Leitsatz)
3. Die Behörde handelt grundsätzlich nicht ermessensfehlerhaft, wenn sie sich auf die rechtskräftige gerichtliche Bestätigung ihrer Entscheidung beruft; weitergehende Ermessenserwägungen sind in diesen Fällen (außer bei Vorliegen besonderer Umstände) nicht erforderlich. (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. Insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.
3. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Gründe

Die zulässige Klage ist nicht begründet.
Der Bescheid des Wasserwirtschaftsamtes … vom 26. Januar 2016 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.
Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens hinsichtlich des bestandskräftigen Rückforderungsbescheides vom 14. Dezember 2012 auf der Grundlage des Art. 51 Abs. 1 BayVwVfG (nachfolgend unter I.)
Auch die Ermessensentscheidung des Beklagten, das Verfahren nicht im Ermessenswege gemäß Art. 51 Abs. 5 i.V.m. Art. 48, 49 BayVwVfG wiederaufzugreifen, ist unter Beachtung des nach § 114 VwGO eingeschränkten gerichtlichen Prüfungsrahmens nicht zu beanstanden (nachfolgend unter II.).
I.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist eine Änderung der Rechtslage im Sinne des Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG nur anzunehmen, wenn es sich um eine Änderung im Bereich des materiellen Rechts, dem eine allgemein verbindliche Außenwirkung zukommt, handelt (vgl. U.v. 7.7.2004 – 6 C 24/03, juris Rn. 10 m.w.N.; BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, Stand. 1.4.2017, Rn. 37 zu § 51; Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. A. 2014, Rn. 96 zu § 51).
Dementsprechend kann eine gerichtliche Spruchpraxis keine Änderung der Rechtslage im Sinne des Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG bewirken. Im Urteil vom 7. Juli 2004, a.a.O. hat das Bundesverwaltungsgericht beispielhaft klargestellt, dass die erstmalige Feststellung der Unwirksamkeit einer untergesetzlichen Rechtnorm keine Wiederaufnahme des Verfahrens auf der Grundlage des Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG rechtfertigt.
Hieraus folgt denklogisch, dass bei einer bloßen Änderung der Rechtsprechung zum Vollzug einer fortbestehenden Verwaltungsvorschrift, wie sie Nr. 2.1 ANBest-K darstellt, und der – anders als einer Rechtsnorm – keine allgemeinverbindliche Außenwirkung zukommt (Nr. 2.1 ANBest-K kommt lediglich eine ermessenslenkende Wirkung im Verwaltungsvollzug zu), keine Änderung der Rechtslage vorliegt (vgl. BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, a.a.O., Rn. 38.1 zu § 51 VwVfG; Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O. Rn. 97 und 103 ff. zu § 51 VwVfG).
Auch soweit sich die Klägerin in ihrem Antrag auf Wiederaufgreifen darauf beruft, dass diese neue Rechtsprechung Ausdruck einer neuen allgemeinen Rechtsauffassung sei, die einer maßgeblichen Änderung der Rechtslage gleichzustellen sei, vermag sie mit dieser Rechtsauffassung nicht durchzudringen. Selbst Änderungen der Rechtsprechung in höchstrichterlichen Entscheidungen von grundsätzlicher Bedeutung, die Ausdruck einer neuen allgemeinen Rechtsauffassung sind, stellen keine Änderung der Rechtslage in dem oben genannten Sinne dar. Denn ungeachtet ihrer Auswirkungen bleiben gerichtliche Entscheidungen eine rechtliche Würdigung des Sachverhalts am Maßstab der vorgegebenen Rechtsordnung und sind demnach weder geeignet noch darauf angelegt, die Rechtslage konstitutiv zu verändern (BVerwG, U.v. 11.9.2013 – 8 C 4.12, juris; BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, a.a.O., Rn. 37 zu § 51 VwVfG; a.A. Kopp/Ramsauer, VwVfG, Rn. 30 zu § 51 VwVfG).
Auch die Voraussetzungen für ein Wiederaufgreifen des Verfahrens nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 3 BayVwVfG in entsprechender Anwendung des § 580 Nr. 6 ZPO liegen nicht vor. Nach der zuletzt genannten Bestimmung findet die Restitutionsklage statt, wenn das Urteil eines ordentlichen Gerichts, eines früheren Sondergerichts oder eines Verwaltungsgerichts, auf welches das Urteil gegründet ist, durch ein anderes rechtskräftiges Urteil aufgehoben ist.
Die genannten Voraussetzungen wären vorliegend somit nur erfüllt, wenn der bestandskräftige Bescheid vom 14. Dezember 2012 auf der Beurteilung oder Entscheidung einer Vorfrage beruhte, welche nachträglich durch Urteil oder unanfechtbaren Verwaltungsakt anders beurteilt oder entschieden worden ist (BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, a.a.O., Rn. 52 zu § 51 VwVfG).
Dies ist vorliegend jedoch gerade nicht der Fall.
Die Frage nach der Zulässigkeit der Rückforderung der gewährten Zuwendungen stellte im früheren verwaltungsgerichtlichen Verfahren gerade keine Vorfrage dar, sondern war die streitentscheidende Rechtsfrage in genau diesem Verfahren (AN 4 K 13.00274).
Die Rechtmäßigkeit des Bescheides vom 14. Dezember 2012 wurde zwar nicht in einem Urteil bestätigt, allerdings hat die Klägerin diesen Bescheid durch eindeutige Erklärung als rechtmäßig anerkannt. Die spätere abweichende rechtliche Beurteilung des Anwendungsbereichs der Nr. 2.1 ANBest-K erfolgte somit gerade nicht in einer nachfolgenden, das konkrete Verwaltungsverfahren (Bescheid vom 14.12.2012) betreffenden verwaltungsgerichtlichen Entscheidung. Das genannte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Juni 2015 (10 C 15.14) erging nicht in dem die Klägerin betreffenden Rückforderungsverfahren, sondern in einer anderen Streitsache, wenn auch mit vergleichbarem Streitgegenstand. Es ist für die entsprechende Anwendung des § 580 Abs. 6 ZPO aber gerade nicht ausreichend, wenn die gleiche Rechtsfrage in einem anderen Verfahren anders beurteilt oder gerichtlich entschieden wird (BFH, B.v. 27.9.1997 – VII K 1/76, juris; BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, a.a.O., Rn. 52 zu § 51 VwVfG).
Dieses Ergebnis ist auch sachgerecht, da anderenfalls die oben dargestellte Rechtslage, wonach eine Änderung der Rechtsprechung nicht zu einem Wiederaufgreifen des Verfahrens nach Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG führt, faktisch leerliefe.
II.
Schließlich ist die im Bescheid vom 26. Januar 2016 getroffene Entscheidung, das Verfahren auch nicht im Ermessenswege nach Art. 51 Abs. 5 BayVwVfG wieder aufzugreifen (sog. Wiederaufgreifen im weiteren Sinne) nicht zu beanstanden. Ermessensfehler im Sinne der Art. 40 BayVwVfG und § 114 VwGO liegen nicht vor.
Durch Art. 51 Abs. 5 BayVwVfG wird klargestellt, dass Art. 51 BayVwVfG nichts an der Rücknehmbarkeit und Widerruflichkeit eines bestandskräftigen Verwaltungsakts ändert und insoweit die Bestimmungen der Art. 48 und 49 BayVwVfG einerseits und Art. 51 BayVwVfG andererseits unabhängig nebeneinanderstehen (BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, a.a.O., Rn. 5a zu § 51 VwVfG, Kopp/Ramsauer, VwVfG Rn. 6 zu § 51).
Somit kommt eine Aufhebung nach Art. 51 Abs. 5 BayVwVfG i.V.m. Art. 48 und 49 BayVwVfG unabhängig von einer Aufhebung nach Art. 51 Abs. 1 BayVwVfG in Betracht (BVerwG, B.v. 15.9.1992 – 9 B 18/92, juris). Die Möglichkeit der Behörde zum Wiederaufgreifen im weiteren Sinne korrespondiert mit einem gerichtlich einklagbaren Anspruch des Betroffenen auf fehlerfreie Ausübung dieses Ermessens durch die Behörde, insbesondere dann, wenn die Wiederaufgreifensgründe des Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 – 3 BayVwVfG nicht vorliegen (stRspr, vgl. nur BVerwG, B.v. 8.5.2013 – 2 B 5/13, juris m.w.N.).
Allein die – von der Klägerin behauptete – Rechtswidrigkeit der Ausgangsentscheidung begründet jedoch keinen Anspruch auf Wiederaufgreifen im weiteren Sinne und Aufhebung der Entscheidung, da die Rechtswidrigkeit der Ausgangsentscheidung erst die Voraussetzung für die Ermessensausübung ist (BVerwG, U.v. 9.5.2012 – 6 C 3/11, juris; BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, a.a.O., Rn. 5a zu § 51 VwVfG).
Keine Ermessensreduzierung tritt insbesondere ein in Fällen, in denen die Rechtswidrigkeit sich aus einer nach Beendigung des Ausgangsverfahren geänderten höchstrichterlichen Rechtsprechung ergibt (vgl. BVerwG, U.v. 22.10.2009 – 1 C 26/08, juris), auch wenn diese „Rückwirkung“ entfaltet (vgl. BVerwG B.v. 17.10.2012 – 8 B 63.12, juris). Dies ist schon im Hinblick darauf grundsätzlich sachgerecht, als eine Änderung der Rechtsprechung – wie oben ausgeführt – keinen Wiederaufgreifensgrund nach Abs. 1 begründet und damit auch nicht im Wege einer Ermessensbindung über Abs. 5 faktisch zu einem solchen erhoben werden kann.
Insoweit handelt die Behörde grundsätzlich auch nicht ermessensfehlerhaft, wenn sie sich auf die rechtskräftige gerichtliche Bestätigung ihrer Entscheidung beruft; weitergehende Ermessenserwägungen sind in diesen Fällen (außer bei Vorliegen besonderer Umstände) nicht erforderlich (BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, a.a.O., Rn. 5a zu § 51 VwVfG m.w.N.).
Solche besonderen Umstände, bei denen ausnahmsweise eine Ermessensreduzierung (auf null) eintreten kann, müssen in ihrer Bedeutung mit den in Art. 51 Abs. 1 Nr. 1 – 3 BayVwVfG geregelten Fällen vergleichbar sein. Darüber hinaus muss ein Festhalten an der bestandskräftigen Entscheidung wegen deren offenkundiger Rechtswidrigkeit oder aus sonstigen Gründen „schlechthin unerträglich“ sein (stRspr, vgl. BVerwG U.v. 9.5.2012 – 6 C 3/11, juris, m.w.N.).
Offenkundige Rechtswidrigkeit erfordert eine bewusste und offenkundig fehlerhafte Anwendung geltenden Rechts durch die Behörde im konkret entschiedenen Einzelfall. Die offenkundige Rechtswidrigkeit muss bereits zum Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsakts vorgelegen haben (BVerwG, U.v. 9.5.2012 – 6 C 3/11, juris), womit solche Umstände außer Betracht bleiben, die nachträglich zur (offenkundigen) Rechtswidrigkeit geführt haben. Der Verstoß des bestandskräftigen Bescheides gegen formelles oder materielles Recht muss bereits zum Zeitpunkt seines Erlasses außer Zweifel gestanden und sich der Behörde aufgedrängt haben, so dass diese selbst erkennbar von dessen Rechtswidrigkeit ausgegangen war und „sehenden Auges“ bewusst eine rechtswidrige Entscheidung getroffen hat (BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, a.a.O., Rn. 5c zu § 51 VwVfG m.w.N.).
Die genannten Voraussetzungen liegen hier nicht vor.
Auf den gerichtlichen Hinweis in der Verhandlung vom 13. Juni 2013 im Verfahren AN 4 K 13.00274 hat die Klägerin selbst – vorbehaltlich einer zivilrechtlichen Aufrechnung – den Rückforderungsbescheid vom 14. Dezember 2012 als rechtmäßig anerkannt und den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt, nachdem sich aus der damaligen Rechtsprechung des BayVGH kein anderer Ausgang ergeben hätte. Von einer offensichtlichen Rechtswidrigkeit des Rückforderungsbescheides vom 14. Dezember 2012 in dem oben bezeichneten Sinn kann deshalb keine Rede sein.
Hinzu kommt, dass vieles dafür spricht, dass die Rückforderung in rechtmäßiger Weise auch auf Grundlage des Art. 48 BayVwVfG hätte erfolgen können, da zum Zeitpunkt des Erlasses des Rückforderungsbescheides insbesondere auch von der Einhaltung der Jahresfrist des Art. 48 Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG auszugehen war.
Sonstige Gründe, die ein Festhalten an einer bestandskräftigen Entscheidung als schlechthin unerträglich erscheinen ließen, können sich daraus ergeben, dass die Behörde ihr Ermessen in gleich oder ähnlich gelagerten Fällen unter Verstoß gegen den allg. Gleichheitssatz zum Nachteil des Betroffenen unterschiedlich ausübt (BVerwG, U.v. 9.5.2012 – 6 C 3/11, juris) oder die Entscheidung angesichts der Umstände des Einzelfalles einen Verstoß gegen die guten Sitten oder Treu und Glauben darstellt (OVG Münster, B.v. 22.12.2009 – 12 A 3327/08, BeckRS 2010, 45522), wobei in letztgenannten Fällen hinzutreten muss, dass die Aufrechterhaltung des Verwaltungsaktes zu einer zusätzlichen und unzumutbaren Belastung führt (BVerwG, U.v. 9.5.2012 – 6 C 3/11, juris), sowie in Fällen, in denen dem Betroffenen bei Aufrechterhaltung des Verwaltungsakts ein unwiderruflicher Schaden an Rechtsgütern von grundlegender Bedeutung droht (vgl. BVerwG, U.v. 22.9.2009 – 1 C 26/08).
Dass der Beklagte sein Ermessen in gleich oder ähnlich gelagerten Fällen unter Verstoß gegen den allgeneinen Gleichheitssatz zum Nachteil des Betroffenen unterschiedlich ausgeübt hätte, wird von der Klägerin selbst nicht behauptet und ist auch nicht ersichtlich.
Schließlich stellt die Aufrechterhaltung des Rückforderungsbescheides vom 14. Dezember 2012 auch keinen Verstoß gegen die guten Sitten oder Treu und Glauben dar, da mit diesem Bescheid ein Zuwendungsbescheid aufgehoben worden ist, dessen Fehlerhaftigkeit auf unrichtigen Angaben der Klägerin im Zuwendungsverfahren beruhte (vgl. den Rechtsgedanken des Art. 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 BayVwVfG). Insbesondere ist zu berücksichtigen, dass der Klägerin die zunächst gewährten Zuwendungen in der später zurückgeforderten Höhe niemals zugestanden haben, wie sich aus der Anerkennung der Klägerin im Verfahren AN 4 K 13.00274 ergibt. Insofern kann – selbst bei hypothetischer Annahme einer rechtswidrigen Rückforderung einer zuvor rechtswidrig bewilligten Zuwendung – keinesfalls von einem für die Klägerin unerträglichen Zustand ausgegangen werden.
Die Klage war deshalb abzuweisen.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 161 Abs. 1, 154 Abs. 1 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Gründe, die Berufung nach § 124a Abs. 1 VwGO zuzulassen, liegen nicht vor.