Verwaltungsrecht

Aktenzeichen  RO 1 K 20.556

Leitsatz

Tenor

I. Die Klage wird abgewiesen.
II. Die Klägerin trägt die Kosten des Rechtsstreits.
III. Das Urteil ist im Kostenpunkt gegen Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.

Gründe

Die Klage ist bereits unzulässig, darüber hinaus wäre sie auch unbegründet.
1. Die vom Klägervertreter in der mündlichen Verhandlung nunmehr mit der Anfechtungsklage verbundene Feststellungsklage ist aufgrund des Grundsatzes des Subsidiarität nach § 43 Abs. 2 VwGO bereits unzulässig. Demnach kann die Feststellung nach § 43 Abs. 1 VwGO dann nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Statthafte Klageart gegen die Ablehnung der Berufung in das Beamtenverhältnis wegen Überschreitens der Altersgrenze wäre die Verpflichtungsklage (vgl. Kathke in Dienstrecht in Bayern I, Band 3, Stand: November 2019, Art. 23 BayBG Rn. 26) in Form der Versagungsgegenklage auf Neuverbescheidung gewesen, die die Klägerin vorrangig gegenüber der nunmehr erhobenen Feststellungsklage hätte erheben können.
2. Die Klägerin hätte allerdings auch keinen Anspruch auf die zunächst beantragte Berufung in ein Beamtenverhältnis auf Probe bzw. auf ermessensfehlerfreie Entscheidung hierüber.
Der Bescheid der Regierung der O. vom 17.2.2020 ist im Rahmen des gerichtlichen Prüfungsumfangs rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO. Die Klägerin hätte weder einen Anspruch auf Begründung eines Beamtenverhältnisses nach Art. 33 Abs. 2 GG noch hätte sie einen Anspruch auf erneute Entscheidung über ihren Antrag auf Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe.
Der maßgebliche Entscheidungszeitpunkt im Rahmen der Verpflichtungsklage ist grundsätzlich der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung. Nach § 113 Abs. 5 VwGO darf einer Verpflichtungsklage nur stattgegeben werden, wenn der Kläger zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung einen Anspruch auf den mit der Klage begehrten Verwaltungsakt hat. Ob der Anspruch besteht, ergibt sich aus dem materiellen Recht. Die materiell-rechtliche Prüfung, ob bei einer Verpflichtungs- oder Bescheidungsklage ein den Klageantrag deckender Anspruch besteht, hat dementsprechend bei der Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung anzusetzen, die für die Begründetheit in der Regel maßgeblich ist (vgl. Schübel-Pfister in Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 15. Auflage 2019, § 113 Rn. 57).
Ein davon abweichender Entscheidungszeitpunkt ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass die Klägerin am 31.10.2013 die Höchstaltersgrenze von 45 Jahren noch nicht erreicht hatte und damit der persönliche Hinderungsgrund (zunächst) noch gar nicht bestand. Denn da die Klägerin ab dem …2013 mit dem Eintritt des 45. Lebensjahres die Höchstaltersgrenze überschritten hat, konnte sich der Beklagte vorliegend in seiner Entscheidung vom 17.2.2020 auf die Überschreitung der Höchstaltersgrenze berufen. Ferner wäre es der Klägerin möglich gewesen, vor Erreichen der Höchstaltersgrenze um einstweiligen Rechtsschutz durch den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nachzusuchen und gleichzeitig durch die Erhebung einer Verpflichtungsklage ihr Begehren gerichtlich geltend zu machen und damit den Eintritt der Bestandskraft des die Übernahme ablehnenden Verwaltungsakts zu verhindern.
Die Klägerin hätte im maßgeblichen Zeitpunkt keinen Anspruch auf Ernennung als Beamtin auf Probe. Diesbezüglich wird auf die Feststellung im rechtskräftigen Urteil vom 4.12.2019 verwiesen.
Im Übrigen wäre der durch Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 4.12.2019 rechtskräftig festgestellte Anspruch der Klägerin auf ermessensfehlerfreie Verbescheidung erloschen, da er durch den streitgegenständlichen Bescheid vom 17.2.2020 ordnungsgemäß erfüllt wurde.
Nach Rechtsauffassung des Gerichts hat der Beklagte die Versagung der Übernahme in ein Beamtenverhältnis auf Probe durch den Bescheid vom 17.2.2020 rechtsfehlerfrei auf die nunmehrige Überschreitung der Höchstaltersgrenze nach Art. 23 Abs. 1 S. 1 Bayerisches Beamtengesetz (BayBG) gestützt.
Gemäß Art. 23 Abs. 1 BayBG darf in das Beamtenverhältnis nicht berufen werden, wer bereits das 45. Lebensjahr vollendet hat. Einstellungshöchstaltersgrenzen verwehren Bewerbern mit höherem Lebensalter den Zugang zu den öffentlichen Ämtern und stellen somit einen Eingriff dar. Die Höchstaltersgrenze kann als Einschränkung des Leistungsgrundsatzes somit nur durch Interessen gerechtfertigt werden, die ihrerseits Verfassungsrang haben (vgl. BVerfG, B.v. 21.4.2015 – 2 BvR 1322/12, 2 BvR 1989/12 – NVwZ 2015, 1279 Rn. 59; BVerwG, U.v. 23.02.2012 – 2 C 76/10 – NVwZ 2012, 880 Rn.16). Die Regelung der Einstellungshöchstaltersgrenze verstößt weder gegen das Grundgesetz noch gegen Unionsrecht. Zwar stellt die Regelung einen Eingriff in die Grundrechte der Bewerber aus Art. 33 Abs. 2 GG (Zugang zu öffentlichen Ämtern) und Art. 12 Abs. 1 GG (Berufsfreiheit) dar. Sie ist jedoch nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vor dem Hintergrund des beamtenrechtlichen Lebenszeitprinzips gerechtfertigt, wonach der Dienstherr ein berechtigtes Interesse an einem angemessenen Verhältnis zwischen Lebensdienstzeit und Ruhestandszeit hat (BVerfG, B.v. 21.4.2015 – 2 BvR 1322/12, 2 BvR 1989/12 – juris Rn. 75 ff.). Aus demselben Grund liegt auch kein Verstoß gegen die RL 2000/78/EG des Rates vom 27.11.2000 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf (RL 2000/78/EG) vor (vgl. BVerwG, U.v. 11.10.2016 – 2 C 11.15 – juris Rn. 20 ff., so mit näheren Ausführungen BayVGH, B.v. 2.3.2020 – 3 ZB 19.1090 – juris Rn. 3).
Nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 BayBG kann die oberste Dienstbehörde Ausnahmen von der Höchstaltersgrenze zulassen. Hierfür ist nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 BayBG bei Beamten und Beamtinnen des Staates das Einvernehmen des Staatsministeriums der Finanzen und für Heimat, im Übrigen die Zustimmung des Landespersonalausschusses erforderlich. Ergänzend bestimmt Art. 48 Bayerische Haushaltsordnung (BayHO), dass Einstellung und Versetzung von Beamten in den Staatsdienst der Einwilligung des für Finanzen zuständigen Staatsministeriums bedürfen, wenn der Bewerber bereits das 45., bei Hochschullehrern das 52. Lebensjahr vollendet hat. Ausnahmeentscheidungen haben dabei nach pflichtgemäßen Ermessen nach den allgemeinen Grundsätzen zu ergehen. Die Prüfung der Erteilung einer Ausnahme erfolgt gleichsam „von Amts wegen“ im Zuge der Prüfung und Verbescheidung des Antrags eines Bewerbers auf Berufung in ein Beamtenverhältnis. Die für die Ausnahmeentscheidung jeweils zuständige Stelle prüft dabei zunächst, ob die Erteilung einer Ausnahme in Betracht kommt. Erst wenn dies bejaht wird, ist im nächsten Schritt das Einvernehmen des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen und für Heimat bzw. – im nicht-staatlichen Bereich – die Zustimmung des Landespersonalausschusses einzuholen. Lehnt die zuständige Stelle eine Ausnahme dagegen von vornherein ab, bedarf es keiner Einbindung des Bayerische Staatsministeriums der Finanzen und für Heimat bzw. des Landespersonalausschusses (vgl. Eck in BeckOK Beamtenrecht Bayern, Brinktrine/Voitl, 20. Edition, Stand: 1.1.2021, Art. 23 BayBG Rn. 23 f.). Aus Sinn und Zweck der Ausnahmemöglichkeit kann geschlossen werden, dass die Berufung nach Überschreiten der Altersgrenze einem besonderen dienstlichen oder dringenden öffentlichen Interesse Rechnung tragen muss. Persönliche Interessen des Bewerbers genügen hingehen nicht (vgl. Kathke in Kathke, Dienstrecht in Bayern I, Band 3, Stand: November 2019, Art. 23 BayBG Rn. 21).
Dabei enthalten entsprechende Verwaltungsvorgaben bzw. interne Richtlinien, wie vorliegend Nr. 1 der VV zu Art. 48 BayHO, eine gewisse Ermessensbindung bzw. ermessensbindende Überlegungen (so Kathke in Kathke, Dienstrecht in Bayern I, Band 3, Stand: November 2019, Art. 23 BayBG Rn. 21) und bilden damit einen Rahmen, innerhalb dessen das Ermessen über das Einvernehmen überhaupt ausgeübt werden darf (so VG München, U.v. 26.9.2017 – juris Rn. 31).
So heißt es in Nr. 1 der Verwaltungsvorschriften (VV) zu Art. 48 BayHO:
„1. Hauptzweck des Art. 48 ist es, den Staat vor unbilligen Versorgungslasten zu schützen. Soweit nichts Anderes bestimmt ist, ist die Einwilligung des für Finanzen zuständigen Staatsministeriums deshalb im Einzelfall erforderlich. Sie kann grundsätzlich nur zur Gewinnung von qualifizierten Spezialkräften erteilt werden, wenn bei einem außerordentlichen Mangel an geeigneten jüngeren Bewerbern unter Berücksichtigung aller Umstände, insbesondere auch der entstehenden Versorgungslasten, die Übernahme offensichtlich einen erheblichen Vorteil für den Staat bedeutet oder die Ablehnung der Übernahme zu einer erheblichen Schädigung der Staatsinteressen führen könnte.
1.1 Eine Übernahme von Arbeitnehmern des Freistaates Bayern in das Beamtenverhältnis nach Vollendung des 45. Lebensjahres kann danach grundsätzlich nicht in Betracht kommen.“
Der Beklagte hatte seine Ermessensentscheidung aufgrund des Grundsatzes der Selbstbindung der Verwaltung an den VV zu Art. 48 BayHO zu messen. Ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften begründen nicht wie Gesetze und Rechtsverordnungen unmittelbar Rechte und Pflichten (so auch BVerwG, U.v. 14.3.2018 – 10 C 1/17 – juris Rn. 15), sondern entfalten erst durch ihre Anwendung Außenwirkung. Die Verwaltungsgerichte haben sich auf die Prüfung zu beschränken, ob bei der Anwendung im Einzelfall der Gleichheitssatz verletzt worden ist oder ein sonstiger Verstoß gegen einschlägige materielle Rechtsvorschriften vorliegt (vgl. BayVGH, B.v. 18.5.2020 – 6 ZB 20.438 – juris Rn. 6 zur Prüfung von Förderrichtlinien). Für die gerichtliche Überprüfung einer Ermessensentscheidung ist deshalb entscheidend, wie die Behörde des zuständigen Rechtsträgers die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt hat. Dabei kommt es nicht auf eine objektive Auslegung der Verwaltungsvorschriften an, sondern grundsätzlich nur darauf, wie die Vorschriften von der zuständigen Stelle tatsächlich verstanden und praktiziert worden sind (vgl. BVerwG, B.v. 11.11. 2008 – 7 B 38/08 – juris Rn. 9; BVerwG, U.v. 17.1.1996 – 11 C 5/95 – juris Rn. 21).
Dabei ist grundsätzlich die Ermessensbindung durch die Verwaltungsvorschrift nicht so weitgehend, dass sie nicht erlauben würde, wesentlichen Besonderheiten des Einzelfalls Rechnung zu tragen und zu prüfen, ob im Einzelfall eine Abweichung von der Verwaltungsvorschrift angezeigt ist (vgl. Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Auflage 2018, § 40 Rn. 128).
Eine Einwilligung zu einer Ausnahme von der Altersgrenze kann seitens des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen und für Heimat aufgrund der vorliegenden Verwaltungsvorschrift grundsätzlich nur zur Gewinnung von qualifizierten Spezialkräften erteilt werden, wenn bei einem außerordentlichen Mangel an geeigneten jüngeren Bewerbern unter Berücksichtigung aller Umstände, insbesondere auch der entstehenden Versorgungslasten, die Übernahme offensichtlich einen erheblichen Vorteil für den Staat bedeutet oder die Ablehnung der Übernahme zu einer erheblichen Schädigung der Staatsinteressen führen könnte. Aufgrund des notwendigen Zusammenspiels von Einwilligung bzw. Zustimmung und der Entscheidung der obersten Dienstbehörde, eine Ausnahme von Art. 23 Abs. 1 S. 1 BayBG gewähren zu wollen, gilt diese inhaltliche Vorgabe im Ergebnis auch für die Entscheidung der obersten Dienstbehörde als solche (vgl. Eck in BeckOK Beamtenrecht Bayern, Brinktrine/Voitl, 20. Edition, Stand: 1.1.2021, Art. 23 Rn. 32, so auch VG Augsburg, B.v. 19.6.2019 – Au 2 E 19.284 – juris Rn. 38). Eine Übernahme von Arbeitnehmern des Freistaats Bayern in das Beamtenverhältnis kommt dabei grundsätzlich nicht in Betracht (vgl. Kathke in Kathke, Dienstrecht in Bayern I, Band 3, Stand: November 2019, Art. 23 BayBG Rn. 21).
Unter Zugrundelegung der oben genannten Grundsätze hat die oberste Dienstbehörde vorliegend ihr Ermessen beanstandungsfehlerfrei ausgeübt.
Sie hat sich mit der Frage der Gewährung einer Ausnahme von der Höchstaltersgrenze nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 BayBG im Fall der Klägerin ausführlich befasst und in der Stellungnahme vom 11.2.2020 schlüssig ausgeführt, dass im vorliegenden Fall auch unter heutigen Bedingungen keine Ausnahme gem. Art. 23 Abs. 1 Satz 2 BayBG aufgrund eines dienstlichen bzw. dringenden öffentlichen Interesses erteilt werden kann. Hierfür waren nach Angaben des Bayerischen Staatsministeriums für Unterricht und Kultus weder in der Vergangenheit Anknüpfungspunkte erkennbar noch sind sie dies heute. Im Hinblick auf die Fächerkombination der Klägerin sei kein Mangel an Lehrkräften bzw. an Bewerberinnen im Zeitraum vom …2013 bis heute gegeben. Ein besonderes dienstliches Interesse an einer Verbeamtung der Klägerin, um etwa die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes aufrechtzuerhalten, habe daher nicht bestanden und bestehe auch heute nicht, so dass keine Ausnahme von der Altersgrenze erteilt habe werden können.
Die oberste Dienstbehörde hat damit bei ihrer Entscheidung ermessensfehlerfrei alle relevanten Belange zutreffend ermittelt und bewertet, alle wesentlichen Aspekte mit in ihre Erwägungen eingestellt, diese gewichtet und diese anschließend beanstandungsfehlerfrei abgewogen. Sodann ist die oberste Dienstbehörde zu dem Ergebnis gekommen, dass die Voraussetzungen für die Ausnahmegewährung unter Abwägung aller relevanten Aspekte (außerordentlicher Mangel der Lehrkräfte in der konkreten Fächerkombination) aus Sicht des Ministeriums nicht vorliegen. Die Übernahme der Klägerin in das Beamtenverhältnis auf Probe war demnach weder zur Gewinnung von qualifizierten Spezialkräften erforderlich noch bestand ein außerordentlichen Mangel an geeigneten jüngeren Bewerbern.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem vom Klägervertreter in der mündlichen Verhandlung vorgetragenen Umstand, dass der Klägerin bekannt sei, dass es nahezu keine Hauswirtschaftslehrkräfte auf dem Markt gebe. Maßgeblich für die Beurteilung des dienstlichen Bedarfs ist alleine, ob aus Sicht der obersten Dienstbehörde ein außerordentlicher Mangel an geeigneten jüngeren Bewerbern besteht. Mit dieser Frage hat sich das Kultusministerium in seiner Stellungnahme hinreichend befasst und ist sodann zu dem Ergebnis gekommen, dass es für die Fächerkombination der Klägerin keinen Mangel an Lehrkräfte in der Vergangenheit bis heute gegeben habe. Dass das Kultusministerium in seiner Stellungnahme zunächst im ersten Absatz sachliche Ausführungen zu den Voraussetzungen einer Ausnahmegewährung macht und erst im zweiten Absatz ihrer Ausführungen in der Stellungnahme im Hinblick auf die soeben genannten Voraussetzungen auf den konkreten Fall der Klägerin Bezug nimmt und anhand dieser Voraussetzungen ihre Einzelfallentscheidung darlegt und begründet, ist ebenfalls rechtlich nicht zu beanstanden. Darüber hinaus sind auch keine (anderen) Ermessensfehler erkennbar.
Zudem wäre das Ermessen der obersten Dienstbehörde auch aufgrund der Vorgabe der Nr. 1.1. der VV zu Art. 48 BayHO (weiter) gebunden gewesen. Die Klägerin ist – aufgrund des unbefristeten Arbeitsvertrages vom 13.9.1999 – als Fachlehrkraft auf unbestimmte Zeit angestellt. Sie ist bereits Arbeitnehmerin, sodass eine Übernahme in das Beamtenverhältnis im Wege der Zulassung einer Ausnahme nicht in Betracht kommt, vgl. Nr. 1.1 VV-BayHO zu Art. 48 BayHO. Die oberste Dienstbehörde war bei ihrer Entscheidung auch an diese Verwaltungsvorschrift gebunden (s.o.). Im Übrigen sind keinerlei Anhaltspunkte vorgetragen oder ersichtlich, die zur Annahme einer Ausnahme hiervon führen könnten.
Nachdem im Fall der Klägerin nach der Entscheidung der obersten Dienstbehörde die Erteilung einer Ausnahme von der Höchstaltersgrenze nach Art. 23 BayBG bereits nicht in Betracht kam, war die Einholung des Einvernehmens des Bayerischen Staatsministeriums für Heimat und Finanzen, nicht erforderlich (vgl. auch VG München, B.v. 16.8.2016 – M 5 E 16.2830 – juris Rn. 23).
Nach alldem war die Klage abzuweisen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
Die Berufung war nicht zuzulassen. Berufungszulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 4 VwGO sind aus Sicht der erkennenden Einzelrichterin weder ersichtlich noch wurden sie auf entsprechende Nachfrage in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht. Die Rechtssache hat keine grundsätzliche Bedeutung i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Dabei ist eine einzelfallbezogene Anwendung von bereits grundsätzlich Geklärtem nicht klärungsbedürftig; eine bloße Unrichtigkeit der vorinstanzlichen Entscheidung gibt der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung (vgl. Happ in Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 15. Auflage 2019, § 124 Rn. 38). Vorliegend begehrt die Klägerin gerade nicht die Klärung von Rechtsfragen mit grundsätzlicher Bedeutung, sondern es liegt eine Einzelfallentscheidung im Fall der Klägerin zu bereits grundsätzlich Geklärtem vor, so dass es schon an der für die Berufungszulassung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO erforderliche Klärungsbedürftigkeit einer Rechtsfrage fehlt. Auch ein Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO kommt nicht in Betracht. Eine Divergenz zu einer obergerichtlichen Rechtsprechung ist weder ersichtlich noch wurde eine solche in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht.