Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  Au 7 K 17.1342

Leitsatz

1 Ob ein Rundfunkveranstalter iSd Art. 20a RStV nicht mehr die Gewähr dafür bietet, dass er unter Beachtung der gesetzlichen Vorschriften und der auf dieser Grundlage erlassenen Verwaltungsakte Rundfunk veranstaltet, ist eine Prognoseentscheidung, die auf der Grundlage überprüfbarer Geschehnisse der Vergangenheit, etwa begangener Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten sowie Verletzungen steuer- bzw. sozialversicherungsrechtlicher Pflichten beruht. (Rn. 53 und 54) (redaktioneller Leitsatz)
2 In § 20a Abs. 1 Nr. 6 RStV ist als persönliche Zulassungsvoraussetzung auch die hinreichende ökonomisch-finanzielle und organisatorisch-technische Leistungsfähigkeit des Veranstalters im Hinblick auf das geplante Programm vorausgesetzt. (Rn. 55) (redaktioneller Leitsatz)
3 Dem Bestands- und Vertrauensschutz der Veranstalter wird durch § 38 Abs. 4 RStV Rechnung getragen, indem es Veranstaltern und Anbietern ermöglicht wird, dem Widerrufsgrund selbst abzuhelfen und so den Widerruf abzuwenden. (Rn. 79) (redaktioneller Leitsatz)
4 Das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG ist auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht anwendbar. (Rn. 87) (redaktioneller Leitsatz)

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen.
III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV. Die Berufung wird zugelassen

Gründe

Die Klage ist zulässig, hat in der Sache aber keinen Erfolg.
I. Die Klage ist trotz des Fristversäumnisses bei der Klageerhebung zulässig. Der Bescheid der Beklagten vom 20. Juli 2017 wurde dem Kläger laut Postzustellungsurkunde am 21. Juli 2017 zugestellt. Der Bescheid wurde damit grundsätzlich mit Ablauf des 21. August 2017 (§ 57 Abs. 2 VwGO, § 222 Abs. 1 ZPO, §§ 187 Abs. 1, 188 Abs. 2 BGB) bestandskräftig. Die am 1. September 2017 erhobene Klage in der Hauptsache ist demnach nicht mehr innerhalb der Klagefrist von einem Monat nach Bekanntgabe (§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO) erfolgt.
Dem Kläger wird aber hinsichtlich der Versäumung der Klagefrist Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gewährt. Er war ohne Verschulden verhindert, die Klagefrist einzuhalten (§ 60 Abs. 1 VwGO).
Aufgrund der anwaltlichen Versicherungen der beiden früheren Prozessbevollmächtigten des Klägers hinsichtlich der Büroorganisation und dem beigefügten E-Mail-Verkehr zwischen den Prozessbevollmächtigten und dem Kläger, ist allerdings davon auszugehen, dass die Klageschrift bereits am 11. August 2017 gefertigt wurde und lediglich durch ein Versehen einer Hilfsperson der Prozessbevollmächtigten nicht planmäßig zur Post gebracht wurde, da sich die entsprechenden Ausfertigungen der Klageschrift nicht im Postauslauf, sondern fälschlicherweise in der Akte befanden.
Es ist daher anzunehmen, dass die Klageschrift vor Ablauf der Klagefrist beim Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg eingegangen wäre, wenn der Hilfsperson dieser Fehler nicht unterlaufen wäre. Das Verschulden von Hilfspersonen eines Prozessbevollmächtigten ist dem Kläger nicht zuzurechnen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, § 60 Rn. 21). Hinsichtlich des Ablaufs der Büroorganisation ist den Prozessbevollmächtigten des Klägers kein Vorwurf zu machen.
II. Der Bescheid der Beklagten vom 20. Juli 2017 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.
Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Bescheides ist grundsätzlich die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung. Dies ist vorliegend der Zeitpunkt des Zugangs des streitgegenständlichen Bescheids vom 20. Juli 2017, mithin der 21. Juli 2017. Daran ändert es auch nichts, dass es sich vorliegend um eine Prognoseentscheidung handelt. Insbesondere konnte der Kläger in der Folgezeit bis zu dieser Entscheidung die durch die Beklagte getroffenen Prognoseentscheidung auch nicht widerlegen (s. dazu weiter unten).
1. Gemäß § 38 Abs. 4 Nr. 1 lit. a) und b) Rundfunkstaatsvertrag (RStV) wird eine Zulassung widerrufen, wenn nachträglich eine Zulassungsvoraussetzung gemäß § 20 a Abs. 1 oder 2 RStV entfällt oder der Rundfunkveranstalter gegen seine Verpflichtungen aufgrund des Staatsvertrages oder des Jugendmedienschutz-Staatsvertrages (JMSTV) wiederholt schwerwiegend verstoßen hat.
Die Voraussetzungen für die Zulassung ergeben sich aus § 20 a RStV. Danach darf eine Zulassung nur einer natürlichen oder juristischen Person erteilt werden, die 1. unbeschränkt geschäftsfähig ist, 2. die Fähigkeit, öffentliche Ämter zu bekleiden, nicht durch Richterspruch verloren hat, 3. das Grundrecht der freien Meinungsäußerung nicht nach Art. 18 Grundgesetz (GG) verwirkt hat, 4. als Vereinigung nicht verboten ist, 5. ihren Wohnsitz oder Sitz in der Bundesrepublik Deutschland, einem sonstigen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum hat und gerichtlich verfolgt werden kann, 6. die Gewähr dafür bietet, dass sie unter Beachtung der gesetzlichen Vorschriften und der auf dieser Grundlage erlassenen Verwaltungsakte Rundfunk veranstaltet.
a) Vorliegend ist die Zulassungsvoraussetzung des § 20 a Abs. 1 Nr. 6 RStV nachträglich entfallen. Der Kläger bietet nicht mehr die Gewähr dafür, dass er unter Beachtung der gesetzlichen Vorschriften und der auf dieser Grundlage erlassenen Verwaltungsakte Rundfunk veranstaltet. Wie andere Erlaubnisse des Wirtschafts- und Medienrechts setzt also auch die rundfunkrechtliche Erlaubnis die Zuverlässigkeit des Rundfunkveranstalters voraus.
Hierbei ist eine Prognoseentscheidung darüber zu treffen, ob der Kläger seine Pflichten als Rundfunkveranstalter künftig ordnungsgemäß erfüllen wird. Sie erfolgt auf der Grundlage überprüfbarer Geschehnisse der Vergangenheit, etwa begangener Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten sowie Verletzungen steuer- bzw. sozialversicherungsrechtlicher Pflichten. Die Entscheidung ist, da durch die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG und die Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 S. 2 Var. 2 GG grundrechtlich gebunden, gerichtlich voll überprüfbar (Gersdorf/Paal/Martini in: BeckOK Informations- und Medienrecht, 16. Edition, Stand 1.5.2017, § 20 a Rn. 12).
Nicht ausdrücklich normiert, aber in Nr. 6 vorausgesetzt ist als persönliche Zulassungsvoraussetzung auch die hinreichende ökonomisch-finanzielle und organisatorisch-technische Leistungsfähigkeit des Veranstalters im Hinblick auf das geplante Programm (Bumke/Schuler-Harms in: Binder/Vesting, Rundfunkrecht, 4, Auflage 2018, § 20 a Rn. 13).
Um die Zuverlässigkeit des Veranstalters im Hinblick auf die Durchführbarkeit des geplanten Programms überprüfen zu können, kann die zulassende Landesmedienanstalt Auskunft und Vorlage für alle erforderlichen Unterlagen verlangen (§ 21 Abs. 1 RStV).
b) Bei der Erteilung hatte die Beklagte keinen Grund an der Zuverlässigkeit des Klägers zu zweifeln. Allerdings kam es in der Folgezeit nach Erteilung der Zulassung zur Veranstaltung und Verbreitung des Fernsehspartenprogramms „b…“ zu einer Vielzahl von Beschwerden von unterschiedlichen Betroffenen, die eine negative Prognoseentscheidung hinsichtlich der Zuverlässigkeit des Klägers rechtfertigen. Zudem kam es auch zu Vorfällen bzw. traten Tatsachen auf, die die hinreichende ökonomisch-finanzielle und organisatorisch-technische Leistungsfähigkeit des Klägers im Hinblick auf sein Programm erheblich in Frage stellten.
Hierfür wird vollumfänglich auf die umfangreiche Begründung im Bescheid vom 20. Juli 2017, sowie die Ausführungen in dem den Beteiligten bekannten Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 7. September 2017 und dem den Beteiligten bekannten Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6, November 2017 verwiesen und von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe abgesehen (§ 117 Abs. 5 VwGO u.a. analog).
Sein früheres Fehlverhalten hat der Kläger mit Schriftsatz seines Prozessbevollmächtigten vom 27. November 2018 mittlerweile eingeräumt und ebenso eingesehen, dass die Zweifel der Beklagten an seiner Zuverlässigkeit zum Zeitpunkt der Behördenentscheidung berechtigt gewesen seien.
2. Ergänzend wird insbesondere im Hinblick auf die vom Bevollmächtigten des Klägers im Hauptsacheverfahren vorgetragenen Rechtsansichten noch Folgendes ausgeführt:
a) Der streitgegenständliche Bescheid ist nicht deswegen rechtswidrig, weil für den Kläger günstige Entwicklungen und nachträgliche Umstände bei der Überprüfung der Prognoseentscheidung zu berücksichtigen wären.
aa) In der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist geklärt, dass sich der maßgebliche Beurteilungszeitpunkt bei Anfechtungsklagen in erster Linie nach dem materiellen Recht bestimmt und, wenn diesem keine Anhaltspunkte für den maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt zu entnehmen sind, grundsätzlich nach dem Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung (BVerwGE 64, 218, 222; 78, 243 ff.; BVerwG, B.v. 23.11.1990 – 1 B 155.90 – juris; U.v. 29.3.1996 – 1 C 28.94 – juris). Dieser Zeitpunkt ist namentlich dann maßgebend, wenn es sich wie hier um die Anfechtung eines rechtsgestaltenden Verwaltungsakts handelt. Auch das ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts mehrfach geklärt (vgl. bspw. BVerwG, B.v. 30.10.1996 – 1 B 197/96 – juris Rn. 5).
Als Grundsatz gilt daher, dass eine nachträgliche Veränderung der einem rechtmäßigen Verwaltungsakt zugrundeliegenden Sach- oder Rechtslage nichts an dessen Rechtmäßigkeit ändert. Aus Gründen der Rechtssicherheit, soll an einer einmal getroffenen rechtmäßigen Entscheidung auch bei einer nachträglichen Veränderung der Sach- und/oder Rechtslage prinzipiell nicht mehr gerüttelt werden; selbst wenn prozessrechtlich vom Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung ausgegangen wird (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, § 113 Rn. 42).
In bestimmten Fällen – das ist der Argumentation des Prozessbevollmächtigten des Klägers zuzugeben – führt eine nachträgliche Veränderung der Sach- oder Rechtslage aber dazu, dass ein rechtmäßig erlassener Verwaltungsakt nachträglich rechtswidrig wird und daher von dem Moment seines Rechtswidrigwerdens an auf Antrag hin gerichtlich aufzuheben ist. Dies ist häufig, wenn auch keineswegs immer, bei Verwaltungsakten mit Dauerwirkung der Fall. Der sog. Verwaltungsakt mit Dauerwirkung weist die Besonderheit auf, dass seine Wirkung nicht zu einem bestimmten Zeitpunkt, sondern während eines bestimmten Zeitraums eintritt (vgl. U.v. 29.11.1979 – BVerwG 3 C 103.79 – BVerwGE 59, 148, 160). Es handelt sich mithin um Verwaltungsakte, die auf Dauer angelegte Rechtsverhältnisse zur Entstehung bringen und sie ständig aktualisieren (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, § 113 Rn. 43).
Die ursprünglich dem Kläger nach § 20 RStV erteilte Zulassung zur Veranstaltung und bundesweiten Verbreitung des Fernsehspartenprogramms „blizz“ stellt grundsätzlich einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung dar. Der Widerruf derselben stellt im Ergebnis jedoch vielmehr einen Verwaltungsakt, der auf eine Statusänderung gerichtet ist, dar, bei dem es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit grundsätzlich nicht auf nachträgliche Veränderungen der Sach- und Rechtslage ankommt (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, § 113 Rn. 46; entsprechend BayVGH, B.v. 21.10.2015 – 16 K 14.5209 – juris, für den Widerruf einer Fahrschulerlaubnis wegen Unzuverlässigkeit). Hier geht es also nicht um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung, sondern um einen rechtsgestaltenden Verwaltungsakt. Die Rechtmäßigkeit eines solchen gestaltenden Verwaltungsaktes wird, insbesondere aus Gründen der Rechtssicherheit, grundsätzlich nicht berührt durch eine nachträgliche Veränderung der Sach- oder Rechtslage.
bb) Ungeachtet dessen, dass der Rechtsgedanke des § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO vorliegend nicht übertragen werden kann, da § 35 Abs. 1 bis Abs. 7 a GewO nach § 35 Abs. 8 Satz 1 GewO gar nicht anwendbar sind, wenn eine für das Gewerbe erteilte Zulassung wegen Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden zurückgenommen oder widerrufen werden kann, gilt, dass sich selbst bei Annahme einer Vergleichbarkeit – wie vom Prozessbevollmächtigten des Klägers angedacht – kein anderes Ergebnis ergibt.
Es handelt sich bei der Gewerbeuntersagung wegen Unzuverlässigkeit zwar um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung, doch macht eine „Bewährung“ nach der Untersagung nicht den ursprünglichen Verwaltungsakt rechtswidrig; vielmehr ist ein neuer Antrag und damit die Durchführung eines neuen Verwaltungsverfahrens erforderlich. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Unzuverlässigkeit ist wegen der Möglichkeit der Wiedergestaltung des Gewerbes gemäß § 35 Abs. 6 GewO der Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung.
Hierzu hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 2. Februar 1982 (- 1 C 17/79 – juris) bereits das Folgende, bestätigt durch Beschluss vom 16. Juni 1995 (1 B 83/95 – juris) entschieden:
„Für die verwaltungsgerichtliche Beurteilung der Frage, ob eine Gewerbeausübung zu Recht wegen Unzuverlässigkeit untersagt wurde, ist der Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung, nicht der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung maßgebend. Der gegenteiligen bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach bei einer Anfechtung der Untersagungsverfügung die Untersagungsvoraussetzungen noch im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vorliegen müssen (vgl. BVerwGE 22, 16 (19 ff.); 28, 202 (205 ff.); Urteil vom 13. März 1973 – BVerwG 1 C 36.71 – GewArch 1973, 164 (165 f.)), ist durch die am 1. Mai 1974 in Kraft getretene (Änderungsgesetz zur GewO vom 13. Februar 1974, BGBl. I S. 161) Neufassung des § 35 Abs. 6 GewO die Grundlage entzogen worden. Nach dem nunmehr geltenden § 35 Abs. 6 Satz 1 GewO ist die Wiedergestattung der Gewerbeausübung von einem an die Behörde zu richtenden schriftlichen Antrag abhängig. Dieses Antragserfordernis schließt es aus, die für die Wiedergestattung relevanten Umstände im laufenden Anfechtungsprozeß zu berücksichtigen; denn muß das Verfahren nach Absatz 6 durch einen an die Behörde gerichteten Antrag eingeleitet werden, so kann es nicht ausreichen, wenn der Gewerbetreibende in dem Anfechtungsprozeß wegen der Gewerbeuntersagung sein Begehren auf Wiedergestattung in einem an das Gericht gerichteten Schriftsatz Ausdruck gibt.“
cc) im Ergebnis kommt es aber gar nicht darauf an, ob die nachträglichen (positiven) Entwicklungen zu berücksichtigen sind oder nicht, denn jedenfalls geht das Gericht nicht davon aus, dass für den Kläger zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung eine positive Zuverlässigkeitsprognose getroffen werden kann.
Das Gericht verkennt dabei nicht, dass der Kläger wohl tatsächlich Bemühungen unternommen hat, altes Fehlverhalten wieder gut zu machen, indem z.B. zivilrechtliche Streitigkeiten einvernehmlich beigelegt worden seien. Allerdings genügt das bei Weitem nicht, um die negative Prognose, die seinerzeit getroffen wurde, für die Zukunft zu wiederlegen.
(1) Zum einen kann aus der mittlerweile wohl erfolgten – diesbezügliche Nachweise wurden nicht vorgelegt – einvernehmlichen Beilegung urheberrechtlicher Streitigkeiten nicht automatisch gefolgert werden, dass der Kläger in Zukunft keine Rechtsverstöße mehr begeht. Im Ergebnis bedeutet dies nur, dass er, nachdem die Rechtsverletzungen zu Tage getreten sind, schlussendlich gewillt war, deren Folgen zu beseitigen. Eine grundsätzliche Bereitschaft dazu, zunächst die notwendigen Rechte und Lizenzen zu erwerben und sie erst dann für sich zu verwenden, geht daraus nicht hervor.
(2) Zum anderen ist zu beachten, dass der Kläger seit dem Widerruf, der für sofort vollziehbar erklärt wurde und eine aufschiebende Wirkung der vorliegenden Klage auch nicht gerichtlich angeordnet wurde, ordnungswidrig entgegen § 49 Abs. 1 Nr. 17 RStV weiter Rundfunkprogramme veranstaltet hat. Dies hat der Kläger sogar fortgeführt bis durch das Bayerische Verwaltungsgericht Augsburg im Verfahren Au 7 V 18.487 am 4. Oktober 2018 durch Beschluss die Ersatzzwangshaft zur Erzwingung der Unterlassung der Veranstaltung und Verbreitung des bundesweiten Fernsehspartenprogrammes „b…“ im Internet von längstens einer Woche angeordnet wurde. Erst im diesbezüglichen Beschwerdeverfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof hat der Kläger sein Angebot in Anlehnung an § 2 Abs. 3 Nr. 1 RStV auf den zeitgleichen Empfang für (genau) 500 potenzielle Nutzer beschränkt (vgl. der in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Dienstleistungsvertrag vom 11.10.2018).
Dabei ist hinsichtlich dieser Beschränkung darauf hinzuweisen, dass § 2 Abs. 3 Nr. 1 RStV erfordert, dass das Angebot weniger als 500 potenziellen Nutzern zum zeitgleichen Empfang zur Verfügung gestellt wird. Der Prozessbevollmächtigte des Klägers bringt diesbezüglich vor, dass der Kläger von den im Vertrag erwähnten 500 Slots einen Slot ständig zur Programmüberwachung für sich selbst verwendet. Dies als wahr unterstellt, ist dennoch zweifelhaft, ob der vorgelegte Vertrag überhaupt dafür geeignet ist, den Nachweis zu erbringen, dass der Kläger keinen Rundfunk mehr veranstaltet. Dies ergibt sich zum einen daraus, dass Vertragspartner der stream24 Webcasting KG die FBT Deutschland GmbH und nicht der Kläger selbst bzw. der Kläger als … Interactive e.K. ist. Im Vertrag ist auch nichts erwähnt von dem Fernsehspartenprogramm „b…“. Der Vertrag könnte daher zum jetzigen Zeitpunkt schon für jedes andere vom Kläger veranstaltete Angebot gelten oder möglicherweise auch je nach Notwendigkeit für jedes andere Angebot des Klägers verwendet werden. Überdies enthält der Vertrag ausdrücklich die Möglichkeit eines Upgrades auf mehr als 500 Slots, so dass der Kläger jedenfalls durch diesen Vertrag auch nicht dauerhaft auf die Kapazität von 500 Slots beschränkt ist, sondern die Beschränkung vielmehr in seinem Ermessen liegt.
Im Ergebnis kommt es darauf aber gar nicht an. Jedenfalls hat der Kläger zumindest über ein Jahr lang ordnungswidrig ohne Zulassung Rundfunk veranstaltet, obwohl es ihm, wie der vorgelegte Vertrag zeigt, ohne Weiteres möglich war, seine Sendekapazität innerhalb kürzester Zeit auf unter 500 Slots zu begrenzen. Nun will er genau damit seine wiedergewonnene Zuverlässigkeit begründen. Dabei handelt es sich um einen Widerspruch in sich. Der Kläger war über einen sehr langen Zeitraum nicht gewillt sich den Anordnungen der Beklagten zu unterwerfen oder die (letztinstanzliche) gerichtliche Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs zu akzeptieren und umzusetzen. Vielmehr widersetzt er sich wissentlich und willentlich vehement und reagiert nur unter höchstem Druck, nämlich als Folge der gerichtlichen Anordnung der Ersatzzwangshaft. Die Wiedergewinnung seiner Zuverlässigkeit lässt sich dadurch jedenfalls nicht begründen.
(3) Dabei ist ebenso anzuführen, dass der Kläger den (ordnungswidrig) betriebenen Rundfunk noch nicht einmal beanstandungsfrei veranstaltet hat. Im Gegenteil: Es sind der Beklagten weitere Verstöße insbesondere gegen das Jugendschutzgesetz und die Kennzeichnungspflicht hinsichtlich sogenannter „Teleshopping-Fenster“ bekannt geworden. Ebenso sind innerhalb dieses Zeitraums (nach Widerruf der Zulassung bis zur Beschränkung der Empfangskapazität) weiterhin Beschwerden von Rechteinhabern bekannt geworden. Dass diese wie der Prozessbevollmächtigte des Klägers vorträgt, nicht den gerichtlichen Weg eingeschlagen haben, bedeutet nicht, dass eine Rechtsverletzung von vornherein auszuschließen ist. Vielmehr besteht weiterhin der Verdacht der Begehung von Rechtsverletzungen durch den Kläger.
(4) Auch was die finanzielle Leistungsfähigkeit des Klägers angeht, so mag es richtig sein, dass dieser mittlerweile besser gestellt ist, als zum Zeitpunkt des Widerrufs, Allerdings spricht zum einen die Tatsache, dass der Kläger am 15. Oktober 2018 die Vermögensauskunft abgeben hat (vgl. Schreiben der Obergerichtsvollzieherin A… Hornung vom 19.10.2018), sowie dass auch die durch den Kläger verursachten Gerichtskosten bisher nur zu einem verschwindend geringen Teil beglichen wurden (vgL Ausdrucke vom 5.12.2018 über die Einzahlung der Gerichtskosten) dafür, dass an der finanziellen Leistungsfähigkeit des Klägers immer noch erhebliche Zweifel bestehen.
b) Der Widerruf der Sendezulassung ist auch nicht deswegen rechtswidrig, weil die Beklagte dem Kläger keine, grundsätzlich nach § 38 Abs. 4 Nr. 1 a RStV erforderliche, Frist zur Abhilfe gesetzt hat.
Richtig ist, dass dem Bestands- und Vertrauensschutz der Veranstalter durch § 38 Abs. 4 RStV Rechnungen getragen wird, indem es Veranstaltern und Anbietern ermöglicht wird, dem Widerrufsgrund selbst abzuhelfen und so den Widerruf abzuwenden. Allerdings ist vorliegend zu bedenken, dass wenn nach der Natur der Veränderung keine Abhilfe möglich ist, eine Abhilfeaufforderung unter Fristsetzung entbehrlich ist (vgl. Binder/Vesting, Rundfunkrecht, 4. Aufl. 2018, § 38 Rn. 41/44).
Dem tritt der Prozessbevollmächtigte des Klägers mit der Argumentation entgegen, dass die Behörde aufgrund des Vorbehalts des Gesetzes nicht einfach von dem eindeutigen Wortlaut des Gesetzestextes abweichen dürfe. Die Zweckmäßigkeit einer Abhilfefristsetzung sei bei dem Tatbestandsmerkmal des angemessenen Zeitraumes zu berücksichtigen. Letztlich habe der Betroffene auch stets das Recht, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern, wie sich aus den grundsätzlichen Recht auf Anhörung ergebe.
aa) Wie bereits im streitgegenständlichen Bescheid ausgeführt, beruht die Prognoseentscheidung bzgl. der Zuverlässigkeit des Klägers auf einer Gesamtschau vieler Faktoren, insbesondere auch persönlicher Eigenschaften, wie der Bereitschaft den Rechtsverkehr zu täuschen, die unter anderem z.B. aus den Vorstrafen des Klägers hervorgeht. Eine Abhilfe ist immer nur dann möglich, wenn es um einzelne Verstöße oder einzelnes Fehlverhalten geht, nicht aber in Bezug auf eine wertende Gesamtbetrachtung. Dazu kommt, dass die medienrechtliche Zuverlässigkeit nicht nur verhaltensbedingte, sondern eben vielmehr auch personenbedingte Komponenten umfasst. Für letztere kann von vornherein schon keine Abhilfe geleistet werden.
Diese Auslegung lässt sich auch mit dem Wortlaut der Norm vereinbaren. In § 38 Abs. 4 Nr. 1 a) RStV heißt es „und innerhalb des von der zuständigen Landesmedienanstalt bestimmten angemessenen Zeitraums keine Abhilfe erfolgt“. Dies lässt darauf schließen, dass wenn schon keine Abhilfe erfolgen kann, sich auch ein hierfür zu bestimmender Zeitraum erübrigt. Im Ergebnis ist aus diesem Wortlaut nicht einmal eindeutig zu schließen, dass die Landesmedienanstalt zwangsläufig eine Frist zur Abhilfe setzen muss. Es wurde gerade nicht der Wortlaut „die zuständige Landesmedienanstalt hat eine angemessene Frist zur Abhilfe zu setzen“ oder „innerhalb des von der zuständigen Landesmedienanstalt zu bestimmenden angemessenen Zeitraums keine Abhilfe erfolgt“ gewählt.
bb) Der Kammer erschließt sich nicht, wie die Frage der Zweckmäßigkeit einer Abhilfe bei der Fristlänge sinnvoll berücksichtigt werden soll. Die Argumentation des Prozessbevollmächtigten des Klägers deutet daraufhin, dass im Falle einer nicht möglichen Abhilfe eine zumindest sehr kurze Frist, möglicherweise von wenigen Tagen oder Wochen, zu setzen sei. Würde dies so gehandhabt werden, würde es sich bei der Fristsetzung aber im Ergebnis um eine reine Formalität handeln, die dem Betroffenen jedoch keinen Vorteil verschafft. Umgekehrt erschiene es fast zynisch, wenn die Beklagte dem Kläger vorliegend eine Frist von wenigen Tagen bis zu einem Monat eingeräumt hätte, um eine Prognoseentscheidung hinsichtlich seiner Zuverlässigkeit zu widerlegen, die aufgrund einer Gesamtschau einer Vielzahl von Umständen, die über mehrere Jahre ermittelt und bewertet wurden, getroffen wurde.
cc) Auch aus dem Vorbehalt des Gesetzes ergibt sich vorliegend nicht die unumgängliche Pflicht einer Abhilfefristsetzung. Der allgemeine Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes wird im Grundgesetz nicht expressis verbis erwähnt. Seine Geltung ergibt sich jedoch aus Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes (GG). Es handelt sich dabei um die Bindung der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung an Gesetz und Recht. Ein Gesetz kann danach nicht durch einen Verwaltungsakt durchbrochen und nicht durch eine Rechtsnorm, die im Vergleich zum Gesetz von niedrigerem Range ist, verdrängt werden. Diese dem Gesetz kraft Verfassungsrechts innewohnende Eigenschaft, staatliche Willensäußerungen niedrigeren Ranges, insbesondere Verwaltungsakte, rechtlich zu hindern oder zu zerstören, kann sich jedoch naturgemäß nur dort auswirken, wo ein Widerspruch zwischen dem Gesetz und der Willensäußerung niedrigeren Ranges besteht (vgl. BVerfGE 8, 155, 169 f.). In der vorliegenden Konstellation ist ein solcher Widerspruch aber gerade nicht zu erkennen. Der streitgegenständliche Verwaltungsakt der Beklagten – nämlich der Widerruf der Sendezulassung – steht, insbesondere im Hinblick auf die Erforderlichkeit einer Abhilfefristsetzung, nicht im Widerspruch zu dessen Rechtsgrundlage. Es kann hinsichtlich des Widerrufsgrundes der fehlenden Zuverlässigkeit, wie bereits ausgeführt, gerade keine Abhilfe erfolgen, so dass selbst bei einer erfolgten Fristsetzung keine andere Rechtsfolge als der Widerruf, bei dem es sich um eine gebundene Entscheidung handelt, eintreten konnte.
dd) Darüber hinaus ist zu bedenken, dass bzgl. des unzuverlässigen Verhaltens und einzelner Verstöße des Klägers seitens der Beklagten wiederholt die Aufforderung dies zu unterlassen bzw. Aufklärungsarbeit zu leisten, erfolgte. Beispielsweise seien hierfür aufgeführt die Anhörungsschreiben der Beklagten vom 21. September 2016, vom 24. Februar 2017 und vom 21. März 2017, in denen der Kläger darauf hingewiesen wurde, dass wiederholte Urheberrechtsverletzungen und die finanzielle Solidität die Frage der medienrechtlichen Zuverlässigkeit aufwerfen würden, sowie dass es Sache des Veranstalters sei, die diesbezüglichen Fragen zu klären. Zuletzt wurde dem Kläger auch mit Schreiben vom 7. Aprii 2017 der Widerruf der Zulassung angedroht und bis zum 21. April 2017 Zeit zur Stellungnahme und Aufklärung eingeräumt. Auf Antrag wurde diese Frist zudem zweimal verlängert.
c) Der Prozessbevollmächtigte des Klägers bringt weiter vor, dass § 38 Abs. 4 RStV verfassungswidrig sei. Es liege ein Verstoß gegen das Zitiergebot aus Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG vor, da die Norm in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) eingreife und dies nicht in der Präambel des Rundfunkstaatsvertrages erwähnt sei.
Dabei geht die Kammer mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung davon aus, dass Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG (Zitiergebot) nicht auf Art. 12 Abs. 1 GG anwendbar ist (vgl. Leibholz/Rinck, GG, Art. 19, Rn. 49). Art. 12 Abs. 1 GG setzt selbst die Notwendigkeit gesetzlicher Regelungen voraus. Gesetze, die subjektive Zulassungsvoraussetzungen aufstellen, sind geradezu typische Beispiele hierfür. Wenn Art. 12 Abs. 1 GG den Gesetzgeber aber bereits zu „Regelungen“ ermächtigt, so bringt er deutlich zum Ausdruck, dass solche Gesetze dann nicht „Einschränkungen“ i.S.d. Art. 19 GG sind, Damit scheidet die Anwendung des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 in diesen Fällen aus (vgl. BVerfGE 13, 122; BVerfGE 28, 46).
d) Des Weiteren führt der Prozessbevollmächtigte des Klägers eus, der Rundfunkstaatsvertrag dürfe nicht in die Grundrechte von Bürgern eingreifen, da diese Befugnis nur dem parlamentarischen Gesetzgeber zustünde. Der Rundfunkstaatsvertrag sei gerade nicht vom Landtag als Gesetz beschlossen worden.
Hierzu ist folgendes auszuführen:
Der Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien – Rundfunkstaatsvertrag (RStV) vom 18. Dezember 1991 ist ein Länderstaatsvertrag. Solche Verträge zwischen Ländern sind Ausdruck eines kooperativen Föderalismus und eine wirksame staatliche Handlungsform vor allem dort, wo Gesetzgebung und Vollzug von Landesrecht nur nach einheitlichen Maßstäben sinnvoll erscheint. Auf Länderebene wird der Staatsvertrag mit dem Entwurf eines Zustimmungsgesetzes in die Landesparlamente eingebracht. Diese können das Gesetz beschließen oder ablehnen. Stimmt das Landesparlament dem Gesetz zu, wird der Staatsvertrag in den Rang eines Landesgesetzes erhoben (sog. Transformationsfunktion). Darüber hinaus enthält die Zustimmung die Ermächtigung zur förmlichen Ratifikation des Vertrages (Ermächtigungsfunktion). Es folgen dann Ausfertigung und Verkündung des Zustimmungsgesetzes mit dem Staatsvertrag als Anlage nach den Vorgaben der Landesverfassung.
Das Bayerische Landesparlament hat dem Rundfunkstaatsvertrag gemäß Art. 72 Abs. 2 der Verfassung des Freistaates Bayern (BV) zugestimmt; erstmals bereits mit Beschluss vom 12. Dezember 1991, bekannt gemacht am 18. Dezember 1991 (Gesetz- und Verordnungsblatt – GVBL. S. 451), letztmals mit Beschluss vom 22. März 2018, bekannt gemacht am 10. April 2018 (GVBL. S. 210) zum Einundzwanzigsten Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge (Einundzwanzigster Rundfunkänderungsstaatsvertrag).
§ 38 RStV in seiner jetzigen Fassung gilt seit dem 1. September 2008 und wurde durch den Zehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag neu gefasst. Der Landtag des Freistaates Bayern hat mit Beschluss vom 24. April 2008 dem am 19. Dezember 2007 unterzeichneten Zehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag zugestimmt. Dies wurde am 6. Mai 2008 bekannt gemacht (GVBL. S. 161).
Von einer fehlenden parlamentarischen Legitimation des Rundfunkstaatsvertrages im Allgemeinen, oder auch von § 38 Abs. 4 RStV im Speziellen ist nach alledem nicht auszugehen.
3. Der streitgegenständliche Bescheid der Beklagten vom 20. Juli 2017 ist demnach rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.
III. Die Klage war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
IV. Die Entscheidung über die Zulassung der Berufung beruht – insbesondere im Hinblick auf die Frage der grundsätzlichen Erforderlichkeit einer Fristsetzung zur Abhilfe nach § 38 Abs. 4 Nr. 1 a RStV – auf § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.